公路养护体制改革的思路历程和经验.

"八五"以来，随着国家对公路建设投入的不断加大，我市公路在里程、等级上都得到了突飞猛进的发展，对公路养护水平的. 要求也随之越来越高。而在计划经济模式下形成的公路养护体制，由于其机制的局限性，造成养护生产部门缺少生机和活力，职工积极性受到压抑，劳动生产率低下，发展后劲不足，已成为严重制约养护水平提高和公路事业发展的一个瓶颈。鉴于此，我们从1998 年开始，对公路养护体制改革工作进行了一系列积极的探索和实践，并初步取得了阶段性的成果。

一、养护体制改革的基本思路及历程

党的十五大以后，我们按照《辽宁省公路系统改革实施意见》的要求，结合沈阳公路系统的实际情况，提出了养护体制改革采取 "五个实行"的改革思路。一是实行企业化管理，组建养护公司；二是实行专业化养护，逐步取消道班建制，组建路面、绿化、桥涵等养护队，将分散的区域养护变成集中的专业养护；三是实行按养护工程费拨款，加大养护投资改革的力度，实行定员、定额、核定工程量的办法；四是实行养护工程招投标，养护全面进入市场；五是实行减人增效，大力发展多种经营，稳妥地实行减员分流，积极实行职i社会养老保险统筹。

按照"五个实行"的改革思路，我们本着稳中求进、以点带面、逐步推开的原则，在养护体制改革过程中选择了一条先易后难，先技术设备实力强的单位，再一般单位，最后技术设备实力差的单位的路子。通过先抓好两个试点单位，宣传他们的成功经验，使广大干部职工真正从改革中看到希望，得到实惠，从而不断增强对改革的信心和支持，加快了改苹的速度。到1998年底，全市50%的公路养护单位完成了事改企工作；到1999年底，全市八个区、县（市）的养护单位全部实行养护公司制，提前一年完成省交通厅、省公路局确定的养护体制改革目标。

二、养护体制改革的几点经验体会

在改革工作实践中，我们的体会是：

1.积极做好改革的各项配套工作，是保证养护体制改革工作平稳顺利进行的前提条件。

一是层层发动宣传，统一思想认识。在改革之初，我市公路职工中普遍存在着对体制改革缺乏信心、无所作为的畏难情绪；存在着怀念旧体制、因循守旧、故步自封的保守心态，存在着凡事用姓"社"姓"资"姓"公"姓"私"去衡量的思维方式和"国有资产"流动即流失的思想误区。针对这些问题，我们紧密结合我市公路系统的实际，印发了改革宣传提纲，向职工深入揭示旧的公路养护体制在新形式下的种种弊端、问题及给整个公路行业所带来的沉重包袱，使职工充分认识到，公路养护体制改革势在必行。面对困难，唯有进行大刀阔斧的改革，唯有突破这些难点和问题，公路行业才会有新的希望和发展。另外，我们还邀请辽宁大学的专家教授就如何搞好"改革"工作做了专题辅导，组织有关人员到省内公路系统改革试点单位学习取经，从理论和实践上提高了广大干部职工的认识。宣传工作的超前、到位，确保了全市养护体制改革工作进行得平稳而又卓有成效。

二是坚持先挖渠后放水，妥善安置的原则，保证了职工队伍的稳定。公路养护体制改革是大势所趋，从根本上说，有利于经济的发展，符合工人阶级的长远利益。但随着改革的深入，减人增效、下岗分流不可避免摆在了广大职工的面前这必然会给部分职工带来暂时的困难。为帮助职工克服困难，渡过难关，我们积极举办了各种劳动技能培训班，帮助职工提高自身素质，增强自谋职业的能力，同时充分挖掘自身潜力，利用各地、各单位的地域及行业优势，大力发展第三产业，探索出一条多种经营、以副养主的新路子。三年来，全市通过发展养殖业、种植业和服务业，已妥善置、分流富余人员600多人。另外，为彻底解决职工的后顾之忧，我们在1998 年下半年，抓住了当时沈阳市政府在社会养老保险方面出台优惠政策的有利时机，采取市公路处、县区公路处、职工个人各承担一部分的办法，筹指资金900多万元，为全统6000加多名职工办理了社会养老统筹。从参加养老统筹的第二年开始，保险公司返还给我们的保险金已高于我们支出的参保费用，形成了逆差。由于我们在办理养老统筹这一问题上态度坚决，措施果断，不仅使广大职工真正从中受益，而且还得到了上级领导的高度评价和广大职工的一致拥护，同时也为进一步深化改革奠定了坚实的基础。

三是帮助刚刚脱离母体的养护公司建章立制，使他们尽快走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的道路。养护单位组建成养护公司的初期，企业的实力还比较弱，独立参与市场竞争的能力还不

强。作为市级公路管理部门，我们本着"扶上马、送一程"的原则，对改企后的养护公司给予适当的政策优惠。例如，1998 年，我们对两个养护改革的试点单位各一次性注入资金、设备共计 40万元，增强了这两个单位的实力，打消了他们的作为试点单位怕吃亏的思想顾虑，调动了其他单位早改早主动的积极性。在养护体制改革过程中，我们除给予一定的政策优惠外，还积极协助改企后的养护公司迅速建立起符合企业化运作的管理制度，尤其是在财会制度、工资制度和用人制度等方面。通过建立了一套行之有效的机制和制度，企业内部各部门之间达到了相互协调，相互促进，实现了公平与效率的统一，各方面的积极性得到充分发挥，使企业充满生机与活力。

2.紧密结合行业特点，建立起行之有效的养护公司运作模式是保证改革后的养护单位得以持续发展的必要条件。

一是实行专业化养护。养护公司成立后，通过组建专业化养护分公司和养护作业队，进一步明确分工、强化责任。在小修保养和路面大中修工程管理方面：组建了路面维修分公司，充分发挥专业公司的优势，做到了及时处理路面病害，高效、优质地完成各项工程任务。在工程管理中，实行合同制、工程监理制，不断完善质量监督体系。派工程技术人员进行现场监督，派稽查人员定期稽查、考核、验收，实行奖优罚劣。对不按《规范》作业的责令整改停工或返工，对工程优良级品率达 lOO%的，拿出工程造价1%做为奖励，从而保证了工程质量。在桥涵、构造物管理方面：组建了路产维修分公司，培养专职桥梁养护队伍。通过完善桥涵建档建卡工作和加强定期巡视，做到及时保养、维修，有效地克服了过去"养路不养桥"的弊端，保证了桥涵等设施经常完好、美观。在绿化管理方面：组建了绿化分公司，-建立完善绿化专业技术队伍，对绿化总体规划、设计、养护更新等工作实施全面规范化管理，做到严把苗木质量关、栽植质量关，科学管理，保证了成活率和绿化美化质量。在机械管理方面：成立了机械队，对机械设备管理、维修、使用做到统一调度、科学管理。建立健全养护机械设备管理、维修和使用制度，强化对驾驶员专业培训和安全教育，并加强规划，抓好机械配套工作，引进先进设备，满足专业化养护需求，实现高效、优质、科学养路。在非机械化养护方面，取消了道班建制，以线为单位成立专业化养护作业队。通过实行招投标和合同管理制；按照好路率等各项指标要求，进一步强化了责任意识，提出了"抓住中心、牵住龙头、看准重点、强化管理、多出形象"的养护目标，

做到了以路面养护为中心，以文明样板路建设为龙头，以村屯路、出口路为突破口，加大难点路段的养护力度，实现了全方位科学养路，保证了路面完好和畅通无阻。

二是实行养护工程招投标制。为充分挖掘潜力，调动各方面积极性，搞好公路养护工作，我市在公路一般性养护中普遍采用了招投标制。在每年一度的招投标之前，各养护公司成立以总经理为组长，由各部门负责人员组成的招投标领导小组，将养护公司养护范围内的各等级公路划分成若干个标段。根据各标段的基础现状、路况质量、养护生产指标等，结合管理难易程度进行综合分析，编制定额，确立标的，向全体干部职工发出招标通知书，按照"公平、公开、公正"原则，进行招投标。投标人员中标后，被养护公司聘任为作业队队长，实行风险抵押，并有权对作业队的用人、用工情况进行自主安排。从去年起，一些养护公司还在过去两年实行养护内部招投标的基础上，开始逐步尝试面向社会公开招标，迈出了走向市场的较为关键性的一步。我市的新城子区公路养护公司，通过公开招标，2名曾经从事过多年乡路养护工作，经验较丰富的农民一举中标。聘用农民养路，不仅有利于增强养路工的竞争意识，激发工作的积极性和创造性，而且有利于节约资金、降低养护成本、提高工作效率。

在对一般性养护工程公开招标的同时，我们还对中修、水毁工程等专项养护工程进行了招投标试点，把养护体制改革工作进一步引向深入。实践证明，推行养护招投标，实现工作质量与职工利益挂钩，充分调动了职工积极性。尤其是在创建文明样板路和村屯路、难点路治理方面，作业队长通过采取对养护工人择优上岗、奖优罚劣、聘用业务素质较高的养路工养护难点路段等办法，将任务量分解到承包段的养路工身上，建立了有效的目标激励机制，形成了"千斤重担众人挑，人人肩上有指标"的良好局面，增强了职工争先意识和责任感。实行养护招投标后，养路工经常是节假日也不休息，到处是夫妻上路、父子同行、全家参战的动人情景。

三是实行养护生产定额管理。为推进养护公司的体制改革，各养护公司结合养护生产与施工的具体情况，制定了《公路养护工程定额，对路基养护、路面养护、绿化、附属设施及机械设备实行定额管理，并制定考核验收标准，用"定额"指导生产，衡量工作质量水平。在实行养护工程定额的同时，还进行了工资分配制度改革，依据劳动

定额完成情况，实行定额工资制、效益工资制和奖励工资制，彻底打破"干多干少一个样"的旧的分配模式。为保证作业质量，还成立了质量监理检查小组，建立健全稽查制度，对各标段定期检查，验收核定工程定额的完成情况，为发放工资奠定基础。在工资发放上，采用把有限的资金集中使的办法，在生产大忙季节多发效益工资，冬季作业量小时少发工资，或只发生活费。通过实施效益工资制，较好地调动了养路职工的劳动热情，他们早出晚归，忘我工作，使全市的路况质量稳步上升，路容路貌更加美观，实现了畅、洁、绿、美。

四是实行养护公司全员聘任制。为充分盘活人的存量，调动养护公司干部职工的积极性，我们在各养护公司引入竞争机制，建立健全了竞聘制度。对一些较为重要的岗位，如养护公司副总经理、生产技术科科长等职务，全部实行公开竞聘，择优上岗。通过竞聘，一些德才兼备的年轻人走进了企业管理层，充实了企业的力量。在养路工的使用上，也全部打破"大锅饭"、"铁饭碗"的老模式，养路工全部由作业队长聘用，并签订聘用合同，作业队长有权解聘道工，解除聘用合同。养护公司还结合生产实际情况和各标段工程量大小、难易程度确定单公里养护定员，实行减员增效，并对富余人员实行转岗分流。目前全市单公里养护定员达到了0.5人。通过改革人事用工制度，关大养护职工切实体会到了"不爱岗就下岗，不敬业就失业"的严峻形势，形成了"能者上，平者让，庸者下" 的充满生机活力的用工机制。

通过采取上述措施，我市的改革工作在保持全系统队伍稳定、人心稳定的情况下，不仅顺利地完成了养护单位的"事改企" 工作，精简了人员，提高了效率，而且养护总体水平也从改革前的全省第二名上升为第一名。特别是在去年交通部国家干线公路养护与管理检查中，我市的公路养护工作受到了交通部国检团的一致好评，也为辽宁省在全国大排名中获得较好名次做出了重要贡献。

三、"十五"公路养护体制改革发展方向"十五"期间，沈阳公路养护改革工作要在全面完成"五个实行"的基础上，按照交通部和省厅的有关要求，以适应养护事业发展为根本，进一步健全和完善全市统一的各项规章制度和管理办法；以强化管理、完善机制为手段，不断提高养护人员的素质和机械化养护能力；以打破投资体制大锅饭为重点，进一步把竞争机制引入到养护单位内部，真正实行优胜劣汰。通

过改革来推动先进单位向更高层次发展，鞭策和促进后进单位加快发展，逐步缩小差距，达到共同发展、整体提高的目的。

各养护公司要按照"养管分离"的原则，根据《公司法》的要求，加快改企步伐。要办理财产清理、登记和移交手续，申请工商注册和税务登记，取得一定的养护企业资质证书和资信登记，参与养护工程市场竞争。实现养护公司与公路理部门彻底脱钩，成为自主经营、自负盈亏、自我发展和壮大的独立法人实体。要按照"四制"的管理办法，建立、健全公路养护资质登记制度、公路养护市场准入制度和公路养护招投标管理办法等规章，积极稳妥地培育和建立公平竞争、规范有序的公路养护工程市场，实现养护企业能够按照市场规则规范运作，有序竞争。逐步实现公路养护的市场化、专业化和机械化。

1.实现公路养护市场化。第一年，在全市选择 l条连续10公里或整条路段里程小于10公里，养护项目在50万元以上的国省干线公路作为试点，将中修、绿化、水毁恢复、设施维修等工程向全市公路系统内部现有养护公司招标；第二年，把全市公路养护工程量的50%在全市向已改为企业并具有养护资质的养护公司进行招标；从第五年开始，对全市所有的养护工程向已改为企业的养护公司进行招标，同时允许外市已改为企业的养护公司参与市场招标竞争，最终形成全市统一开放、竞争有序的公路养护工程市场。

2.实现公路养护专业化。根据全市的实际情况，逐步地撤消或合并道班，组建大道班，实行路面、桥梁、绿化等专业养护，实行定额养护、按养护工程费计量拨款，提高公路养护的整体水平和质量。

3.实现公路养护机械化。要充分调动方方面面的积极性，千方百计筹措资金，对养护公司和专业化养护道班有计划、有步骤地配备一定数量的养护生产机械设备，到"十五"期末，使各养护公司发展成为具有一定竞争实力的养护生产企业，初步实现公路理与公路养护生产分离。

回顾三年来改革工作的历程，我们感到，公路养护体制改革是一个全新的课题，没有现成的模式可以照搬、照学，在具体实施过程中，必须坚持实事求是的原则，不唯书、不唯上、只唯实，在。国家政策允许的范围内，大胆探索，勇于开拓，只有这样，改革才能成功，改革才能见成效。