智慧社会治理的实践与思考_以杭州市江干区为例_中共杭州市江干区委政法委员会调研组

智慧社会治理的实践与思考

——以杭州市江干区为例

□中共杭州市江干区委政法委员会调研组

（中共杭州市江干区委政法委员会，浙江杭州

310016）

摘

要：近年来，杭州市江干区党委、政府在借鉴相关经验的同时，立足于基层治理特点、立足于区情和

G20杭州峰会的秩序要求，以问题解决为核心导向，通过智慧治理平台建设，打造“智慧江干”社会治理与服务体系，取得了良好的治理成效，形成了基层社会治理的特色和亮点。后G20时代，要以城市发展和市民生活的需求为出发点，完善网格管理的制度建设与标准规范，加强信息平台的数据效用与治理功能，优化考核评价的指标体系与激励机制，推进“智慧江干”社会治理与服务体系继续探索前行、不断创新。

关键词：智慧社会治理；G20杭州峰会；江干区中图分类号：D616

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2017）04-0014-09

2017年第4期总第162期

公安学刊——浙江警察学院学报

Public Security Science Journal ——Journal of Zhejiang Police College

Aug.，2017

No.4Ser.No.162

近年来，杭州市江干区党委、政府坚持“以人为本、效率政府”的原则，优化创新基层治理理念、治理主体、治理机制、治理手段，通过江干区智慧治理平台建设，打造“智慧江干”社会治理与服务体系，积极探索将网格化与大数据应用于城市社会管理服务，再造信息流和管理链，取得了极佳的治理成效，确保了G20杭州峰会的圆满召开和各项社会保障工作的落实到位。可以说，“智慧江干”社会治理与服务体系已经成为一套相对完善的、科学的、精准的，既具有区域特色又具备示范作用的社会治理新模式。随着经济的快速发展，杭州钱江新城、城东新城、丁桥新城的深入开发，江干区的新经济组织和各种社会组织快速发展，流动人口及境外人员日益增多，社会结构、利益格局及人们的思想观念都在发生急剧的变化，居民的服务需求呈现出多层次、多样性的特征，对社会治理和服务构成新挑战。本调研组在对G20杭州峰会背景下江干区智慧治理平台建设与基层社会治理创新工作进行总结的基础上，对后G20时代江干区智慧社会治理工作做进一步思考，以期推动其不断深化和完善。

一、江干区智慧社会治理服务G20杭州峰会的实践创新

（一）江干区智慧治理平台建设概况。为贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会治安防控体系建设的意见》、国务院《关于促进大数据发展的行动纲领》以及浙江省委、省政府《关于创新基层社会治理的若干意见》，破解基层社会治理中的难题，更好地推进“平安江干”建设，江干区委、区政府结合区情，以“政府负责、科学建构、网格运作、协同推进”为核心理念，创新探索基于大数据和网格化管理的社会智慧治理体系。这一体系由“一心、三核、两平台”构成。“一心”即以“平安建设”为中心；“三核”即以“工作体系、工作制度、平台建设”为主要内容；“两平台”即区级智慧治理平台和街道社会服务管理中心平台。

就智慧治理平台建设而言，主要做了四项工作。一是建立区、街道两级联动综合指挥平台，加快推进全区枢纽型智慧治理信息平台建设。二是完善大平安数据，即以“打通链路，一网覆盖”为基本思路，规范信息采集标准，统一数据存储和身份认证，整合“三实”信息、视频资源、GIS 地理等三类数据资产，为智慧治理提供基础数据支撑。三是设计开发“I 江干”手机APP ，涵盖网格问题信息采集

与流转以及社区事务处理等一系列功能，通过“一

收稿日期：2017-05-03

线采集、链式服务、兜底管理”的工作模式，使智慧治理工作脉络真正直通服务群众的“最后一公里”。四是设计开发了包括问题流转、智慧办公、基层党建在内的69个应用模块，基本涵盖了日常工作的各项需求，真正实现一网融合。

（二）G20杭州峰会对江干区基层社会治理的要求。

1.预防优先。新形势下，社会治理工作重在基础、重在预防、重在规范、重在创新。转型期也是社会矛盾激化、社会冲突加剧、社会风险高发期。当前，江干区在流动人口管理、消防安全、生产安全、食品安全、市场改造、反恐防暴等领域，还存在不少矛盾和问题，同时基层社会矛盾纠纷呈现类型多样化、表现形式聚众化、发展过程对抗化等特点。纠纷类型从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等向社会热点、难点扩展，各类社会矛盾纠纷涉及面更加宽泛、复杂，涉及群体性利益产生的纠纷，极易由一般性纠纷演变为群体性矛盾，聚众反复信访乃至出现缠访、闹访、越级访等现象。一些处在矛盾纠纷中的人员如达不到其诉求目标，便对政府产生强烈的对抗情绪和对抗行为，产生仇富、仇官甚至仇恨整个社会的不良心理，个别人员认为只有闹到省里、中央才有可能迫使基层解决问题，因而采取极端手段，使矛盾趋向激化。为保障G20杭州峰会顺利召开，实现“平安江干”创建，必须立足源头预防，建立社会风险预警与应对体系，提升社会风险的识别能力和预警能力，把握舆情和社会心态演变机理，及时化解社会焦虑，变负能量为正能量。只有以网格化管理、社会化服务为方向，前移社会管理关口，才能最大限度地防止、减少和弱化社会矛盾和社会冲突的产生，确保问题发现在基层，矛盾解决在基层。

2.信息精准。随着城市管辖区域扩大、管理人口增加，人、财、物流动性加大，信息变化频繁，城市管理日趋庞杂，易导致管理力量不足、反应迟缓、出现管理盲区死角等情况，一些突发性问题常常使得管理部门顾此失彼、应接不暇。为保障G20杭州峰会顺利召开，必须通过精细化、全方位、立体化的管理，形成全时段、全空间的大网，将辖区内信息与社会管理中的问题“一网打尽”。这就要求我们利用多种数字信息技术构建纵向贯通、横向集成、共享同用的信息化综合平台，提高信息收集、检测、评估技术，推动信息化成果转化为平安建设的能力，从而实现精细化管理、动态化管理、信息化管理，有效地提升社会治理水平，完善应急处理机制。

3.快速回应。在社会治理中，获取社会信息路径越长，时间越长，反应越慢，效率越低；反之，路径越短，反应就越快，效果就越好。为满足问题快速回应的需求，我们需要成立具有权威性的社会治理领导机构，设计执行流程，形成简单易懂的信息沟通与指挥结构，通过优化管理流程，科学设置组织机构，形成强有力的协同行为和应急反应能力，化解问题或矛盾。政府部门和人员必须对问题作出及时和负责的反应，还应经常主动征询市民的意见，回应市民的要求和期待。

（三）江干区智慧社会治理对G20杭州峰会要求的积极回应。

1.构建基层治理“一张网”的工作体系。

（1）完善网格化管理体系。网格化管理是当前城市管理智能化、信息化和社会管理现代化的有效探索。江干区的智慧治理工作是建立在网格化管理基础上的工作体系，网格既是信息的来源，也是信息服务的对象，还是提高工作效率的有力载体。江干区合理配置网格力量、规范网格管理体制、强化网格工作意识。在社区以下划分网格，构建一张统一的基层社会治理网，实现多方协作、一网联动。目前，全区143个社区共划分网格543个，全区1600名社工全部编入网格。在社区扁平化管理的基础上，完善网格化管理、组团式服务，推行网格精细管理，在政府与基层组织之间形成积极有效的合作关系，实现良性互动。

闸弄口街道在工作中推行以下原则。全覆盖原则：横向到边、纵向到底，不留空白区域，不得交叉重叠，区域内所有主次干道、背街小巷、所有居民住宅楼、企事业单位、商业网点、学校、公共场所等人、地、事、物、组织均纳入社区网格范围，实现全覆盖、无遗漏。功能整合原则：大网格服务对象包括辖区内的居民、流动人口、辖区单位等所有网格内的成员，涉及内容包括党建、综治、治安、消防安全、流动人口管理、食药安全、保洁保序监管及各类特殊人群服务等工作。

丁兰街道坚决贯彻服务保障G20杭州峰会工作要求，弘扬“三钉精神”，深化基层社会网格化管理，夯实社会治安基层基础。抓实抓强“周三访谈夜”和“周六网格日”两大载体，探索创新“8630”网格管理模式，建立健全主要领导负总责、网格长负主责、社工全员参与的社区网格化管理责任制，积极打造“8630”的“丁兰小格子”品牌。8即全体网格指导员每周工作日期间下网格工作不少于2次，累计服务不少于8小时。6即每周六确定为“周六网格日”，至少确保半天进网格工作。3即每人每月至少入户走访30户以上，现场分析并妥善处理网格内各种社会矛盾与存在问题，力争将90%以上的矛盾化解在网格内，问题不上交街道。0即按时间节点完成巡

查走访户数，清零任务，实现网格巡查全覆盖。

出台《社工走访日志工作规定》《社工走访日志考核与社工绩效工作挂钩的补充规定》，明确社工工作职责，要求社工与群众面对面沟通，变群众上访为社工走访。在此基础上，各街道又根据区域特点，制定街道联系领导、社区负责人、网格长、网格指导员、网格员各项工作职责，专门编印了街道基层网格化管理示意图、工作手册和告示牌，落实街道全体机关干部作为网格指导员参与网格管理，做到“班子领导包村社、机关干部进网格、村社干部担主责”，畅通了群众诉求渠道，实现了源头预防，既加强了基层社会管理水平，也提高了社区服务能力。

（2）构建区级社会治理大数据中心。在江干区，原来接入各街道和社区的信息系统多达70余个，且各信息系统间相对独立，数据重复填报、重复收集、重复分析，不仅数据的一致性难以保证，数据的深度挖掘、碰撞和比对等决策支撑工作也难以进行。江干区出台《全区规范基层社会治理“一张网”建设的实施方案（试行）》《江干区政务数据资源共享管理暂行办法》，以“打通链路、一网覆盖”为基本思路，规范信息采集标准，统一数据存储、身份认证，按照“准确、全面、实时”的要求，整合“三实”信息、视频资源、GIS地理等三类数据资产，为智慧治理提供基础数据支撑。全区完成对党建、综治、民政、计生等部门及各街道的系统数据匹配导入，按照需求量身定制了“智慧党建”“平安江干”“智慧社区”等系统模块，为构建区级大平安数据中心打下了坚实的基础。通过“全网融合、接口互联互通、定期拷贝”等方式，整合了数据，实现信息数据全区共享，真正实现一网融合，同时区级可视化视频监控共享平台基本建成，“平安建设”过程网上监管顺利推进。

（3）构建智慧治理层级联动体系。我国传统政府体制是以等级性的科层制度为其主体形态的，但科层制内部约束力过分刚性，不仅阻碍信息的共享和行动的联结，甚至会导致上下之间的信息扭曲和沟通脱节。智慧治理方式的诞生对传统等级化的权力结构带来了很大的冲击，政府治理呈现信息化、扁平化和民主化要求和趋势。习近平总书记指出:“创新社会治理的重心必须落到城乡社区，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。”基层自治组织作为社会网络结构的“末梢神经”，是社会的基本群体单元，也是社会治理新的载体，协同社会治理需要特别重视发挥它们的作用。

江干区积极探索构建智慧治理层级联动体系，采取“以块为主、条块结合”的原则，充分发挥“块”在协调利益、维护秩序方面的作用，把政府管理社会事务的大量权力和资源下移给它们，实现管人管事相结合、责权利相统一。“条块结合”既突出横向

“块”的主要职责，又体现纵向“条”上各级部门制定政策、把握标准和对下级进行监督、指导的关系，层次分明、职责清晰，形成协同社会治理的整体合力。目前，区级智慧治理综治指挥平台已正式启用，各街道综合指挥平台按照《江干区街道综合指挥中心建设规范》均完成建设，各街道召开街道社会服务管理中心平台试运行工作对接会，网格、社区（村）、街道“微循环管理体系”已全面运转，确立网格、社区（村）、街道联勤联动机制，提升基层自主运作能力。社会治理逐步向以社区组织为主体、社会自主管理为核心的协同治理模式转型。G20杭州峰会决战期间，依托区、街两级综治指挥平台形成的指挥调度体系，为全区圆满完成各项峰会保障任务奠定了基础，智慧治理层级联动体系在实践中得到充分检验。

2.规范“网格化”信息收集上报的基本内容。智慧治理需要全面而准确的基础数据支撑，因此必须注重信息采集上报，努力做到耳聪目明、及时敏锐。江干区规范和落实社会治理信息前端采集工作，将“网格化”信息分成网格基础信息和网格问题发现信息两类。在信息收集上报过程中，充分发挥街道社会服务管理中心作用，统筹使用协管员、巡防员、调解员、信息员等力量，建立一支较稳定的网格信息采集队伍，实现多元合一、一员多用。坚持以法治思维规范信息采集工作，逐步推行“多元合一”信息采集模式，做到“出门一把抓，回来再分家”。特别是对人、组织、场所等各类基础信息和矛盾纠纷、安全隐患、群众需求等动态性信息的采集反映，做到一次采集录入、多方共享共用。同时，还采用“以奖代补”的政策性支持，鼓励网格员和其他社区人员能够及时收集上报相关网格信息；根据实际需求，加快推广应用手机终端、移动采集器、二维码等科技手段，加强对各类基础信息和动态信息的实时采集、即时录入。设计开发“I江干”手机APP，涵盖网格问题信息采集、网格问题流转、身份证扫描，以及社区事务处理等一系列功能，通过“一线采集、链式服务、兜底管理”的工作模式，使智慧治理工作真正直通群众。

在全面保障G20杭州峰会的过程中，江干区按照属地性、整体性、适度性原则，联合七个部门，在全区开展实有人口、实有单位、实有房屋的“三实”基础信息大排查工作，逐户逐人逐间逐单位推进大排查行动，全面、实时、准确掌握辖区底数，及时发

现、处置各类风险隐患。同时，依托“三实”数据和2.5维地图，对各类安全隐患进行准确定位、定向监管，确保第一时间解决突出问题。在“三实”信息排查基础上，针对G20杭州峰会安保要求，深入开展出租房屋安全和瓶装液化气安全专项整治行动，有效治理“群租房”“黑煤气点”等突出问题，强化流动人口登记、出租房屋安全管理。

3.强化平安创建“四级联动”的处置机制。平安是最基本的需求，最现实的民生。面对平安建设的新形势，江干区充分发挥网格化管理服务的优势和作用，坚持把信息化手段与群众需求和部门职能结合起来，努力做到多方联动、高效快捷，实行网上反应情况、受理矛盾，网下解决问题、提供服务。江干区积极探索构建“网格—社区（村）—街道—区部门”四级联动的处置机制，先后出台实施《江干区“网格化”问题流转、处置工作暂行规定》《江干区“网格化”问题流转、处置工作考核办法》，把解决问题和加强信息化建设有机结合起来，不断提升社会治理的层次和水平；充分发挥网络优势，实现资源共享、及时响应、有效处置，形成平安创建网上网下整体作战的新格局、新常态。

同时，依托区、街道综合指挥平台，实行实务性运作，赋予两级综合指挥平台任务指派、力量调度、督查考评等职能，强化协调处理事件和为民服务的功能。以街道为枢纽，横向打通部门信息渠道，把相关管理服务资源整合起来，纵向把从区到网格的社会治理工作贯通起来，依托综合指挥平台，发挥网上事件流转、力量联动的作用，完善和落实矛盾联调、治安联防、问题联治、事件联处、平安联创等机制。以四级流转处理机制处理上报信息，即由“网格—社区（村）—街道—区部门”逐级在网上处置，形成及时反馈和协同处理的双向系统。坚持流转与跟踪相结合，交办与督办相结合，首问责任与协调配合相结合，做到事事有着落、件件有回音，基本形成“群众诉求表达——群众利益保障——群众权利实现——群众需要满足”的良性循环，推动社区网格化由风险防控的单一功能走向多功能、立体化、联动式的社区综合服务载体，提升了社区治理的绩效，为全面深化“智慧江干”、“平安江干”、“法治江干”建设创造了和谐稳定的社会环境。

4.推进党员干部密切联系服务群众的结对活动。在全面提升智慧治理技术手段的同时，重视党员干部的力量，因为只有打通党员干部密切联系服务群众的“最后一公里”，才能真正从群众实际需求出发，解决实际问题，实现政通人和。江干区在总结网格化管理经验的基础上，自2013年底开始创新开展“周三访谈夜”活动，安排全区万名党员干部利用每周三晚上“下沉”到一线，面对面与群众交流，解决困难，被辖区群众形象地称为“访出实情、谈出感情、办好事情”，得到省委领导的批示肯定。

江干区建立了“区级领导联街道、区直部门包村社、走访小组进网格”的结对机制，依托紧密型联系网络，掌握第一手民情实际，帮助解决街道和社区的重难点问题；固化“1+1+1”组团走访模式，由1名区级机关干部、1名街道联社联村干部、1名村社网格员组建走访组团8个、走访小组534个，确保所有网格结对走访全覆盖；制定清单式访谈任务，开展一次民情恳谈、一件民生实事、一次志愿服务、一批意见建议、一次专题党课等“12个一”共性访谈，深入了解问题，及时协调解决，同时完善民情档案；围绕群众最为关心的入学助学、卫生服务、创业融资、村集体经济发展等十项问题，梳理相关政策并编印成册，由走访小组在访谈时进行宣传、解读，增强群众对政策的掌握和理解。借助全区智慧治理信息系统，按照“谁采集谁录入，谁认领谁办结，谁走访谁反馈”原则，完成走访日志，将线下收集的问题在网上流转处置，分层分类解决，全程监管留痕；按照个性问题组内协调、组团联动的原则，建立“区级部门每月分析梳理一次、组团牵头单位每月协调研究一次、组团之间每月协同联动一次”的问题协同处理机制；坚持共性难题领导领办、书记督办，定期梳理干部群众反映的重点、难点、热点问题，每季度由区委、区政府有关领导领办研究推进一次，每半年由区委、区政府主要领导研究督办一次，每年由有关部门“回头看”研究制定新政策，确保累积问题得到及时消化、同类问题不再反复。

二、江干区智慧社会治理的特色与亮点

江干区智慧治理工作在借鉴相关经验的同时，立足于基层治理、立足于区情和G20杭州峰会的秩序要求，以问题解决为核心导向，结合对象分类，通过网格化管理和信息化运用，形成了基层社会治理的特色和亮点，提高了政府服务管理的能力，提高了基层社会自治和自我管理能力，也提升了政府的公信力。

（一）凸显了服务为主、监管为辅的治理理念。我国自提出建设“服务型政府”以来，如何处理服务与管理之间的关系以维护正常的社会秩序和公共利益、保障基本的民生诉求成为各级政府实现良好治理的重要考虑点及行政思路。

考察江干区智慧治理平台及其运行中的制度设计和实践可见，其以解决基层社会问题、保障基层安全为核心的工作思路，区别于以处罚、许可等管制型为主的智能行政方式以及五天内解决问题的基本要求，均体现了较为突出的服务行政理念。

如从平台事务的分类看，“智慧治理信息系统”内的问题主要分为党群工作、经济发展、城市管理、社会事务、卫生计生、综合服务、综合治理、矛盾纠纷、公共安全、市场监管等十个类别，这些类别中，多数属于民生问题，需要本着服务行政的理念做到权为民用，随时、快速地予以解决。据统计，自江干区智慧平台运行以来，截至2016年6月30日，共收到服务类事务件4205件，约占总数39.29%，问题解决率达

99.71%。正是因为平台真心倾听“小诉求”、热心调处“小矛盾”，贴心解决“小麻烦”，诚心听取“小意见”，带着职责、情感和责任帮助居民解决生活中的实际问题，体现了用权于民、服务于民的治理理念，从而赢得了居民的信任和支持。

当然，由于社会中的人并非人人都是天使，基层社会的治理亦应将管制理念体现于对违法行为的惩治上，否则难以实现社会秩序的稳定。渣土乱倒是江干区出现比较多的现象，严重影响市容和交通。对该问题的解决一度成为区政府工作报告的内容之一。区政府通过动态掌握工地、楼宇的施工情况，多手段进行智能监管以及各部门联合处罚，整治成效明显：渣土从2014年的每天20多堆下降到2015年的每天3堆再到2016年的渣土不落地。这也充分体现了智慧治理在解决这个难点问题上的有效性。据统计，截至2016年6月30日，平台共收到管制类问题6498件，约占总数60.71%，问题解决率达99.17%。

透过江干区智慧治理平台日常运行和解决问题情况可见，其对基层治理理解的核心始终围绕着私权和公共利益，并通过制度化的运行落实服务和管理理念，协调两者之间的关系，从而使得基层治理有章可循、有效可见。

（二）构建了智能协同、高效便民的精细化、全过程治理机制。实现社会治理的高效和精细化是信息化运用的本意所在，比较于城市管理系统和其他城市的智慧治理建设，江干区智慧治理平台模式在智能协同、高效便民的精细化、全过程性治理方面有了进一步推进，并通过机制的构建和落地取得了良好的成效。

1.部门协作机制：资源整合与互通互联的统一。依法行政要求各行政部门在其法定的职权范围内有所为有所不为，避免因此造成的行政越权、行政缺位和行政不作为。基于此，各行政部门在履行各自职责时既体现了权力的界限，也容易出现各自为政的情形，公共信息管理机制“碎片化”的现象尤为严重，未能实现高效整合和互联互通，不利于社会治理的一体化。一个常见的事实是，海量的公共信息往往由各部门自行开发系统进行收集和管理，不仅存在重复建设问题，且数据的一致性难以

保证。同时，由于条与条、条与块业务协同及工作联动缺乏机制保障及指挥协调，数据的深度挖掘、碰撞和比对等决策支撑工作也难以进行，不利于政府工作效率的提高。

江干区智慧治理平台在运用大数据、移动互联网等新一代信息技术，促进城市管理信息化、公共服务便捷化、社会治理精细化的建设宗旨下，通过

“一张网”的建设在实现部门资源整合和共享方面进行积极探索。根据浙江省《关于推进全省基层社会治理“一张网”建设，进一步深化“网格化管理，组团式服务”的通知》要求和江干区《规范基层社会治理“一张网”建设的实施方案（试行）》等文件精神，目前已经在整合信息资源方面迈出了一大步。

2.行政衔接机制：统合治理与分层治理的有效连接和区分。在如何实现地方良好治理问题上，我国《宪法》第三条第四款作出了明确而智慧的规定，即“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这是因为国家的运行既需要体现秩序的一致性亦需要关照到地方的特殊性。而在地方区域进行治理时亦同样需协调这两点。江干区作为基层地方组织，其下面的组织单位包括街道、社区（村），这些组织体同样有着自身的区域特点，因此在治理平台的规划和运作上需要实现统合治理与分层治理的有效连接和区分方能实现秩序和特色的兼容。从目前的运作看，应该说两者得到了较好的衔接。

（1）采用扁平化管理方式，促进问题的统一处理、高效解决。在区一级设立治理中心，这个中心直接面向区一级领导负责，中心的下一级为街道、职能部门以及社区和网格，通过中心协同指挥各方面的管理服务资源来进行服务管理。这样一种扁平化管理方式有两方面优势。一方面，体现了“统一采集受理、统一流程分发、分类处理与集中监督”的一体化模式，实现逻辑和流程的统一规划设计。街道、社区、网格三级要建立纵向贯通、横向联通的事件流转处理指挥体系和信息系统，配备专门力量、办公场所和办公设备，发挥网上共享、力量联动优势，运用综合信息平台，及时将社区、网格内发现的问题和诉求分派给有关职能部门及工作人员处置，实现网上网下联动工作。另一面，体现了“小循环、大处理”机制，即小事不出网格、大事不出乡镇、重大事情不出区，从而保证不同事务能够在不同层面得到处理。这样，通过构建数据和信息共享，打破了上下级之间、不同部门之间的行政界限和信息壁垒，实现了扁平化管理，从而将政府内部的效率耗散降到最低，构建了“整体性政府”，有效破解了