分税制起源及改革措施

北方民族大学

公共经济学结课作业浅论分税制的起源及改革措施

学院：管理学院

姓名：大伟哥

班级：公共管理X班

学号：20099999

2011年11月11日

浅论分税制的起源及改革措施

一、分税制的历史起源

1980年代，中国实行经济体制的改革开放，沿海省份由点到线开始全面发展经济，地方和中央采用包税制。包税制的实质是“包盈不包亏”，地方财政每年仅向中央交纳定额的财政税收，部分地方采用减免企业税收的方式，截留经济发展成果，藏富于企，加上市场经济发展过程中必然产生的通货膨胀，造成了80年代末至90年代初期，中央财政陷入严重危机的现象。期间共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次都大约是二三十亿元人民币。财政收入占国民生产总值的比重，和中央财政占整体财政收入的比重，双双迅速下降，形成建国以来未曾出现过的“弱中央”状态。中央财力不够，国防建设、国家的基础性投入均面临严重的经费匮乏状态。分税制改革自然而然地被提上议事日程。

中国1994年税制改革，又称为“分税制”改革。以朱镕基副总理为主导，刘仲藜以财政部部长、党组书记、国家税务总局局长、财税改革领导小组组长身份，正式开始了分税制改革。这是中华人民共和国政府对中央和各省、自治区、直辖市之间的税收分配制度及税收结构进行的一次较大规模的改革，这是新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财税改革。

二、主要内容

概括来说，其主要内容为：

1、重整税收结构，取消一些不合理的税种（如产品税），代之以较符合市场化改革的税种，例如征收增值税和规范消费税。

2、重新划分中央税，地方税，中央地方共享税。使中央取得更大的财源。

3、为了保护个省市（特别是富有的省市）的既得利益，中央设计了一套税收返还制度。

分税制是市场经济国家普遍实行的财税制度。是处理中央政府与地方政府间分配关系的规范方法。大致作法是：按税种划分收入；中央集中必要的财力实施宏观调控；中央和地方分设税务机构，分别征税；有一套科学、完整的中央对地方收入转移支付制度。从我国目前的国情来看，在短期内建立分税制财政体制的理想模式还缺乏必要条件。只能循序渐近，逐步到位。分税制改革的基本原则是，在划分事权的基础上，按税种划分中央和地方财政

收入；在中央适当集中财力的基础上，实行转移支付制度；中央和地方分设税务机构，预算分级管理。分税制改革的基本思路是：以19 93年为财政体制改革测算的基期年，保证各地方1993年既得财力。凡实行分税制后从地方净上划到中央的收入一律按净上划中央收入的基数返还地方，称之为中央税收返还。考虑到地方支出正常增长的需要，中央税收返还按一定比例逐步递增，上划中央收入增量的北％返还地方，另外7 0％的增量留归中央。分税制财政体制改革的具体内容主要包括以下四方面：

1．中央与地方事权和支出的划分。中央和地方之间财力分配，要以财权与事权相统一为原则。中央财政支出包括：国防、外交、武警．重点建设（包括中央直属企业技术改造和新产品试制费、地质勘探费）、中央财政负担的支农支出和内外债还本付总，以及中央直属行政事业单位的各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制费、支农支出、城市维护和建设费，以及地方各项事业费支出。

2、2．中央与地方财政收入的划分。根据中央和地方的事权，按照税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入，具体划分如下：中央固定收入包括：关税、海关代征消费税和增值税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等部门集中交纳的收，人（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除现在地方已经负担的20％部分外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。地方固定收入包括：营业税（不含银行总行、铁道、保险总公司的营业税），地方企业所得税，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含银行总行、铁道、保险总公司集中交纳的部分）．房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税、耕地占用税，契税，遗产税和赠予税，房地产增值税，国有土地有偿使用收入等。中央财政与地方财政共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分陆地资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央和地方各分享50％。通过以上改革，中央与地方直接组织财政收入的格局将发生较大变化。按体制测算，中央财政直

接组织的收入将占到全国财政收入的60％左右，中央财政支出约占40％左右，还有20％的收入通过建立规范化、科学化的转移支付制度向地方转移。

3、3．中央对地方税收返还的确定。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，即消费税＋75％的增值税一中央下划收入（指原体制中归中央、实行新体制后划给地方的收入），并以此作为中央对地方税收返还基数。从1994年开始，税收返还数额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0。3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0．3％。

4、4、原包干体制有关事项的处理。实行分税制以后，原体制分配格局暂时不变，过渡一段时间后，再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行。实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即：按1993年实际上解数和核定递增率，每年递增上解。

三、遗留问题及挑战

遗留问题：

1.税收体系存在多种不公平。

城乡税负水平的不公平，个人所得税起征点太低，内外资税负水平的不公平。

2.再分配功能较弱。

区域间的再分配不公平，社会保障功能弱化。

3.部分财政支出责任不清。

4.促进经济成长的税收机制问题。

1)出口退税中存在骗税，欠税的问题；

2)生产型增值税造成国内一些企业负税太重。

5.反周期财政政策的长期化。

面临的挑战：

四、分税制改革的不足之处

首先是事权、财权划分不清。事权与财权不清是我国财政体制多年来一直存在的主要缺

陷，也是分税制改革所要解决的首要问题。但在1994年的分税制改革中，由于种种因素的制约，并没有解决这个一直困扰我国财政体制改革的主要问题，而把改革的重点放在了划分收入上。由于中央与地方之间的事权划分与旧体制基本相同，各级政府的职能范围边界不明，使得划分各级政府的财权、财责、财力缺乏科学的依据，这样更加大了中央与地方财力不清、事权与财权不相适应的程度，从根本上说，也就不可能较为彻底地理顺中央与地方之间的财政分配关系。

其次，采用基数法确定地方财政收支基数。采用基数法确定地方财政收支基数，实际上意味着将实行财政包干体制以来形成的各地区财政负担不合理和财力分配不公平的状况固定化，既不利于调动各方面的积极性，又有碍中央财政收入比重的提高。在实际操作中，受扩大地方既得财力的驱动，一些地方常常采取“税收进、财政出”等做法，有的甚至弄虚作假，虚增收入，人为扩大地方既得财力基数。另一方面，以1993年为基数的税收返还方式，由于“保存量，调增量”加之省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够，不利于缩小业已存在的地区差距。

第三，转移支付制度安排不当。我国现行财政转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等。其中，前三种形式属于无条件财政转移支付，专项补助属于有条件财政转移支付。我国目前采取的主要形式为税收返还，即无条件财政转移支付形式，占转移支付总额的比重超过1/3。从实际运行情况来看，这种形式对弥补地方一般性财力不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用，但其自身存在的局限性主要带来了两方面问题。首先，政策引导能力不强，不利于国家实施宏观调控。由于无条件财政转移支付对资金的使用中央政府没有明确规定，其使用权掌握在地方政府手中，中央政府无法利用它来实施国家产业政策和调节地方政府支出行为。其次，不利于发挥地方政府的积极性。在这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接受者地位，对地方政府提供公共物品和服务缺乏激励机制。

第四，加大县乡财政困难。县乡财政作为五级财政最基层的两级，在各级财政都十分困难并且各级事权、财权没有明确划分的情况下，往往成为最后的“负担者”，其财政资源长期不足、效率低下。分税制改革最终成为县乡财政困难、尤其是乡镇财政困难的体制性原因。

五、政策方向的调整和改革

1．建立适应多级分税制需要的税制体系

符合市场经济要求的健全稳定的税制体系是分税制改革的前提，从实行分税制的西方国家特点来看，一是税种数量多，大都在50个税种以上，如美国大小税种有80多个，日本46个，德国50多个。二是税种结构以所得税特别是个人所得税为主体。我国1994年税制改革建立了以增值税为主体税种的流转税系和以企业所得税为主体税种的所得税系，为我国分税制的初步实施奠定了基础。但从税种数量看（我国目前有24个）与彻底的分税制还有差距，这关键在于地方税收体系的建设问题。我国与西方国家税种数量的差异也正在于此。我国目前的地方税体系很不健全，缺乏主体税种，收入规模过小，税源缺乏增长机制，有的还日益萎缩，不能随经济发展而增加。为了能够真正发挥分税制的作用，必须使地方税税源成为一个能够增长的变量，形成内在的增长机制。

对于具体税种的归属问题，总的划分依据是根据不同税种的特征、税源大小以及对经济的调节作用等因素，确定不同税种分别作为中央收入和地方收入。凡是关系到国民经济全局、有利于发挥中央政府职能和便于加强中央对宏观经济调控作用的税种划归中央，作为中央财政收入；与地方关系密切、税源分散、需要发挥地方积极性组织征收的税种划归地方，作为地方政府收入；与整个经济发展直接相关的税种划为中央和地方共享收入，使中央和地方在财政利益上有一个“联结点”，这对经济的发展是有利的。

2．规范转移支付制度

国际转移支付的模式有两种，一种是单一纵向转移支付制度，即单一的自上而下垂直的转移支付，也就是由上级政府通过特定的体制把各地区的财力数量不等地集中起来，再根据各地的不同情况和宏观调控目标，把集中起来的财政收入数量不等地分配到各地区。另一种是以纵向为主、纵横交错的转移支付制度。其中纵向转移支付侧重于解决纵向非均衡问题，而横向转移支付则侧重解决横向非均衡问题。这两种模式各有利弊，从今后发展的角度看，我国应采取纵向为主、纵横交错的转移支付制度。但现阶段，鉴于我国一直采用单一纵向转移支付形式，且目前转移支付应着重解决纵向非均衡问题，因此可以在此基础上使之法律化、

弹性化，增加透明度，减少随意性，逐步健全单一纵向转移支付制度。

从有利于中央政府宏观调控，有利于发挥地方政府积极性和有利于提高财政资金使用效率的目的出发，笔者认为，我国财政转移支付形式应该从目前的收入分配型向宏观调控型转变。宏观调控型财政转移支付与收入分配型的主要区别在于，前者不再把收入分配作为财政转移支付的主要目标，而更多地考虑对地方政府行为的引导和促进经济发展的作用；在注重公平目标的同时，更加注重经济效率目标的实现。具体做法应该是构建以有条件形式为主的财政转移支付形式。首先，缩小目前无条件财政转移支付的范围，主要用它来平衡地方预算，满足地方履行政府职能的基本开支需要。其次，扩大有条件财政转移支付的范围，特别是配合型财政转移支付的建立。一是明确专项拨款补助的重点和专门用途，体现产业政策要求。二是地方政府必须按照中央专项拨款补助的具体作用匹配资金，发挥中央政府资金导向功能，促进地方政府扩大对上述资金的投入量，提高财政资金的使用效率。

与此同时，要健全科学规范的转移支付制度。首先，转移支付规模要适度，并保持一定的弹性。转移支付规模一要考虑中央财政的承受能力，二要考虑地方行政事业的需求，三要考虑转移支付在额度、形式、结构方面保持弹性，随着社会主义市场经济的发展和市场体系的健全，逐渐提高中央政府的调控能力。其次，转移支付要规范。逐步变现行的基数法为因素法，设计出一套科学的计算公式，作为转移支付制度的拨付依据，以提高透明度，防止主观性和随意性。所谓因素法，就是找出影响地方财政收支的各种因素，确定地方“标准支出”与“理论收入”作为体制基数。它包括两方面内容：一是支出基数因素法，即找出对地方财政支出影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民收入、民族成分、自然资源和社会发展情况，按其影响程度的大小确定计分标准，各个地方都按这一标准计算其分数，并据此确定财政支出基数。二是收入基数因素法，即根据税基、法定税率等项因素，计算各地方的“理论收入”。这种确定地方财政收支基数的因素法，具有基本统一的客观标准，比较合理、规范，但实行起来技术要求高，操作难度大，因而必须总体设计，分步实施，逐步推进。

3．合理划分事权、财权，合理分配财力

笔者认为，解决这一问题的思路应该是，按照渐进式改革的方式，本着事权划分与政府职能转变、市场机制建立以及政治体制改革相一致的原则，先易后难，逐步划清。这里主要应划分3个层次：一是“划分内外”。即划分政府与企业和私人间的事权，明确哪些事权归政府，哪些事权归企业和私人。界定的标准是社会共同事务，即凡是市场能够有效提供的事务，事权归企业和私人；市场不能或不完全提供或协调、只有政府出面组织才能实施的事务，事权归政府。二是“明确上下”。即明确中央政府与地方政府之间的事权，确定哪些事权归中央政府，哪些事权归地方政府。界定的标准是，属于全国性共同事务的事权，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。三是“理顺地方各级”。即理顺地方各级政府间的关系，明确事权在省、市（地）、县（市）、乡（镇）政府间的划分。界定的标准是受益和规模，即政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高、受益对象是市、县、乡范围居民的，则事权归市（地）、县（市）、乡（镇），由市、县、乡政府负责支出。在层次分明的基础上，需要进一步明确界定和划分政府的事权和财权，先划清各级政府所担负的政治、社会以及公共事务的事权边界，然后再逐步划清各级政府所负责的经济事务边界，最后过渡到完善、规范的事权与财权相结合的分税制。

此外，完善事权和财权的划分还应考虑市场化进程，即根据市场化的进程，确认哪些事情市场已经做了，政府在哪些事情上要多管一些。例如，文化教育、体育、卫生、科学技术研究等活动具备了部分市场化条件，财政就可对这些部门实行差额预算管理，或采取企业化管理，提高经营效益，减轻国家财政负担。只有这样，财政才有可能真正增收节支，把资金投向政府应该涉足的领域，提高财政资金的使用效益。

4．县乡财政体制的重新构建

首先要实化中央、省、县三级财政，虚化市与乡二级财政，按照因地制宜的原则，通过

推动“省直管县”和“乡财县管”等项改革推进省以下分税制改革，实现县乡财政体制的重新构建。其次，重新界定县乡政府职能。根据公共财政和地方分权理论，我们认为县乡之间财政职能必须重新调整和划分。具体包括：从维护基层政权稳定这一前提出发，行政管理、司法管理、公安管理这三大块事权原则上应大部分划归县级政府，小部分划归乡镇政府，即县级直属行政、司法、公安机关经费全部由县级财政管理，派出机关（驻各乡镇派出所等）经费大部分（如人头经费等）由县级财政管理，小部分（如非人头经费等）由乡镇财政管理。另外，义务教育、基础卫生、基础科学、基础文化、抚恤救济等主要划归县级政府，乡镇政府主要负责协办责任。因此，义务教育费、卫生事业费、科学事业费、文化事业费、民政事业费等，其人头经费原则上由县级财政管理，非人头经费则由县级与乡镇财政按比例分摊管理。至于城乡基础设施建设、交通建设、水利基础等事权，原则上按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目经费主要由乡镇财政管理。再次，为建立省以下分税制的财政管理体制，还需要辅之以土地使用权流转、人口流动以及完善的农村社会保障制度，建立县乡民主理财机制，实现地方财政民主治理，实现县乡财政融资多元化等等。

六、分税制意义

负面：

促使地方政府开始土地财政之路，造成本世纪初中国房地产价格暴涨，地方政府暴力拆迁事件屡屡发生，普通民众负担沉重，社会矛盾激化。贫富两极分化加剧，M型社会加速产生，中产阶级群体萎缩，蜗居蚁族相继出现，年轻一代失去了发展的机会和动力。

正面：

对于中央财政而言，分税制改革总体上是成功的。通过此次税制改革，中央财政得到了充足的财政收入。分税制改革通过后的十年内，财政收入从5千多亿元迅速窜升为近2万亿元。中央财政贫弱的局面得到改观，各项国家基本建设有了资金保障，实现了军队不经商等。

中国的分税制，从它诞生的那一天起，就注定了是一个不断寻求完善的成长过程。