开发性政策性金融的理论与实践探析

《财贸经济》2002年第4期 开发性政策性金融的理论与实践探析

白钦先　王　伟

(中山大学岭南学院　528000　军事经济学院　100000)

开发性金融按其性质应包括开发性政策性金融和开发性商业性金融。由于中长期开发性投融资业务的特点是风险高、额度大、周期长、收益不确定,商业性金融或私人资本通常既不愿也无力或肯于先导涉足其中,所以,开发性金融一般是由政府主责,主要是指开发性政策性金融或政府开发性金融,即专门为经济、社会和区域开发或发展(developm en t)(特别是基础设施)提供具有创造性超前供给诱导功能的中长期批发投融资业务(w ho lesale financing)的政策性金融。开发性金融机构可分为国际性开发金融机构和国家性开发金融机构两种类型,前者又分为全球性开发金融机构和区域性开发金融机构,后者又分为全国性开发金融机构和地方性开发金融机构。

一

在开发性金融机构信贷风险逐步增大及财务收支失衡的同时,在发达国家又出现了政策性金融机构与商业性金融机构业务摩擦和竞争这种似乎有悖于政策性金融宗旨的行为。日本开发银行在吸收资金方面,1964年末政府借款占其资金来源总额的4714%,其中邮储规模过大且利率与民间利率的决定方式不同,从而官民竞争激烈。民间金融机构认为侵占了其利益,因而要求改革的呼声增大。在资金运用方面,进入20世纪70年代以来,民间金融机构贷款扩展到原来不愿和无力光顾且原本属政策性金融范畴的业务领域,同时各种政策性金融机构自身的业务交叉严重,也在急于寻找新的贷款对象,造成官民金融机构之间的竞争与摩擦。

导致开发性金融不可持续发展的根本原因在于行政干预过多,道德风险增大,开发性金融机构缺乏基于信贷“四性”(政策性、安全性、流动性和盈利性)原则的经营自主权,效率低下。在韩国政府管制金融压抑下,政策性金融也成为“命令性”金融,引起银行恶性债权增加,降低了金融效率,出现了“颓化银行”,还由于政府借助政策性金融干预企业经营活动,产生了“颓化企业”。这种弊端自20世纪80年代以后逐步显现并终于1997年的危机中充分暴露。在DB P重组前,菲律宾政府部门乃至一些政府官员个人对DB P业务插手很多,使其项目的立项和贷款随意性强,内部管理不善,贪污腐败严重,很多贷款对象(包括国有企业和部门)还款意识淡薄,还有一些客户由于经营状况不佳,濒于倒闭,因而DB P的贷款本息回收情况恶化,风险增大,这种状况迫使政府在1986年决定对DB P进行改组与整顿。突尼斯经济开发银行在融资对象领域等方面也受到政府管制,对国有企业发放了巨额融资,其结果是随着国有企业经营的恶化,银行也背上了巨额的不良债权。BAN EST银行是玻利维亚的开发银行,尽管它享有种种优惠条件(例如可以随时得到央行的再贴现等),但由于政府不恰当干预过多,加上自身效率不高,最终还是破产了。

开发性政策性金融机构与商业性金融机构之间之所以会出现竞争与摩擦,主要是因为在20世纪最后二三十年里,经济全球化、经济金融化、金融全球化和金融自由化以及金融业务综合化和金融机构并购重组浪潮不断加深,同时,1999年6月30日巴塞尔银行监管委员会公布的修改后的协议,更加突出市场风险防范管理,所以金融市场竞争日益激烈,商业性金融机构为了提高市场占有率而不得不实行混业经营制度;加之发达国家又出现资金盈余与投资机会减少的矛盾,也迫使商业性金融机构不断扩大业务领域和活动范围,涉足政策性金融业务领域也就在所难免。日本进入20世纪70年代以来,民间金融机构的资金供大于求,政策性金融规模也膨胀壮大,都在急于寻找新的贷款对象,使得两者不仅在政策性金融领域而且在民间金融领域都形成竞争与摩擦。

笔者认为,作为政策性金融体系中规模实力最大、基础性强、业务种类较综合也最具有代表性的开发银行,尽管其所有权性质大多为政府所有或控制(即便是私人所有,也依赖于开发性金融或政府部门),尽管根据政府宏观政策确定的开发性金融业务均为国家产业政策或区域经济发展政策所规定的资源配置倾斜领域,然而在这一领域内,就具体的各个项目而言,仍存在着资源配置的优劣和合理与否问题。这就要求正确处理政府与开发银行的关系,根本原则是要尊重市场——这也是成功的政策性金融所必须具备的首要条件。进入20世纪80年代后,日本和韩国的金融改革汲取历史教训,从“政府主导型”向“市场主导型”或“民间主导型”转变,以及重组后的DB P的成功运营也都充分证明了这一点。为此,在政府与开发银行之间应建立一种富有弹性的关系模式,即通过立法,明确在政府规定的业务领域内,赋予开发银行较大的业务经营自主权和对具体项目资金供给与否的决定权。这种制度模式应既是一种激励机制又是一种约束机制,能够确保信贷资金“二重回流”和良性循环,避免金融资源配置的宏观优化、微观劣化问题,防上道德风险以及寻租活动和贪污现象。

开发银行与商业银行的关系是前者对后者的“补充而非替代”的业务关系。尽管开发银行不是政府机关,而是一种银行企业,需要保本且盈利,但必须以市场机制为基础,补充完善而非替代包揽,更不能扰乱市场机制,背离政策性金融宗旨,应做到“有所为有所不为”,以免发生对商业金融的“挤出效应”。这实际上是政策性金融与市场机制的“兼容性”问题。在此公平竞争之前提下,通过改革和完善开发银行管理体制和运行机制(尤其是建立以财政为投融资后盾的长期低成本资金来源机制),采取避免与商业银行“正面冲突”的其他有效途径来达到非竞争性盈利或至少是保本微利的经营目标,从而实现开发性金融可持续性发展。

二

从我国国家开发银行成立运行几年来的情况看,通过对开发性金融运行规律的不断探索,特别是近年来积极的再认识和再实践,开发银行逐步走向成熟,以防范和化解风险为核心的信贷体制改革三年,实现了“三次飞跃”,目前正以迎接加入W TO挑战为契机,全面构建符合国际标准的现代化政策性银行,力争尽快达到“五个世界一流”,①但开发银行自组建伊始迄今,仍然存在着一些不容忽视的突出问题,从而影响到其可持续发展。从机制运行的表象上看,其主要问题是:

第一,由于开发银行的资金筹措缺乏有力的财政支持而过于市场化,致使吸入的资金成本高、期限短且总量小和结构单一,与开发银行所从事的中长期优惠批发贷款业务不甚匹配,从

①杨建莹:《建一流队伍、办一流银行——访国家开发银行行长陈元》,《金融时报》2001年11月30日。

而形成资金供给与需求以及资金来源的商业性、短期性、硬负债与资金使用的政策性、长期性、软资产等诸多矛盾,亦即资金总量失衡、高进低出、短进长出等资产负债比例失衡问题。第二,按规定,开发银行500亿元注册资本金是以长期优惠的软贷款形式拨付使用的,而这些软贷款投入的部门和行业一般效益欠佳或有的是长年亏损。同时,不少借款企业还贷意识淡薄,搞“双重游戏”规则,①道德风险广泛存在,加之缺少严格的法律规范,因此,尽管开发银行95%以上的贷款项目尚未进入还款期,但从长期来看存在着巨大的潜在风险。第三,源于开发银行向“华为”、“中兴”两个高科技公司提供中长期大额度贷款而引发的所谓“政策性银行越界染指商业银行经营领域”的问题。

开发银行运作中出现的一系列问题,无论是资产负债总量和结构失衡,还是不良资产和竞争摩擦问题,其根本原因不外乎两点:一是我国政策性银行监管主体长期不明晰、不科学或者说是财政缺位;二是开发银行立法严重滞后。而透过现象看本质,究其根源,还是一个改革的科学方法论选择的问题。

方法论是一个哲学问题,但更是开发银行改革与发展的一个基本的更高层次的战略问题。开发银行原本是改革的理想产物,可是如今在某种意义上又创造了一个新的改革对象,原因何在?尽管我国开发性金融这个新生事物前途光明,道路也难免曲折,然而,对于开发银行目前所出现的种种问题,如果我们在机构成立之前或伊始就未雨绸缪,能在认真借鉴吸取国外开发性金融机构100多年来成功的经验和失败的教训,深刻总结我国金融立法历史的前车之鉴的基础上,做到先立法后运行,从全局上、长远上、根本上解决问题,统筹规划,理顺关系,确立总体和阶段目标以及对策与反对策,那么,就有可能避免许多本不该出现并久拖未决的问题。这实际上也是改革与发展的两种不同方法论的选择问题,即“目标明确、整体规划、系统工程与零打碎敲、走一步看一步的两种不同方法论的选择问题”,“法律制定实施适当超前、诱导和规范化与法律长期滞后、各行其是和无所遵循的两种不同方法论的选择问题”,“回顾历史,自觉吸取各国成功经验并以此指导实践与简单机械地强调实践和干起来再说的两种不同方法论的选择问题”。②上述两种不同方法中的前者就是已被实践验证了的科学的方法论,而后者则既是错误的方法论也可以说是开发银行现存问题的根源所在。

为此,笔者以为,当务之急是要应对金融全球化和入世的机遇和挑战,比较研究各国开发性金融机构运作的经验和教训,从我国经济金融社会环境实际出发,实事求是、创造性地吸收借鉴发达国家的经验,以尽快确立和走出一条具有中国特色的开发性金融可持续发展之路。

要尽快制定颁行《国家开发银行法》。我国三家政策性银行分别有各自的宗旨、目的和各自确定的业务领域和范围,故应针对其各自不同的特点分别单独立法,这也是国外的普遍做法。《国家开发银行法》从内容上说,既是机构组织法又是业务活动法,既要对开发银行的宗旨、性质、法律地位、任务、职能、机构设置、设立变更终止的条件与程序、权利与义务、法律责任等方面作出规定,还要明确规定开发银行的业务活动原则(如非竞争性原则、有所为有所不为原则等)、资金来源渠道和财政贴息办法、资产运用范围、外部关系,从而有助于开发银行依法有效运营,全面提高资产质量。

同时,还应建立一个对政策性金融业务协调、监管、服务的权威机构。即建立以财政为主体并由财政部、人民银行、计委等有关部门参与共同组成的“政策性金融监督管理委员会”(简称

陈元:《办好开发银行,支持经济发展》,《中国金融》2001年第3期。

①

②白钦先:《白钦先经济金融文集(第二版)》,中国金融出版社1999年版。

“政监会”),办公室列编设在财政部内。作为政策性资金“入口”和“出口”的中介机构和监管组织,“政监会”具体统筹规划三大政策性银行的业务活动,主要是每年单独编制“政策性投融资计划”并报国务院批准和人大通过,筹集和分配政策性资金和贴息资金,督促政策性银行在法律规定的框架内稳健运作并负责依法处罚其违规行为,从而形成政策性金融投融资“入口——中介——出口”的三重构造体系。当然,也要在开发银行法中明确“政监会”与开发银行的关系,严防随意干预开发银行具体正常的经营活动。另外,开发银行以财政为投融资后盾,既不是变相为“第二预算”,也不是排斥市场化融资,而是为了更好地在财政的保驾护航下,顺应世界潮流,走好多渠道高效融资之路。

至于众说纷纭的开发银行与商业银行“争利”问题,笔者认为,与其说是开发银行“越轨”,毋宁说是商业银行“转轨”及立法滞后的问题。开发银行贷款给“华为”、“中兴”两个高科技企业,一方面显示了开发银行在信贷审查的业务能力和政策信息方面都具有优势,其贷款决策对于商业银行具有“诱导效应”,并使得后者急于“免费乘车”;另一方面,开发银行提供给两公司的贷款是期限长、额度大的批发贷款,贷款对象属于高科技产业项目,既符合国家产业政策要求,即具有一定的“政策性”,也兼顾了“银行性”的特点要求,因而开发银行其实并未“越轨”。之所以招致一些商业银行的抱怨,主要在于当今金融市场竞争激烈,企业道德风险普遍存在,使银行不得不“惜贷”而也急于寻找像“华为”和“中兴”这样的优质客户。尽管如此,在有关法律尚未出台的情况下,鉴于有些商业银行有意从事政策性金融活动,开发银行可遵循政策性金融业务原则和其特有的补充与辅助性、倡导与诱导性、虹吸与扩张性的功能,在先导介入某一开发项目并达到“诱导效应”后,再在适当时机主动退出这一项目领域。再者,即使加入W TO后,开发银行也面临批发银行业务(w ho lesale bank ing)这一外资银行首当其冲竞争业务领域的严峻挑战,但也勿轻举妄动而主动参与竞争,毕竟开发银行是政策性银行,要时刻(尤其是在现阶段即机构运行初期)牢记自己的宗旨和历史使命,遵守世贸组织规则,维护市场公平竞争,何况开发银行身后还有有望建立的强大的财政投融资机制作后盾。

在W TO框架下,政府对工商企业的财政补贴是被明令禁止的,但在政策性金融架构下的“优惠性信贷”这一转换了形式的财政补贴是被允许的。由此可见,加入W TO后,政策性金融的重要性是深化了而不是弱化了,并且从国家决策当局来讲,有一个战略与决策的自觉转换问题,也有一个谨慎巧妙地避免与国内外商业性金融机构正面“对垒与竞争”从而引火烧身的问题。

主要参考文献:

11白钦先、曲绍光:《各国政策性金融机构比较》,中国金融出版社1993年版。

21陈元:《中国政策性金融的理论与实践——兼论国家开发银行的改革与发展》,《金融科学》2000年第3期。

31国家开发银行办公厅编:《国外政策性银行资料汇编》,1996年10月。

41白钦先:《白钦先经济金融文集》,中国金融出版社1999年版。

责任编辑:林　旗