论电子政务对服务型政府建设的作用

本科生毕业论文题目：论电子政务对服务型政府建设的作用

专业：行政管理学

学生姓名：

准考证号：

指导教师：陈那波

完成时间2012年9 月19 日

论电子政务对服务型政府建设的作用

摘要：20世纪60年代以来，建设服务型政府成为世界各国政府改革的共同趋势。为顺应世界改革潮流，加速推进政府职能转变，建设服务型政府已经成为中国“十一五”时期政府转型的明确目标。有效推进基于电子政务的服务型政府建设，必须厘清服务型政府的主要特征，明确电子政务对建设服务型政府的促进作用，认清当前电子政务环境下服务型政府的构建所存在的主要问题，加大政府机构改革力度，优化政府业务流程，加强安全管理体系建设，加强公务员教育培训与公共服务理论研究等方面入手，综合推进服务型政府建设。

关键词：电子政务；服务型政府；相互作用

目录

前言 (1)

一、导论 (2)

（一）服务型政府的概述 (2)

（二）电子政务的内涵 (2)

（三）电子政务的研究 (2)

二、电子政务对服务型政府建设的作用 (4)

（一）电子政务对政府行政组织的影响 (4)

1、行政组织功能的多样化 (4)

2、组织结构形态的扁平化 (4)

3、政府行政组织运行程序的开放化 (4)

4、行政组织运作方式的民主化 (5)

（二）、电子政务对政府管理方式的作用 (5)

1、变革政府决策方式 (5)

2、推动政府领导方式转型 (5)

3、改进公共服务的质量和工作效率 (6)

(三)、电子政务对公务员的影响 (7)

1、提高公务员的工作能力 (7)

2、改变公务员的工作方式 (7)

3、减轻公务员的工作负担 (7)

（四）、电子政务对服务型政府的反作用 (7)

1、认识偏差导致电子政务的低效率 (8)

2、缺乏统筹发展规划，出现“信息孤岛”现象 (8)

3、数字鸿沟"成为制约服务型政府推广和发展的瓶颈 (8)

4、信息安全隐患成为服务型政府建设的潜在威胁 (8)

5、电子政务对服务型政府决策的负面影响 (9)

三、电子政务在服务型政务建设中的发展方向 (10)

参考文献： (11)

前言

建设服务型政府，是世界政府改革的共同趋势，也是深入发展中国社会主义市场经济、加速推进社会民主化进程的客观需要。而电子政务是将政府的管理与服务建立在现代信息技术、网络技术和通讯技术基础之上，是实施政府改造战略的一个非常重要的步骤，也是建设服务型政府的重要切入点。从中国电子政务的发展来看，在经历了基础网络设施建设，实现政府部门内部联网、办公自动化阶段以后，电子政务的服务职能与理念将得到发挥并逐步深人人心。以公众为中心提供公共服务，以服务提升效益，成为指导中国电子政务建设的基本思路。研究电子政务对服务型政府建设的作用，对于更好的发挥电子政务的优势，促进服务型政府的又好又快的建设至关重要。本文先从电子政务和服务型政府的定义和内涵入手，了解目前国内外政府在建设服务型政府的过程中对于电子政务的实践状况以及研究成果，然后重点分析电子政务对服务型政府的行政组织，管理方式和公务员等的影响，同时关注电子政务对服务型政务的反作用，从而全方位、多角度、深层次地展示电子政务对服务型政务的作用，并提出了充分发挥电子政务的促进作用，深化政府改革，实现政府以人为本的人性化管理的有效建议。

一、导论

（一）服务型政府的概述

20世纪90年代以来，“服务型政府”成为学者和政府管理者频繁使用的词汇。在实践层面，各级政府也对如何构建服务型政府进行了积极有益的探索。但何为服务型政府?理论界对此是仁者见仁，智者见智，迄今没有形成统一的定论。根据切入点的不同，可从不同角度表述其内涵:首先，从政府治理的角度——“这一理念要求中国政府的所有法律、规则和行为都必须贯彻服务精神和准则，而不是单纯的统治和理”[1]；其次，从政府角色的角度——“政府角色的自觉转变，不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务的角色上来”[2]；第三，从政府职能的角度——“服务是政府的首要职能”[3]。综合这些观点，可以把服务型政府界定为：“政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利，促进社会稳定发展。”[4]归结起来，服务型政府的实质表现为，较之传统行政机构在很大程度上弱化和消解了政府集权与绝对控制，强调了政府提供公共服务的核心职责，彰显了“以民为本”、“服务中心”的价值理念；同时，也表明了衡量政府服务质量的重要标准是“群众是否满意”，所以服务型政府必须采用规范、科学、透明、效率的服务手段。而要做到这一点，关键是加强政府服务能力建设。

（二）电子政务的内涵

何谓电子政务?“电子政务”的概念起源于美国，由英语E-Government或Online为世界各国采用。其原意是指对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组，重新构造新的政府管理形态。其核心内容是借助互联网构建一个跨越时间、地点、部门，并以顾客满意为导向的政府服务体系——虚拟政府。

电子政务的具体内涵可界定为：运用信息与通信技术，打破行政部门的组织界限，改进行政组织，重组公共管理，实现政府办公自动化、政务业务流程信息化，为公众和企业提供广泛、高效和个性化服务的过程。其核心内容是将政府的管理和服务借助信息手段集成，实现更高效、更廉洁务实的政府监管和服务。

（三）电子政务的研究

当前，世界各国都在积极发展电子政务，目的在于运用信息技术尤其是互联网技术重塑一个管理更有效率、服务更完善的电子政府。美国是起步较早、发展最为迅速的国家，针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质提出“运用信息技术再造政府”(Reengineering—through information technology)的观念。而发展中国家也在积极推行电子政务，如印度的知识信息计划

(GY ANDOOT)是电子政务在公众信息服务中的一个成功应用典范。关于电子政务，国外学者的研究成果主要有：电子政务发展的渐进过程；企业管理和电子商务研究与实践中的成功理念、方法被广泛地引入电子政务的研究领域；现代政府必定是服务型政府。

我国电子政务大体上经历了三个阶段的发展，其代表工作分别是办公自动化、“三金工程”、政府上网工程。目前，我国电子政务建设正处于从技术应用向管理信息化转变的过程之中，少数发达地区和部分电子政务走在前面的部委，正在尝试进行政府扁平化服务的创造性实践。国内学者对电子政务的研究：一是定义探讨、分步走的发展设想；二是探讨电子政务对信息化的意义、政府工作电子化的实施细节、政府信息化对各行业的影响等等；三是电子政务可以作为建设服务型政府的目标、手段和工具，服务型政府建设也应该与电子政务的发展统一起来。总之，从上述研究历程可以看出：电子政务的本质是成为一个公共服务政府，实现由传统的管制型过渡到服务型政府。

二、电子政务对服务型政府建设的作用

（一）电子政务对政府行政组织的影响

1、行政组织功能的多样化

政府信息化系统的应用和实施,让传统行政组织由单独管理功能向服务、管理、消费三种功能并存转化。首先，从行政组织的服务功能看，电子政务改变了服务技术手段落后的问题，保证了公共服务的公正性和公平性。对于普通公民和企业或者一般团体来说，更容易获取政府的服务了，确保政府服务真正惠及受众。二是就政府组织的管理功能看，通过网络莸得真实、准确、全面、及时的社会信息，由政府建立大型的专门数据库，在行政决策、政府指令传递、调控管理中发挥作用，使行政组织的管理功能具备了现代化、高效化的基本要求。最后从政府组织的消费功能来分析，在信息网络的全面支持下实现政府采购的国际化，使政府公共消费功能得到更加全面的发挥，不仅节省了时间、精力和财力，也减少了不必要的中间操作环节所产生的麻烦和腐败问题。

2、组织结构形态的扁平化

信息技术的运用打破了原有政府部门之间的界限，使行政组织的结构形态转向扁平化。由于政府信息化使各级政府的各部门都拥有统一的网络服务平台，实现信息传递的高速度、全方位、大负荷、交互式，因而管理层次大大减少，更有利于对迅速变化的环境做出及时而有效的反应。同时，网上办公、远程会议、虚拟机关的产生，打破了政府工作的时空界限，提高了工作效率，加强了政府部门之间的信息沟通和互动，使行政组织中的一些中间管理机关被撤销，形成行政组织的扁平化，这也为我国政府机构改革提供了技术上的保证。

3、政府行政组织运行程序的开放化

信息技术带来的最大影响之一就是缩短服务提供者与接受者之间的距离，使行政组织的运作处于开放状态。行政透明度的增加，一方面，可以防止信息被少数人专用或有选择性地公开，将权力交给机器，防止人为干预，从而保证信息的公用性与透明度，另一方面，由于所有行政审批的程序都是可视的，降低了不确定性，从而增加了行政组织运作的开放性和透明度。

另外，行政组织的运行程序逐渐简约化，各级政府部门拥有了统一的服务平台，公众在这个电子服务平台上共享信息，管理的中间层次减少了，行政指挥链将缩短，因此行政程序将简化，行政矛盾将减少。行政效率将提高。

4、行政组织运作方式的民主化

首先，是行政组织内部运作方式民主化。在网络中信息是共享的，组织中只有一个中心的现

象被打破，人人都可参与行政管理，人人都可以对政府的政策、计划、方案、措施提出意见和建议，发挥了公务员的自主性和能动性，调动了下属部门的积极性，把行政权力的运行置于民主监督之中。使民主行政得到充分的发挥。其次，是行政组织外部运作方式民主化。行政组织通过使用信息技术和加强民众与政府之间的交流，使每一个人都具有获得政府电子服务的权力，使信息应用普及到社会各阶层和每个地理区域，促进政府管理的民主化。同时，政府信息化使民众能够有效地监督政府决策，促进政府勤政和廉政建设，提高民众对政府的信任度，使行政管理走向民主化。

（二）、电子政务对政府管理方式的作用

1、变革政府决策方式

首先，电子政务推动政府决策权的分化。在网络的支持下，面对问题的快速反应和处理，必须要即时和就近决策，这使决策权必须分散在问题发生地。政府权威的基础建立在知识和信息上，而知识和信息的分散性决定了权威的分散性，进而决定了决策权的分散化，改进决策者的有限性。网络信息技术的发展，使管理者在任何时候都可得到恰当的信息，这改善了决策者的有限性，大大提高决策的科学性和合理性，决策与执行的界限模糊化。互联网使现场的管理者在任何时候都可获得做出决策所需要的信息，这真正实现了西蒙所讲的“人人参与决策、每一层次都参与决策”。其次，促进决策的科学化。科学的决策尤其是复杂的科学决策，需要一些现代自然科学特别是统计学的方法。信息技术使这些决策工具和方法的运用变得简单化、可操作化，从而大大改进了决策的有效性和效率。再次，提高决策的民主化。在政府内部，智囊团和专家的意见得到及时反映，在政府外部，社会公众和有关社会组织利用便利的互联网可以自由地发表自己的见解和看法，也可以及时反馈自己的要求，因而决策的民主化程度大大提高。

2、推动政府领导方式转型

政府动力结构由控制型的形式转变为参与型和自主型。电子政务使政府工作人员不再像严格的等级制度中的一台机器那样，他们是网络中的知识贡献者、决策点或关节点，他们将更多地依据自己对民众需求或管理实践的判断，发表见解或采取行动，推进政府管理实现“从物到人”的转变，实现以人为本的管理。网络信息技术使政府管理更多建立在知识和能力上，政府领导者必须采取以人为本的领导方式，把传统的“管人”变为“解放人”、“开发人的智能空间”，重视知识和人才作用的发挥。由于电子政务重视政府文化建设，使传统的领导方式强调规章制度建设，在网络信息社会，领导则重视政府文化建设。政府领导的主要职能之一就是塑造良好的政府文化，并引导政府文化不断发展，在电子政务推动下，政府更加注重创新管理。面对不断变动的管理环境和多样化的管理需求，持续创新成为未来领导方式的主旋律。领导者必须敢于面对，不断进行战略创新、制度创新、观念创新，要善于利用不断涌现的知识量和信息量，解决不断涌现的新问题。

3、改进公共服务的质量和工作效率

电子政务状态下的行政组织通过电子网络，在政府与政府之间，政府与社会之间、政府与公众之间，建立了信息交流、互动、信息共享以及资源整台的功能，改善了政府的公共服务，提高了政府的服务质量和行政效率。

电子政务系统运用最先进的技术和手段及时、全面、准确、完整地获得社会、经济、政治、文化发展的信息，为政府决策提供科学的依据，以保证政府工作的效率。政府行政系统办公自动化技术的普遍运用，使行政人员的工作，可以在一种全新的网络状态下进行，有效地降低行政管理成本。电子化公文系统、政府数据处理系统的使用，使人们在网络上足不出户就能向政府进行业务申办，并在网上直接获得有关批文。大大地提高了行政组织的工作效率。

而且在电子政务条件下，政府活动被置于制度程序和规则，事先设定的南机器和软件运行所形成的程序和规则的双重程序和规制的雌管之下。能有效地排除行政过程中人为因素的干扰，保持行政程序和行政信息的完整和中立。在电子政务状态下运行的行政组绸可以有效防止下级政府或组织利用“信息垄断权、知情权”搞“暗箱”操作。切实地保证政府决策的顺利执行。事实证明，电子政务的开放性有效地抑制在传统政务中容易滋生的腐败和徇私现象。

(三)、电子政务对公务员的影响

1、提高公务员的工作能力

在电子政务条件下，利用数据库和计算机网络，在同一个业务过程或业务流程中的不同工作人员可以在不同的地点、不同城市、甚至不同的国家，分享和处理信息，完成各自不同的职责，实现信息源头的一次性捕获与业务流程中的信息共享。信息技术带来的教育方式的更新(如网络学校)，为行政人员学习现代化的管理知识提供了便利。

2、改变公务员的工作方式

在电子政务条件下，使得公务员从体力操作型向知识智能型转变，例行性工作的自动化趋势越来越强；从职能分工型向综合多能型转变，利用网络信息技术再造工作流程，形成“集成化”、“模块化”、“无疑隙”、“一体化”的工作流程模式；从被动型向主动型转变，网络状态下公务员对自己的工作进行自我控制，并更多依靠责任心来自我约束和团队合作。在信息化的政府中，政府内部和政府之间建立多个以信息为中心的合作团队，形成“团队网络”。职能部门作为资源、技术和人员的基地及标准的提供者存在，团队负责项目从开始到任务完成的全过程，有利于提高政府的绩效。

3、减轻公务员的工作负担

通过现代信息技术可以使公务员通过网络突破时空限制，可以完成以前智力、体能所无法完成的工作，节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力，降低了信息传输的时间、人力。同时，工作人员可以借助于一台计算机和决策支持系统，经过授权可以做出决策，管理者和其下属都可以利用信息技术手段随时了解对方的状态和意图，使得完成过去同样的工作量所需要的行政人员大为减少，从而使行政组织更加精干。

（四）、电子政务对服务型政府的反作用

电子政务技术的运用，给政府注入了一种全新的管理理念。电子政务初期在中国经过起步到开始缓慢发展一段时期后，开始朝着交互性，互联互动方向快速推进，逐渐渗透到政府系统的各个方面，刺激着政府的全面深刻的改革。但是，我们也要看到，对互联网的过度依赖也给服务型政府的建设带来了不少负面影响，造成了二者的非良性互动。

1、认识偏差导致电子政务的低效率

我国许多政府部门还没有从根本上转变观念，对政府信息网络化建设缺乏应有的重视，不了解此项工程所蕴含的社会意义和服务潜力，错误地认为电子政务就照将政府的一些公文、法规搬

到网上，造成政府网站缺乏有用信息，不能提供有效的服务，更不能体现电子政务的互动性。由于电子政务的发展，必然对传统行政权力的行使提出更高的要求，如透明度嚣离、更加规范等，这势必对公共权力的行使起到一定限制和监督作用，容易引起少数领导的抵制情绪，从而增加电子政务建设的难度。

2、缺乏统筹发展规划，出现“信息孤岛”现象

目前，我国各级政府部门的电子政务初步形成了办公网络化、自动化、服务信息化的良好袼局，但在整体上缺乏可操作性的规划，各部门只能根据各自的理解进行探索和设计，难免出现认识上的偏差。由于缺乏跨部门的统筹规划，各部门在电子政务的建设中往往各自为政，采用不同的标准。

各类电子政务项目的功能划分、业务处理、数据格式、技术手段等千差万别，不同地区和部门之间的电子政务差距较大。资源共享、数据整合、协同工作还不完备，流程还没有完全改善，电子政务与传统政务并存，政府信息资源开放度低，不同部门之间协调与合作困难，政府网站影响力低，通过网络为公众提供服务水平还不高，“信息孤岛”也就逐渐形成并影响了信息化建设的进程。这不仅有悖于电子政务的服务功能，严重影响了电子政务的发展，而且使提高行政效率面临困境。

3、数字鸿沟"成为制约服务型政府推广和发展的瓶颈

我国信息资源共享的基础设施建设是一个投入大，建设周期长的复杂浩大的系统工程。由于各地区经济水平差距和地域特征差异，电子政务建设程度在地区之间，城乡之间存在巨大差距。各地信息基础建设投入失衡，差距进一步拉大，这样，各地在电子政务基础设施建设上出现失衡，这种局面很难实现信息资源共享，严重阻碍了电子政务的建设。

而由于信息教育同样存在巨大的差距，极有可能导致从今天"数字鸿沟"到明天"知识鸿沟"的转变，阻碍政府服务理念与民生意识在社会大众层面上的宣传教育，严重制约电子信息技术的发展前景，不利于服务型政府的长期运行和纵深发展。

4、信息安全隐患成为服务型政府建设的潜在威胁

信息安全管理始终是各国电子政务建设面临的一大难题，之所以受到普遍关注，是因为它关系到一个部门，地区甚至国家的根本利益。特别是近几年来譬如黑客入侵，电脑病毒破坏用户文件等恶性现象呈现愈演愈烈的趋势，对于政府，组织及个人储存在电脑中的秘密构成巨大的威胁，而由于信息保护的意识淡薄，技术落后，这种威胁正在日渐加深。如果无法改变以上局面，政府客户将会对政府提出质疑和表示不满，以至有损政府形象和降低政府公信力。

5、电子政务对服务型政府决策的负面影响

电子技术的运用可以有效提升政府决策水平，但是，对网络的过分依赖也会给政府决策带来负面影响。首先，行政机构信息系统故障会阻滞决策进程。社会日益复杂多变，促使中枢核心在

决策过程中对信息的依赖也越来越大，也使行政系统更多地借助网络进行信息的存储，利用和传输。因此，一旦行政系统的信息网络发生意外，就会直接影响决策的进展。再次，过量信息会引发"信息爆炸"和"盲目决策"。信息量过多会使方案选择困难，决策难度加大，另一方面，带有个人倾向性的过量信息使决策者疲于应付。另外，网络技术中政治欺骗使决策民主受损。所谓政治欺骗，是政治力量采取的一种混淆视听从而引导民众和舆论支持自身利益与要求的行为。当政治欺骗渗入其中时，网络化的潜在优势就会被行政领域的既得利益所遮盖，这是由于决策受有限公开和扭曲公开的影响，从而使网络触角失去灵敏度，错误引导民众。各国行政领域目前积极推行的"电子公示版"有助于增强政府透明度，便于民众监督和参与。

三、电子政务在服务型政务建设中的发展方向

电子政务是新时期促进我国社会电子化，信息化应用技术推广普及和纵深发展的重要举措，也是建设服务型政府的重要切入点。近年来电子信息技术的蓬勃发展，在推动政府行政管理体制改革和提升公共服务质量方面发挥着越来越显著的作用，为服务型政府的建设创造了良好的技术环境和运作空间。但同时，由于电子信息技术本身的固有缺陷伴随我国电子政务发展程度的局限和培育环境发育不成熟等主客观因素的影响，也对服务型政府的顺利运行和良性发展产生了一定的制约作用，在延缓政府机构与体制改革推进速度，降低了公共服务质量。

因此，政府若要充分发挥电子信息技术在催化政府组织结构变革，重塑政务信息流程，创新社会管理，优化公共服务等方面的优越性和先进性，避免因为对电子信息资源的过度依赖而给服务型政府信息网络安全，民主决策及公共资源均衡配置等问题上带来消极性和制约性。深刻认识电子政务对于服务型政府的正面和负面作用的内容实质和价值属性，真正了解二者的互动关系和本质联系，科学把握电子信息化和政府转型改革在我国发展的历史脉络，现实境况和运行规律。政府需要通过建立扁平的，分散的和灵活的政府模式，把管理组织信息化和网络化，普及公共服务电子化以及营造法制化，标准化网络运行制度和环境等途径，打造政务信息传导与反馈多元化网络沟通协调平台，建立全民易接入性信息技术保障体制，保障落后地区和弱势群体的利益，消除"数字鸿沟"和"信息孤岛"，最终为实现提升政务信息应用的整体水平和服务质量，为全社会提供优质，高效，规范，透明的全方位公共管理和社会服务，完成服务型政府建设的理想目标打下坚实的基础。

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