新形势下城市更新一二级联动开发及融资模式探索

新形势下城市更新一二级联动开发及融资模式探索

本文试从多期效应叠加下城市更新一二级联动开发及融资面临的困境出发，结合新形势下的政策、法规浅析城市更新一二级联动开发及融资可行模式，助力全面实施城市更新行动。

一、城市更新及一二级联动开发的相关概念

城市更新是指城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划地改建活动。城市更新一二级联动开发是指以获取土地使用权的二级开发权益为目的，市场主体通过获取土地一级开发权，实施地上附着物拆迁、村居民安置、土地收储等一级开发行为，与政府联络沟通城市总体规划、项目土地规划条件、公共配套设施建设、城市基础设施建设等事宜，最终经国有土地使用权公开出让程序取得宗地土地使用权并开展房屋建设、销售或出租的过程。

一二级联动的核心在于通过一级控二级，实现项目整体获益。

其中，土地是关键，能否实现一二级联动开发并获得资金支持是确保城市更新行动成功实施的重要保障。

二、城市更新项目面临的困境及堵点

当前而言，城市更新领域的房地产建设项目面临的主要问题：资金匮乏。

城市更新项目存在的根本性的堵点在于：城市更新项目公共服务配套占比高，前期投入大、收益少，项目收益难以覆盖投资，即算不过账来。

自房地产行情持续下行以来，城市更新项目整体上面临着“企业没钱推进项目”或“有钱却不怎么愿意推进项目”的尴尬处境，除了买售预期下降、土拍市场地价走低这两个影响项目利润的核心因素外，政策悬而未落、项目拆迁难、开发周期长、防止“大拆大建”及防止新增地方政府隐性负债背景下，金融支持城市更新动能受限，原“三道红线”融资政策导致涉房企融资渠道收窄、非国有企业参与城市更新融资授信门槛高、项目

实施过程中维稳压力增大、项目及资产变现存在障碍等，深刻影响着市场参与主体对项目推进的积极性。

能否实现一二级联动开发以解决社会投资主体参与一级开发土地熟化后面临的收益不平衡问题，是提高市场主体积极性的关键，能否打通资金保障渠道成为城市更新项目能否快速推进的决定性因素。

三、-城市更新一二级联动开发的必要性及常见模式

并非所有的城市更新项目都有一、二级联动开发的必要性，但对于已完成土地熟化收储后难以实现资金自平衡的城市更新项目而言，市场参与主体能够享有的利润回报极低，且有的项目因资金成本高、回收周期长、开发难度大等原因甚至会出现巨额亏损。

一级开发商如果最终不能获取熟化后的土地并通过二级市场开发及运营来平衡损失，将会极大程度降低社会资本参与到城市更新改造工作的积极性，严重延缓城市更新行动进度，城市建设进程将会受到较大影响。

因此，为顺利实现城市更新目标，在实施城市更新行动的部分项目中适当运用一二级联动开发模式具有一定的必要性。为保障该部分城市更新项目整体实现自平衡，并顺利完成项目整体开发工作，各地也尝试了一二级联动开发模式。

图：部分地方土地一二级联动示意图

目前看来，各地将城市更新项目一二级捆绑开发从而达到收益自平衡的路径一般有下面几种：

比如“捆绑拆迁”“控规调整”“代建公建配套”“项目方案整体规划”“做大一级开发成本”“围棋策略”“一级开发企业回购权”“协议出让土地”“化整为零”“插花地”等。

其中，天津、北京、成都、广州等地实行原土地权利人自主改造模式；广州、成都、上海、北京等地允许原土地权利人的合作企业协议出让获得土地；深圳、广州、重庆、徐州带条件招拍挂；

福州、成都、深圳、佛山协议搬迁形成“净地”划拨或协议出让给实施业主；

在重庆、徐州、北京等地不具备单独建设条件的土地划拨或协议出让模式及存量用地房屋转型升级模式等。

四、土地一二级联动开发的常见法律风险

在此之前，除深圳等少部分先行先试地区允许一二级联动开发之外，我国多数城市并没有出台政策法规明文允许土地一二级联动开发，多数城市更新项目一二级联动开发并未形成可复制的经验和做法，联动模式并非放之四海皆准，多数项目属于摸着石头过河因地制宜。

常见的一二级联动模式存在变相限制其他市场主体公平参与竞争的情形，拿地方式与法律所规定的土地“招、拍、挂”等程序的公平公正原则相违背。

主要常见的法律风险包括：

1. 部分以协议出让方式实现一、二级联动项目因程序违法，存在土地出让合同被认定无效的法律风险。根据《民法典》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律的规定，未通过招拍挂程序而直接取得土地使用权的，有较大的可能会被认定合同违反法律、行政法规的效力性强制性规定，损害社会公共利益，或者构成恶意串通损害国家、他人利益，进而认定土地出让合同无效。

2. 以控地为目的约定出让金返还、减免及收溢分成协议，因违反“收支两条线”规定被认定无效。根据《土地管理法》第五十四条、五十五条之规定“建设单位应当以出让等有偿使用方式取得国有土地，缴纳土地出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”，《国有土地使用权出让收支管理办法》规定“不得变相减免土地出让收入，不得挤占挪用土地出让金、租金等土地收益”等法律、法规的规定，如果政府与市场主体的相关款项支付构成减免土地出让收入，可能因违反法律、行政法规的效力性强制性规定被认定无效，多数实务判例已秉持了这一观点。

3. 投入成本无法审定及投资无法回收的风险。参与一级开发阶段的市场主体投入的成本最终须经政府审计部门审核确认，若市场参与主体的某项支出经政府审核后不被认可，也未能在与政府签订的协议中列明，参与主体将不得不自行承担该笔费用。

多数合作协议约定经审定的一级开发成本及收益，在土地完成收储并取得土地出让金后返还，但往往存在开发收益无法明确，土地长期无法对外出让，成本及收益无法按期返还导致参与主体财务成本不断累加的风险。

4. 政府换届及政策变化导致合作协议无法正常履行的法律风险。由于一二级联动项目依赖于参与主体与政府的合作、信赖关系，良好的政企关系能够保证项目稳步推进。

但项目推进过程中，出现政府换届、分管领导人变更，原政策和合作关系有可能不被政府继续认可，已经签署的协议及形成的既定合作模式发生履约风险在既往的最高法院诉讼案例中也屡见不鲜。

5. 城市更新一二级联动贷款可能新增地方政府隐性负债而触发合规性风险。土地一二级联动开发模式从程序上并非已经跨越土地收储环节，而土地储备信贷资金受《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》限制，借款主体若为平台公司或国有企业，一二级联动贷款可能新增地方政府隐性负债而触发金融机构合规风险。

同时，一二级联动开发项目在贷款审批前，二级土地开发规划尚不确定，二级开发阶段涉及土地使用权利转移，难以确保招拍挂流程后土地使

用权一定归借款人，不确定性风险较大，部分已经发放的贷款可能因此触发金融机构内部合规性风险。

五、城市更新融资模式及新形势下资金支持政策浅析

1. 城市更新贷款的融资模式

“十四五规划”出台后，从中央到地方在城市更新领域齐发力。国家开发银行重庆分行向重庆市首个城市更新项目——九龙坡区民主村片区城市更新项目发放贷款17.5亿元，标志着以城市更新贷款为目的融资模式建立。

各地也陆续落地首笔城市更新贷款，例如：青岛开发区投资集团有限公司于2022年4月22日成功获批工商银行城市更新贷款批复20亿元，该笔贷款是青岛市西海岸新区一二级联动城市更新贷款。

恒丰银行昆明分行成功发放行内首笔城市更新贷款 1.4亿元，用于支持昆明市五华区WHC-01号片区（昭宗片区）城市更新一期项目后，在2022年3月份又为昆明市西山区某片区城市更新项目提供10亿元专项贷款，用于片区土地自主腾退及后续更新改造工作，其中融资结构如下：

该笔贷款的总金额为10亿元，利率为7.5%，综合贷款期限为12年，专项用于西山区某片区城市更新项目一期建设的相关支出，贷款周期基本覆盖了该城市更新项目一二级联动开发全周期。

贷款采用全额受托方式支付，全部授信由实施主体母公司西山区某发展集团公司提供连带责任保证担保，一级开发阶段采用昆明市城市更新改造首发创新的自主腾退模式顺利推进片区拆迁安置工作，并于2022年10月8日通过公开竞拍方式，由实施主体公司以2.3亿元价格竞得更新项目中已经完成收储用于回迁安置用途的120亩建设用地，分阶段实现该项目一二级联动开发。

城市更新项目的融资难点在于项目借款人是否能够在完成一级开发后成功拿地并顺利进入二级开发阶段，因为多数城市更新项目在一级开发阶段难以实现收益自平衡，只有在获得土地实现一二级联动开发后，才能以土地为抵押增信措施进而获得金融机构的融资支持。

常见的城市更新一二级联动融资模式中，有的金融机构明确限定一级阶段信贷支持额度，二级开发阶段贷款支持金额。且明确要求二级开发阶段放款的同时须将具备抵押条件的项目用地/在建工程作为增信措施进行抵押登记。

进入二级开发销售阶段按照销售回款的一定比例提取保证金，比例通常为：贷款金额/（项目销售收入×70%），销售回款进度过半时结清银行贷款。

若借款人未能取得土地并出现无法继续进行二级开发的情形，应立即无条件一次性偿还全部融资本息。

不需要土地或在建工程作为增信措施的城市更新融资模式中，通常由具备国资背景的母公司为实施主体提供连带保证责任担保。

2. 新形势下金融支持城市更新行动的政策浅析

党的二十大会议成功召开之后，金融支持房地产政策连发“三支箭”。人民银行和银保监会联合发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健

康发展工作的通知》，“金融16条”措施出台，预示着金融支持房地产及城市更新政策全面加码，引导房地产行业尽快实现软着陆为目标。

中国银行间市场交易商协会明确将继续加大对民营房企发债的支持力度。中国证监会决定在股权融资方面调整优化5项措施：

恢复涉房上市公司并购重组及配套融资、恢复上市房企和涉房上市公司再融资、调整完善房地产企业境外市场上市政策、进一步发挥REITs盘活房企存量资产作用、积极发挥私募股权投资基金作用。

重磅的中央政策对于全国范围内处于观望、停滞状态，尤其是迫切需要资金支持的城市更新一二级联动开发项目而言，俨然凝聚了新形势下的发展势能。

城市更新基金作为私募基金能满足不同项目实际资金使用诉求，募集资金便利；能解决拆迁安置和前期基建资金不足问题，不增加资产负债率，且可以作为出表工具。

金融“16条”明确支持有条件的金融机构稳妥探索设立基金等方式，依法依规市场化化解受困房企风险，支持项目完工交付。

自上海市于2021年6月份成功设立800亿元规模的城市更新基金专项用于城市更新改造及加速旧改资金平衡后，天津、无锡等地也陆续设立城市更新专项基金。

积极发挥私募股权投资基金在当前金融支持房地产发展职能，将能够促进各地方政府引导设立城市更新专项基金，有效利用城市更新基金支持城市更新项目开发及建设。

涉房企股权融资政策的放开，对于华夏幸福等涉城市更新地产公司而言，无疑是重大利好。

自2010年房企股权融资政策暂停实施以来，监管层在其后12年内虽历经几次救市均未放开，本次的新政策对于涉房上市企业而言可谓“压箱底”的好政策也不为过。

既能优化房企资产负债结构（股权融资不增加房企负债），为出险房企引入资金提供通道，将融入资金用于城市更新项目，促进项目资金平衡，保障竣工交付，保交楼、保民生。

这也是十四五规划和2035远景目标纲要坚持规划的方向，是“财政作保障、金融为支撑、其他政策相协调，着力构建规划与宏观政策协调联动机制，坚持项目跟着规划走、资金和要素跟着项目走”的具体呈现。

六、新形势下城市更新一二级联动开发政策及法规着力点

党的二十大报告明确提出，“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。

2022年11月25日正式审议通过的《北京市城市更新条例》以地方性立法的实际行动落实党的二十大精神，坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”立法宗旨，创新性地提出了“更新类控制性详细规划”的概念及要求，坚持“留改拆”并举的原则，其中第四十九条土地出让方式明确“依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置国有建设用地，采取有偿使用方式配置国有建设用地的，可以按照国家规定采用协议方式办理用地手续”，为符合条件的城市更新项目推进一二级联动开发搭建了有序通道。

《上海市城市更新条例》规定：根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。

按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性。《深圳经济特区城市更新条例》规定：不动产权属注销登记完成后，实施主体应当按照规划要求向政府无偿移交公共用地，再申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权。

长沙市《全面推进城市更新工作的实施意见》提出探索城市更新重大项目一二三级联动机制，强调投资主体、改造方式、运营管理等涉及土地全要素及全生命周期权利义务纳入土地出让合同。

南宁市《加快推进旧城区改造工作实施办法的通知》明确政府公开招标方式成为土地熟化投资人，按照“谁出资、谁受益”原则，规定只有熟化人才能参加后续土地招拍挂活动。

云南省人民政府于2022年5月份发布的《云南省土地储备管理办法》第三十条规定，“探索引导社会资本参与片区综合开发、存量盘活、城市更新、生态修复及土地综合整治，由社会资本与土地储备机构联合开发取得合理回报。

社会资本投入的成本及合理回报可作为土地开发补偿费计入出让底价，在供地方案、出让公告等土地供应文件中明示，由受让人承担”。

该办法出台之前一段时间内，云南省部分重点城市与社会资本合作一级开发项目中以约定投资回报率存在增加“政府隐性负债”为由，在所签署的合作协议中未能明确社会投资人本应当享有的投资收益率。

该办法的出台不仅为参与土地一级开发的各方主体，在成本返还及回报收益上有了明确可以依据的制度保障，也为符合条件的一二级联动项目采用带条件招拍挂作了铺垫。

云南省自然资源厅于2022年6月相继出台的《云南省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》第三十七条规定：强化土地一、二级市场联动管理，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财政、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。

昆明市人民政府办公室《关于加快推进昆明城市更新工作的指导意见》（昆政办〔2021〕62号）规定：具备土地供应条件后，按程序组织土地供应，可采取划拨、协议出让、招拍挂（含带方案招拍挂）等方式办理供地手续。

北京市、上海市、深圳市等全国主要城市在实施城市更新法规及政策的着力点既保障社会资本参与城市更新行动的投资收益，同时也支持符合条件的城市更新项目合法实施一二级整体联动开发。

其缩短了城市更新项目整体周期进展，提高城市更新项目建设成果的效率和质量，降低项目断层搁置的风险，增强了人民群众及社会资本在城市更新行动中的参与度和获得感。

后记

城市更新是中国式现代化的时代选择，实施城市更新行动是党中央在二十大报告中明确提出的重要战略。从建国初期百废待兴，到改革开放后新时代中国，城市建设进程可谓波澜壮阔。

在全面建设中国式现代化强国新征程中，呼应人民对美好生活的新向往、新需求是实施城市更新行动的历史必然。

在前进的路上，从来没有放之四海而皆准的发展道路和发展模式，同样也不会有放之四海而皆准的城市更新模式及标准。

各地在探索实施城市更新行动过程中，应当结合当地省情、市情出实策实招、合法合规地推进符合条件的一二级联动开发项目，不断完善法律法规体系，健全配套政策及实施方案，积极借智借力吸引专业的地产、法律、金融服务力量投入城市更新行动，真正为城市更新行动注入科学、专业、高效、务实的澎湃动力。