生态环境补偿机制

一、关于环境补偿机制的文章：

1、建立健全资源有偿使用制度与生态环境补偿机制

十七大报告在完善基本经济制度和宏观调控体系中首次提出，要重视资源与环境保护的要求，即建立考虑资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制；实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。此举旨在通过非行政化的方式解决资源与环境的瓶颈问题。

一、建立资源有偿使用制度，弥补经济社会发展的“短板”

近十几年中，我国工业化进程的快速发展，使石油消费量增长１００％、天然气增长９２％、钢增长１４３％、铜增长１８９％、铝增长３８０％、锌增长３１１％、十种有色金属增长２７６％，资源不足成为突出的瓶颈问题。２００３年我国成为世界第一煤炭消费大国和第二石油电力消费大国。同时，水资源、土地资源的缺口也在不断增大。数量稀缺且分布不均的资源成为决定中国经济社会发展水平的“短板”。补足资源“短板”正是建立资源有偿使用制度的现实意义所在。资源有偿使用制度是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位和个人支付相应费用的一整套管理措施。它的理论基础是公共物品理论和外部不经济性内部化理论。资源有偿使用制度的实施重点应该包括：

第一，建立真实反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境损害成本的价格机制。应该按照维护自然资源可持续利用的原则要求，构建合理的自然资源价格的差比价关系，正确地处理自然资源与资源产品、可再生资源与不可再生资源、土地资源、水域资源、森林资源、矿产资源等各种不同资源价格的差比价关系；纠正原有的不完全价格体系所造成的资源价格扭曲，将资源自身的价值、资源开采成本与使用资源造成的环境代价等均纳入资源价格体系。通过完善资源价格体系结构，为资源有偿使用制度的实施提供体制保障。

第二，严格执行资源开采权有偿取得制度。石油、煤炭、天然气和各种有色金属等都是面临枯竭的不可再生的宝贵资源，因此资源开采者必须向资源所有者——国家交纳相应的税费以获得开采权。应彻底取消自然资源一级市场供给(行政无偿出让和有偿出让)的双轨制，使企业通过招标、拍卖等市场竞争手段公平地取得资源开采权。对于此前无偿或廉价占有资源开采权的企业均应进行清理。

第三，发挥财政职能，做好资源有偿使用收入的管理工作。发挥财政的配置职能，形成合理的资源成本分摊机制，将资源自身价值及开采费用、开采资源造成的环境恢复费用、资源开采生产的安全费用等共同成本合理地分摊到资源开采、资源产品和产品服务等产业链条之中；发挥财政的调节职能，将资源有偿使用的收入进行有效的分配，在中央与地方按比例分成的基础上，实行“专款专用”；发挥财政的监督职能，依据财经制度促使使用资源的经济成分准确、及时、足额地交纳有关税费，同时对造成资源有偿收入的税源和费源“跑冒漏损”现象进行检查验证。

第四，加强资源开发管理和宏观调控。营造公平、公开、公正的资源市场环境，形成统一、开放、有序的资源初始配置机制和二级市场交易体系，建立政府调控市场、市场引导企业的

资源流转运行机制，通过市场对资源的有序配置，提高资源的利用效率，改变人们利用与消费资源的传统方式，以资源的永续利用保障经济社会的可持续发展。

二、健全生态环境补偿机制，完善生态文明的制度体系

目前，我国每年因土地荒漠化而造成的直接经济损失高达５４０亿元；强沙尘暴天气由上世纪５０年代的５次增加到９０年代的２３次；６００多座城市中有４００多座供水不足，被列为世界１３个贫水国之一；国内七大江河水系中，劣五类水质占４０．９％，城市地下水５０％受到污染；森林覆盖率低于世界平均水平；大气中二氧化硫的排放量高出国家二级标准６６．３％；全国年产垃圾以每年８％～１０％的速度递增，２００多个城市出现垃圾围城的局面。传统经济增长模式造成的生态环境恶化的负效应，已经对经济社会发展提出了严峻挑战。十七大报告中提出的“生态文明”正是全党全社会对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果。生态补偿机制便是综合运用政府、法律和市场手段落实生态文明的重要路径，是指对损害生态环境的行为或产品进行收费，对保护生态环境的行为或产品进行补偿或奖励，对因生态环境破坏和环境保护而受到损害的人群补偿，以激励市场主体自觉保护环境，促进环境与经济协调发展。生态环境利用的不可逆性是生态环境补偿的自然要求和生态学基础；环境资源价值理论是生态补偿的价值基础和确定补偿标准的理论依据。生态环境补偿机制的实施重点包括：

第一，建立健全生态环境补偿的长效机制。生态环境补偿机制的制度化、规范化、市场化需要通过法律法规进行约束和支持。我们应在借鉴国际经验的基础上，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则”，尽快出台符合我国国情的《生态环境补偿条例》和《生态环境补偿法》，在取得试点经验的基础上全面推开，以实现生态环境的“善治”与长效。

第二，实施环境税收制度和生态补偿保证金制度。环境税和生态保证金制度是补偿资金长期稳定的来源，也是落实科学发展观、建设生态文明的有力抓手。根据我国的具体情况，可先将各种废气、废水和固体废弃物的排放确定为环境税的课征对象，同时将一些高污染产品，以环境附加税的形式合并到消费税中。对新建或正在开采的矿山、林场等，应以土地复垦、林木新植为重点建立生态补偿保证金制度，企业需在交纳相应的保证金后才能取得开采许可，若企业未按规定履行生态补偿义务，政府可运用保证金进行生态恢复治理。

第三，建立横向转移纵向化的补偿支付体系。我国财政部制定的《政府预算收支科目》

\中，与生态环境保护相关的支出项目约３０项，但没有专设生态环境补偿科目。因此在财政转移支付项目中，应该增加生态环境补偿项目，并加大该类目的纵向转移力度，对限制开发区域和禁止开发区域予以相应的政策倾斜。为了减少应补未补、补偿过度和补偿不足等不公平和效率低下现象，更为重要的是要由中央财政确定横向补偿标准，将生态环境受益地区向生态效益提供地区的转移支付统一上缴中央政府后，再通过纵向支付将横向生态环境补偿金拨付给因保护或投入生态环境而丧失经济发展机会的地区和人群。

第四，形成生态保护职责和生态补偿对称的评估体系。环境效益的计量、环境资源的核算等技术层面的问题决定着生态环境的补偿标准、计费依据以及如何横向拨付补偿资金等一系列问题，即生态保护职责和生态补偿是否对称的问题。因此，应加快建立科学的生态环境评估体系，推动生态环境的定性评价向定量评价的转变，为生态环境补偿机制有效地完成实施目标提供相应的技术保障。鲁岩作者系大连市政府发展研究中心副研究员

2、关于建立生态补偿机制的建议

近两年来，我们赴浙江省重点调研生态补偿问题，与省环保、林业、水利、国土资源等部门进行了座谈，并赴杭州临安、淳安、建德三县市、绍兴义乌市和绍兴市等地实地考察。浙江省是生态省建设试点省之一，在生态补偿方面做了不少有益的尝试，积累了一些好的经验。此行的目的是通过对典型地区的调研，了解生态补偿实施中的经验和问题，为推动生态补偿机制的建立提出建议。

生态补偿就是对生态环境功能或生态环境价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的区域、单位和个人进行经济补偿，对因开发利用自然资源而损害环境能力、或导致生态环境价值丧失的单位和个人收取经济补偿等。

本次调研侧重在流域上下游、生态保护和建设项目、基础设施建设项目以及产业链上下游产业之间的生态补偿问题。

一、我国实施生态补偿的情况

我国有关环境和资源的法律法规中，对生态补偿有原则性的要求，如环境保护法关于排污收费制度的规定、森林法关于国家设立森林生态效益补偿基金的规定，以及其他资源法中关于资源费的规定等。

在实施生态补偿方面，我国主要采取以下的政策措施：

（一）中央的财政转移支付，如对西部地区生态和基础设施建设项目，以及对退耕还林、退牧还草、天然林保护、三北防护林建设、京津风沙源治理等重大生态项目的中央财政投入。

（二）建立专项基金，如森林法规定的森林生态效益补偿基金、中央有关部门建立的用于支持生态保护和建设项目的各类专项资金等。

（三）对开发和利用资源的单位和个人收取资源费。目前已开征的有水资源费、矿产资源费、耕地占用费等。

但是，我国目前尚未建立起系统的生态补偿制度，主要的问题在于：

（一）我国有关环境和资源的法律法规中，对生态补偿只有原则性的要求，但对各利益相关者的权利、义务、责任缺乏明确的界定，对补偿内容、方式、标准和实施措施也缺乏具体规定。

（二）对生态保护和补偿的规定和措施不到位。如《矿产资源法》中明确要求矿产资源开发应该保护环境、帮助当地人民改善生活，并对废弃矿区进行复垦和恢复。但在《矿产资源费使用管理办法》中却没有将矿区复垦和对矿区居民遭受损失的补偿列入矿产资源费的使用项目。又如各地的水资源费管理条例中，大多没有将水资源保护、水土保护纳入水资源费的使用项目。各部门对相应的生态要素管理所征收的费用，也大多没有用于相应的生态保护和补偿。

（三）补偿额不到位。在许多补偿措施中，如公益性生态林补偿费，退耕还林（草）补助费，生态保护和建设项目移民补偿费，基础设施建设项目移民补偿费等，补偿标准的制定和应补偿的价值有一定的差距，一般补偿额偏低。

（四）我国在90年代中期曾开展征收生态补偿费试点，征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源开发、电力开发等，但是没有坚持下来并形成制度。

二、浙江省建立生态补偿机制的做法和经验

浙江省在生态省建设工作中把建立生态补偿机制作为一个重要的方面，认真贯彻落实国家有关的政策，加大对生态公益林的财政补助力度，实施矿山自然生态环境治理备用金制度，

设立环境整治与保护专项资金，加大对环境整治和保护项目的支持，并对欠发达地区和重要生态功能区倾斜，在实际工作中创造和积累了一些好的经验。其主要做法有：（一）逐步加大省级财政转移支付力度，发挥财政资金在生态补偿中的激励和引导作用。一是增加对森林生态建设的投入，从“九五”的每年2000万元增加到目前的一亿元，生态效益补偿金额从每亩3元提高到8元。二是设立环境整治与保护专项资金，省级财政专门安排近15亿元，重点用于对欠发达地区和重要生态功能区的支持，作为生态补偿的一种方式。一些城市也有类似的安排，如绍兴市在绍兴县和上虞市交界山区建设汤浦水库，解决了虞绍平原130万人的生产和生活用水问题，提高了下游防洪能力，改善了平原河网水质，促进了绍兴经济社会的可持续发展。但与此同时，上游特别是库区周边的人民因土地淹没和移民付出了很大的代价；库区自然保护区的建立又限制了其发展空间，而且加大了环保投入的负担。为了对上游人民进行补偿，绍兴市政府出台了一系列政策，并从水库供水中每吨提取0.015元，建立专项资金每年约200万元，用于库区的基础设施建设，体现了下游对上游的生态补偿。

（二）实行异地开发，对流域上游和重要生态功能区因承担更大的保护责任和发展领域受限制而进行有效的开发性补偿。浙江省在县域和市域内以及省内跨市域范围都有这方面的事例。在市域范围内，金华市率先开展探索，在市区设立金磐扶贫经济技术开发区，作为源头地区磐安县的开发用地，并给予一系列政策扶持。2003年磐安县从开发区获得的财政收入为5300万元，占磐安县财政总收入的22%。绍兴新昌县是市域范围内另一个比较典型的例子。新昌县位于绍兴市上游，属环境敏感区，随着经济的发展，结构性污染日益突出，对下游造成影响。绍兴市根据生态环境功能分区，限制一些产业在新昌县发展，而在环境容量资源比较丰富的地区为新昌县提供“异地开发生态补偿”，在绍兴袍江工业区设立新昌医药工业，市政府给予政策优惠，规定凡新昌医药工业区内缴纳的增值税和所得税属市级财政分成所得部分，新昌得70%。这是区域间生态补偿的有效途径，既解决了上游的污染问题，也促进了生产力合理布局和区域的协调发展。

（三）在资源有偿使用方面，除了依法开征矿产资源补偿费和水资源费外，建立了矿山自然生态环境治理备用金制度，从2002年1月开始实行，目前收取面已经达到90%以上，但收取的标准还偏低，收取的备用金尚不能满足实际的治理需要，有待进一步提高，以体现环境资源的真正价值。

（四）探索生态补偿的市场化运作机制。义乌市和东阳市的水权交易是一个典型的实例。近年来随着经济社会的发展和人口的增长，义乌市供水严重不足，制约了其进一步的发展。东阳市、义乌市同在金华江流域，东阳市地处义乌市上游，水资源比较丰富，有供水的能力。两市政府经过认真考虑，签订了东阳市向义乌市有偿转让横锦水库部分用水权的协议，义乌市用2亿元水利建设资金购买东阳市横锦水库5000万立方米优质水资源使用权。协议的签订使东阳市通过节水和合理的资源配置从下游获得经济回报，促进了东阳市的发展，而义乌市则以合理的成本解决了水供应的瓶颈制约问题。义乌市和东阳市的水权交易模式，虽然在初始水权的划分上尚缺乏法规和规划的基础，但对于优化水资源的配置、促进上游保护水质的积极性和下游对上游的生态补偿都有积极作用，应进一步加以完善并推广。

在取得经验的同时，浙江省在生态补偿方面仍然存在一些遗留的问题，其中杭州淳安县反映较为突出。50年代末，国家建设新安江水电站，为了电站的建设淳安县30万亩良田被淹没，城市基础设施基本报废，移民29万人，承受了重大的损失。此外，多年来淳安县为库区的生态和环境保护做出了很大的努力和成绩，但由于缺乏有效的生态补偿政策，淳安县不但没有从提供优质水资源和电站发电的收益中得到补偿，反而在发展领域上受到制约，致使淳安县经济发展滞后，从原来的甲等县变为经济欠发达县。同在库区的建德市的情况也与淳安县类似。这些问题应该通过建立有效的生态补偿机制逐步予以解决。

建立生态补偿机制有利于调动社会各方面保护生态环境的积极性，促进优化经济结构和转变经济增长方式，促进树立科学发展观和建立资源节约型社会，促进区域均衡发展和社会的公平、和谐与稳定，具有十分重要的意义。生态补偿机制的建立涉及政策、法律、财政以及许多规则和措施的制定，是一个复杂的系统工程，需要认真研究和逐步实施。根据调研中了解的情况和浙江省的经验，为加快生态补偿机制的建立，我们提出以下建议。

三、几点建议

（一）加快修改环境保护法，在修改中增加生态补偿内容，在法律上确立生态补偿的必要性。在有关的环境和资源法中制定相应的生态补偿条例或管理办法。

（二）拓宽生态补偿资金的渠道

1、在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目，建立有利于生态保护和建设的财政转移支付制度。

2、改进各种资源费的征收和管理工作，近期可以水资源费和矿产资源补偿费为重点，提高资源费的征收标准，并将生态补偿纳入资源费的开支项目。在水资源费的使用项目中增加对上游地区、水源涵养区、大型水库区及搬迁移民的补偿，并适当提高补偿标准。

3、逐步增加生态环境保护各类专项资金额度。适当提高主要生态公益林的补助标准，在资金使用和项目安排上要体现对欠发达地区或流域生态环境的支持。从基础设施项目如水电站的经济收益中提取适当的比例，作为生态补偿的专项资金，并用于解决生态保护和基础设施建设项目遗留的生态移民问题。推广收取矿山自然生态环境治理备用金的做法，备用金额度应与环境治理和恢复费用相适应。

4、探讨国家或有条件的省发行生态环境彩票的可能性。

（三）鼓励探索资源交易等市场化的生态补偿模式。鼓励探索上下游之间建立水资源有偿使用的机制。为规范交易行为和补偿标准，国家和省的有关主管部门应加快制定流域发展规划，确定流域内的水质环境标准和水量分配标准，同时应支持开展绿色GDP和核算体系的研究，探索建立环境资源的价值评价体系。

（四）总结和推广浙江等省异地开发的区域生态补偿方式，通过规划引导、项目支持等方式把建立生态补偿机制与扶持重要生态功能区和欠发达地区的发展有机结合起来。

3、建立生态补偿机制促进可持续发展

党的十七大报告提出，要“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力”，生态环境是经济社会发展的前提条件、是人类生存和发展的终极物质基础。我国可持续发展战略的根本点是实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，核心是实现生态环境与经济社会的协调发展。在市场经济条件下，建立生态环境补偿机制是运用经济手段保护生态环境的重要措施，是实施可持续发展战略的需要。

生态环境补偿是指对损害生态环境的行为进行收费或对保护生态环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护生态环境的目的。生态环境补偿的理论基础是经济学的外部不经济理论。外部不经济是指行为人的行动对外界造成的不良影响。环境问题是外部不经济的必然结果。根据经济学理论，外部不经济会导致市场失灵，资源配置失当。外部不经济的实质是私人成本社会化了。因此应将外部不经济内部化，即由行为人承担所造成的外部不经济的后果。建立生态环境补偿机制要求人们把生态环境资源作为资产来进行管理，利用经济手段促进生态环境保护、管理和恢复重建，摒弃“先污染后治理，先破坏后重建”的传统发展模式。

建立生态环境补偿机制也是当今世界发展的潮流，许多国家都实施了生态环境补偿制度。德国政府通过对自然资源开发、水资源利用以及有毒废物的排放等进行收费，筹集补偿金用于解决生态环境问题。美国政府为了调动大河流域上游地区进行水土保持的积极性，建

立了水土保持补偿机制，由流域下游水土保持收益区的政府和居民向上游地区做出生态环境贡献的居民进行货币补偿。瑞典、比利时等国家以各种与环境有关的税收(绿色税)等形式对生态环境进行补偿。

我国的生态环境补偿工作刚刚起步，2001年开始试点的森林生态效益补偿和退耕还林政策是我国建立生态补偿机制的成功实践。近年来，针对生态环境补偿各地也展开了探索性的尝试，如北京市从2006年起，每年给我省承德、张家口两地投入2000万元专项补偿资金用于保持密云水库、官厅水库上游地区的水环境。但是，从总体上来看，由于机制不完善，法制不健全等原因，使得生态环境补偿机制未能全面普及和推广。建立有效的生态环境补偿机制要做的工作还很多，从当前和今后一个时期来看应重点抓好以下几个方面的工作：

一是加强立法。目前，我国还没有一部统一的有关生态环境补偿的法律，现有立法比较零散、不全面、适应性不强，所以国家有必要制定生态环境补偿法，对生态环境资源开发与管理、生态建设、资金投入与补偿的方针、政策进行统一协调，科学确定生态环境补偿标准、补偿方式和补偿对象，这是建立和完善生态环境补偿机制的根本保证。

二是建立健全生态环境补偿投融资体制。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态环境补偿和生态环境建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款，努力形成多元化的资金格局。

三是强化生态补偿的税收调节机制。调整和完善现行资源税，增收水资源税，开征森林资源税和草场资源税等；对非再生性、稀缺性资源的开发要逐步提高税率；扩大土地征税范围，并适当提高税率；发挥消费税在环境保护方面的调节作用。

四是积极探索市场化生态补偿模式。政府应着重培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，积极探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式；引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商，实现合理的生态环境补偿。

二、结合谈环境补偿机制