金融机构_大而不倒_问题及其法律规制_隋平

金融机构“大而不倒”问题及其法律规制

■隋平

具有系统重要性的金融机构的骤然倒闭会对金融体系造成巨大的负面冲击，但是如果因此而被其挟持

也是一个饮鸩止渴的方案。因此，对于具有系统重要性的金融机构应当在统一的国家监管框架之下，为其设

定事前的审慎监管机制，并且采取相关的控制机制来约束其复杂性和不透明的问题。同时，对于发生问题的

系统重要性金融机构应当采取风险定价合理的措施予以事后的救助，避免道德风险问题，而对于确实不能救

助的此类机构则应当保证对其进行有序清算，避免对金融体系造成系统性负面冲击。

[关键词]金融机构；大而不倒；风险规制；监管机制；生前遗嘱制度

[中图分类号]D912．28[文献标识码]A[文章编号]1004－518X（2014）01－0161－06

[基金项目]西北大学校级研究课题“金融监管改革研究”（PＲ12305）

隋平，西北大学法学院副教授，哈佛大学行为金融法学博士后，香港城市大学金融法学博士。

（陕西西安710127）

系统重要性机构的通俗称谓是“大而不倒”金融机构，这些金融机构往往内部结构复杂，且相互之间存在复杂的关联，出现问题时容易传染到其他机构、其他市场，影响范围广、程度深，对于金融体系的稳定具有严重威胁。鉴于这种危险，政府对这样的金融机构往往在其出现问题时施以援手，但正是这种可能的救助引发了这些金融机构的道德风险，因而给市场秩序和金融体系安全带来了风险。近几十年在金融放松监管下金融巨无霸全球范围内大量涌现，且2008年雷曼兄弟倒闭揭开了全球性金融危机的序幕，于是该问题吸引了人们更多的注意力。随后，各国金融监管当局及国际监管机构开始考虑制定相应措施来应对系统重要性金融机构的“大而不倒”问题。本文旨在分析该问题的实质原因，并对可能的监管措施进行分析论证。

一、“大而不倒”问题分析

“大而不倒”问题之所以难以解决，是因为“大而不倒”金融机构倒闭会带来严重的系统性风险，因而迫使政府对其予以救助，但是政府施援实际上提供了隐性担保，制造了金融机构的道德风险问题。可以说，“大而不倒”问题的实质在于这种金融机构的倒闭产生系统性风险和不让其倒闭引发道德风险之间的矛盾。

(一)“大而不倒”金融机构的系统性风险

“大而不倒”问题中矛盾的一个方面是此种金融机构具有系统风险。对系统性风险目前业界和学术界还没有形成一个被普遍接受的定义。从传染性、影响的范围及大小来看，系统性风险可以定义为:单个事件通过多米诺骨牌效应，将损失和风险扩散到其他机构和市场，导致部分或整个金融市场信心崩溃，

并最终可能对宏观

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实体经济造成严重危害的风险。[1]“大而不倒”金融机构的系统风险产生的原因主要有以下几方面。

1．规模庞大。从字面上来看，“大而不倒”金融机构的系统性风险首先是来源于其庞大的资产、业务规模，其有着庞大的客户群，并且在金融服务市场中占据巨大的市场份额，因而其倒闭会牵连很多人遭受损失，在金融市场中引发大规模的恐慌，给金融市场功能的正常运作带来巨大的负面冲击。美国国际集团(AIG)总资产将近1万亿美元，当它发生偿付危机时，这个金融巨人的崩塌毫无疑问将会给金融市场带来巨大的负面冲击。正是为了避免其倒闭产生的灾难性后果，美国政府才对其予以救助。而在2008年9月15日倒闭的雷曼兄弟，总资产达6390亿美元，负债规模总计6130亿美元，当其发生偿付危机时，美国联邦政府错估了自己的能力，以为让雷曼兄弟倒闭对于整个金融系统的影响是可控的，因而没有对其进行救助，结果却是引发了金融系统内的大规模恐慌，雷曼兄弟的倒闭正式开启了这场金融危机的序幕。[2]

2．结构复杂。金融机构在近几十年迅速发展成为大而不倒的金融巨无霸得益于近几十年的金融放松监管。[3]通过政治游说，它们能够跨地域进行混业经营，利用金融创新来从事影子银行业务，藉此寻求新的利润增长点和规避监管。[4]这使得这些庞大的金融机构无论是其业务类型还是组织结构均变得非常复杂，并且伴随着其经营地域范围的广泛性以及持有金融产品的复杂性。“大而不倒”金融机构这种高度复杂性的结果就是导致其严重缺乏透明度，因而当其发生问题时，难以对其进行准确的风险评估因而也增加对其予以监管救助的难度。而且，在金融危机时期，其复杂性和不透明也会引发投资者的恐慌性资产抛售，进一步恶化系统性金融危机。[5]

3．难以替代。这些金融机构的系统重要性的另一方面原因在于，在金融体系中，这些“大而不倒”金融机构具有相当程度的市场不可替代性。这些“大而不倒”的金融机构经常占据着特定金融市场领域中很大的份额比例，其在金融机构社会提供的某种金融服务领域具有重要的地位，因而如果任其倒闭会造成市场中某种金融服务的供给不足甚至是功能瘫痪。也正是这样的原因，某些大型金融机构的倒闭会使得相关的实体经济也遭受严重的冲击，使得金融危机演化为更大范围的经济危机。

4．关联复杂。“大而不倒”问题的另一个风险来源在于这些金融机构业务范围宽泛，经营地域广泛，因而导致了该金融机构的健康状况会对经济体系中的其他部分造成重大影响。“大而不倒”金融机构与经济体系中其他部分之间复杂的关联性使得该机构的倒闭会产生连锁式反应，将倒闭的灾难性后果传染扩散到其他金融机构甚至是实体经济，并且会在全球范围扩散。“大而不倒”金融机构倒闭的影响是通过机构之间和市场之间直接或间接的联系传染的，直接的联系包括互相持有资产头寸、金融机构之间的信用拆借支持、国外市场分支机构等，间接的联系方式包括金融衍生产品、市值与另一机构倒闭相联系的证券等。[6]而在此次金融危机中，正是因为美国的联邦政府看到美国国际集团这种源于关联复杂性的系统风险才对其予以救助的。

(二)“大而不倒”金融机构的道德风险

由于制度上存在缺陷，历史上对“大而不倒”金融机构的救助遭到人们的诟病。这种有缺陷的救助存在道德风险。

1．金融机构的道德风险。历史上对于“大而不倒”金融机构的救助普遍存在的问题是，该救助使用的资金是纳税人的钱，这些金融机构过度冒险产生的收益归其自己所有，而当发生问题时，由于其具有的系统重要性，政府和整个社会迫不得已对其救助，最终的成本和负担则是由社会承担。当政府救助“大而不倒”机构的做法成为惯常的制度之后，系统重要性金融机构的债权人及经营者预料到政府受到其系统重要性的挟持，在危难时不会坐视不管，一定会用纳税人的钱来对其施以援手，因而不但放松了对自身风险管理的警觉性和应对能力，而且，这种扭曲了的市场风险定价诱使金融机构在有限责任的保护下和业绩薪酬制度激励下，大量地经营、参与一些高风险的金融业务，这在金融机构内积累了大量的风险的同时，该金融机构的系统重要性也威胁了整个金融体系安全。[7]例如，此次金融危机暴露出，美国那些“大

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而不倒”的银行在危机前大量发放风险与收益并不匹配的次级贷款，或者进行其他高风险的金融投机活动，而这一切的结果是美国政府最终动用巨额的财政资金对发生问题的系统重要性金融机构予以救助，而这些给整个金融体系造成了巨大麻烦的金融机构管理人员在受到纳税人的钱救助的同时，却在毫无愧色地分配和收取高额的业绩奖金。

2．监管机构的道德风险。从更为微观和具体的角度来看，动用财政资金对于发生问题的“大而不倒”的金融机构予以救助，本身也会进一步加剧金融体系的不稳定性，进而增加金融系统的整体风险水平。在进行救助时，政府为了保护那些“大而不倒”金融机构的投资者和储户不会因为该金融机构倒闭而遭受损失，不得不去承担其中的巨额资金的损失，而政府这种让整个社会来负担成本去保护招惹麻烦的金融机构及其债权人利益的做法在民主社会中毫无疑问将会承担很大的政治压力。这样的救助行为对于中小金融企业存在歧视和不公平。面对这样的政治压力，政府经常会犹豫不决，因而加剧了问题的不确定性，推定了市场恐慌。而同时，对大量意外资金的临时需求也给金融市场带来极大的压力，进一步推定金融系统的动荡。

二、“大而不倒”金融机构监管机制构设

系统性风险和道德风险的矛盾是“大而不倒”问题的实质，而要解决“大而不倒”问题，必须同时解决系统性风险和道德风险问题。这意味着，一方面要设定相应的事前审慎监管制度，以限制和控制大型金融机构在其经营中过度冒险；另一方面，也要制定事后救助和解决制度，以此来控制这些金融机构在发生问题时系统性风险的爆发和避免相关监管措施引发道德风险问题。

(一)事前审慎监管机制

对于太大不能倒问题的解决，最好是设定事先的审慎监管机制，对其进行事先的风险承担控制。大致地来说，这种事前的预防措施应当从限制金融机构过度冒险和控制其机构规模与透明度着手。

1．限制金融机构的风险承担。系统重要性金融机构的“大而不倒”问题体现在这些金融机构利用其系统重要性挟持政府，因为在其业务经营中过量承担风险。对其这种过量承担风险行为，可以通过设定资本充足率监管要求的方式予以控制。

——

—资本监管

首先，金融机构的资本的关键作用在于可以吸收业务经营过程中的损失，承担金融机构经营风险，维持其偿付能力以保护存款人和一般债权人的利益免遭损失。对于金融机构设定资本充足率制度，其目的在于藉此来约束金融机构在业务经营中过于大胆扩张业务规模。对此，目前国际上较为普遍地接受巴塞尔委员会的资本充足率标准。但是，此次金融危机暴露出该标准存在的顺周期问题，因而，在次贷危机后，人们又提出了新的资本监管办法，除了提出设定逆周期缓冲资本外，还专门针对“大而不倒”问题专门设定了系统重要性银行附加资本，对于那些业务规模较大、业务复杂程度较高的系统重要性银行要求更大的损失吸收能力，规定更高的资本充足率标准。

其次，“大而不倒”问题的一个原因在于其与市场其余部分有着很高的关联度，因而放大了系统性风险，因此，有必要以金融机构之间的联系程度来提取监管资本，让这些金融机构自己来承担其倒闭所产生的负的外部成本。具体来说，对于监管资本的提取可以依靠对社会损失的衡量来测算。这其中，社会损失的概念界定是非常灵活的，可以由金融监管当局来决定，比如可以采用银行负债的潜在损失来替代。[8]

最后，金融机构“大而不倒”引发的道德风险问题重要的一个方面是债权人监督责任的承担放松的问题。过去所采用的金融安全网机制具有积极意义，但是，其中的一些措施也会形成对于金融机构的明示或暗示的政府担保，而这些政府担保存在着错误定价的老问题，因而制造了金融机构债权人的道德风险问题。通常，金融机构的偿付能力关系到债权人的利益实现，因而他们会对债务人的偿付能力密切关注。但是，在金融危机中，由于政府为了救助金融机构，通过普通股和一级资本的方式为银行注入资金，这使得二级资本和某些非普通股一级资本没有发挥吸收损失的作用，政府担保的存在使得债权人有了避免损失的保障。但是，这种保障使得银行

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债权人对于银行的业务冒险并不关心，也就没有动力去监督银行。因此，要解决“大而不倒”问题，应当让那些“大而不倒”金融机构的债权人自掏腰包来对损失买单。所以，可以设立相应的法律机制，在危急时刻能够使金融机构的二级监管资本转化为一级监管资本，使得监管资本能够起到缓解危机的作用，避免金融机构倒闭。

——

—杠杠率监管

金融危机暴露出银行体系过度累计表内外杠杆。一些银行在金融危机之前虽然资本充足率水平保持较高水平，但是其杠杆程度非常高，它们利用复杂的经济资本模型套利，尽管资本充足率很高但实际上银行的风险抵御能力很弱，暴露出了单靠风险加权的资本充足率监管并不足以控制银行通过金融杠杆的过度风险承担活动。对此，法律可以设定杠杠率控制制度来先控制过度承担风险，其原理类似于资本充足率的运作。通过对金融机构杠杆率的控制，监管机构可限制市场自由分配银行的资金资源的能力。

杠杆率监管作为一种微观层面的审慎监管措施，为银行提供了最低资本，从而降低银行偿付不能的风险。首先，法律对于银行进行杠杆率的监控，以此来限制银行过度扩张资产负债规模，从而降低流动性风险。其次，通过控制杠杆率，银行资产负债水平受到限制，因而银行会在考虑自身资产负债规模基础上权衡风险与收益。再次，杠杆率监管为资本充足率的“模型风险”提供了一层补充性保障措施，使之免受风险测量周期性偏差的影响。最后，杠杆率监控制度为银行提供了最低的资本缓冲，能够低于金融危机的负面冲击。

从宏观监管的角度来说，杠杆率监管也是一个很有效的审慎监管措施。在经济繁荣时期，现行公允价值会计制度的顺周期性会推动资产价格的上升，这诱使银行扩张其负债规模，导致银行的杠杆水平居高不下；反过来，顺周期性，银行在经济衰退时期的杠杆水平降低。相应地，资本监管制度也具有顺周期性，它在经济繁荣时期误导银行低估风险，因而提高杠杆水平，而在经济衰退时期，资本充足率的顺周期性则使得银行过度估计风险水平而大量抛售资产，加速银行的去杠杆化。对于以上问题，杠杆率监管制度能够起到控制作用。

2．控制金融机构规模与透明度。大量从事影子银行业务的大型金融机构内部的组织结构相当复杂，在其集团范围内设立有很多分支公司，这些独立子公司的设立经常是利用税收漏洞和进行监管套利。[9]同时，分支机构之间有着大量的影子银行业务交易，它们之间错综复杂的业务往来与风险状况在复杂的组织结构的掩盖下更加难以为外人所知悉。然而，金融机构却能够在这种复杂性和不透明中获益。在正常时期，金融机构通过复杂的组织结构从事高风险的金融业务，以此来规避监管机构的监管，这些避开监管的影子银行业务使得金融机构能够获取巨额收益。但是，当金融机构从其复杂性和不透明中大获其益时，这些问题却因为增加了监管难度而提升了金融机构的系统性风险。当发生偿付性危机时，其复杂的组织结构和风险状况在倒闭时会对其他金融机构和整个金融体系产生意想不到的影响，而这些金融机构庞大的规模也会使得问题更加严重。所以，为避免此类金融机构倒闭的巨大负面影响，政府被迫用纳税人的钱来救助他们。

从复杂性和不透明性的问题出发，金融监管应当致力于提高金融机构的透明度。如此，一方面可以解决问题，另一方面也可保证大型金融机构的范围经济和规模经济不受减损。对此，法律可以设定“生前遗嘱制度”（Living Wills）制度，以此来保证大型金融机构的规模，同时降低其复杂度，提升其透明度。一般来说，生前遗嘱制度会规定，金融机构应事先制定其发生偿付性危机时将会采取的问题处置措施和恢复方案。显然，这种事先的应对措施使得金融机构在问题发生后更容易解决问题，而且，它也能够迫使金融机构事先降低其组织和业务的复杂度，提升其透明度。[10]

生前遗嘱制度要求金融机构制定发生问题时的紧急处置方案。在此应急方案中，金融机构应当详细规划，当金融机构出现倒闭危险时，其内部的哪些某些机构和业务是可以放弃的，以及通过何种具体的方式能够快捷地实施其方案，从而断臂求生。从另一个角度来说，通过这种事先向监管机构呈递未来应急方案的形式，生前遗嘱制度起到了一种披露关键信息的作用。在金融机构自己事先制定的应急处置方案之中，金融机构规划了危机

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时刻各个部分的“撤退”路线图，其内部的结构状况被主次分明地详细披露出来，因而其内部的业务和组织状况也被暴露在“阳光”之下，变得透明起来。而且，按照生前遗嘱制度的要求，金融机构所指定的应急计划应当具有可行性，在确实发生问题时能够迅捷地予以执行。

(二)事后紧急救助与有序清算

法律还应当设置相应的制度，对于大型金融机构在发生偿付危机时进行事后的救助。应当首先考虑避免该机构倒闭，在确实无法避免或者救助成本不合理时对其进行有序清算，避免系统性危机爆发。

1．紧急救助机制。如前所述，一些大型金融机构之所以处于太大不能倒的地位，是因为其具有系统重要性。也就是说，这些金融机构的突然倒闭会给整个金融体系和经济体系造成严重的负面冲影响。因此，应当对于这些金融机构设置金融安全网机制，在紧急时刻对其予以救助。在设置这些救助机制时，从法治化和避免道德风险的角度出发，应当考察其倒闭的可能性，并且需要评估它的对金融体系和宏观经济体系负面冲击的可能性，同时，还要考虑的是，如果救助该金融机构，是否能够消除前述风险。经过考察确认该金融机构的倒闭会引发系统范围的危机，而对其施以援手则可避免此问题，那么法律才允许对其予以救助。另外，在对此类金融机构进行危急时刻救助时，还需要把握的一点是，要准确判断救助的时机。救助过早在实际上具有为这些金融机构提供隐性担保的效果，因而会产生金融机构的道德风险问题；而救助行动迟缓轻则引起市场范围内的恐慌，并会导致救助成本升高，重则不能挽回金融机构颓然倒闭的局面，从而导致金融市场中系统性风险爆发。

救助过程中如果对金融机构风险行为定价不当，则会引致金融机构（包括其债权人）的道德风险。因此，对于这些金融机构的救助，应当设定完善的机制，对其予以合理的市场定价，由其本身对它们过度承担风险行为的负外部性予以内化。所以，在此过程中应当让该金融机构的股东、管理人员、债权人和交易对手来承担过度风险和业务决策失误所带来的损失。从这一点出发，在对系统重要性金融机构进行救助时，应该首先让该金融机构的利益相关者承担损失，弥补损失不足的部分再由政府动用特定基金予以救助。而这部分特定基金的设立不应该动用纳税人的钱，而是由这些系统重要性的金融机构自己来承担。为此，可采取的方案是对这些金融机构征收针对交易活动的庇古税，也被称之为银行税。根据此制度，政府对银行的交易活动征税，以此来限制金融机构过度冒险。其实质在于要求那些具有系统重要性的金融机构让渡其补贴溢价，而该溢价的高低则是根据特定金融机构对于市场系统性风险的贡献程度来确定的。通过提高银行高风险交易活动的成本，抑制其过度扩张，降低其对高风险经营活动追求的动机，从而防范道德风险问题。同时，在经济上行时期征收的银行税还可以设立用于救助危机中金融机构的基金。当有“大而不倒”的金融机构陷入危机时，政府可以使用该基金，而不是纳税人的税款来实施救助行为，控制系统性危机爆发的同时避免制造金融机构的道德风险。

2．有序清算机制。对于那些确实无法通过提供安全网支持的系统重要性金融机构，应当允许其关停倒闭。在这个方面需要注意的是避免道德风险对立面的系统性风险爆发的问题，所以需要构建大型金融机构的有序关停处置程序。在构建此制度的时候，特别需要保证该程序及时、确定，避免漫长的程序引发不确定性和恐慌。具体来说，需要注意三个关键问题。

一是选择有经验的破产管理机构来负责有序处置程序的运作，如此可以减少经验不足而产生的金融机构前途的不确定性，导致金融市场中大范围的恐慌。在这一方面，我国特别缺乏配套制度和相关经验，因而需要在这个领域里加强研究，借鉴其他国家的有益经验，同时也审慎评析他国制度存在的社会和整体法制背景，谨慎地吸收其可以为我所用的部分，而不可盲目地照搬。

二是决策程序应当在保证合法性的基础上快捷，减少前述清算过程中的不确定性问题，以免引发市场恐慌，导致局面一发不可收拾而最终导致系统性风险的爆发。随着金融业混业经营和金融深化的发展，金融体系越来越复杂，对于系统重要性金融机构倒闭决策设立统一的监管机构和程序成为发展趋势之一。统一的监管机构和程序的设置有利于信息的掌握和整理以及迅速决策，方便对“大而不倒”和系统性风险的管控。

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三是构建妥善、公正的清算程序，有条不紊地对倒闭金融机构进行清算，并且构建合理的损失承担机制，避免社会为金融机构及其内部人员的过度风险行为买单，将金融机构过度承担风险行为的负外部性予以内化以消除道德风险。同时，清算程序应当在前述生前遗嘱制度的配合下通过过桥银行等制度，对于倒闭金融机构进行及时、有序地清算，避免系统性风险的爆发。

三、结论

“大而不倒”问题是因为金融机构规模庞大和复杂性而具有了系统性风险，迫使政府在其发生倒闭危机时不得不进行救助。然而，这种风险定价扭曲的政府救助又会破坏市场纪律，产生相应道德风险问题，刺激金融机构更加冒险和放松风险控制，使得风险不但得不到缓解，反而加剧了，因此政府采取救助措施实际上是一个饮鸩止渴的方案。可以认为，系统性风险和道德风险的矛盾是“大而不倒”问题的实质，而要解决“大而不倒”问题，必须同时解决系统性风险和道德风险问题。这意味着不但要采取相应的事前审慎措施来限制和管理好系统重要性金融机构的系统性风险，而且也要采取事后的措施来控制这些金融机构在发生问题时系统性风险的爆发和避免相关监管措施引发道德风险问题。

对“大而不倒”金融机构的危机管理，可将解决措施分为事前监管和事后处理两大类。前者注重对于系统性风险的限制和管理，而后者则是对系统性风险爆发的控制，但是所有的机制都要体现出对于金融机构风险行为的争取定价，维护市场纪律，避免引发道德风险。事先审慎监管机制可以分为加强金融机构的市场自律和控制金融机构规模两种方案。事后救助应当包括对于两个不同阶段的事后处置方案：一是对于那些可能予以救助的金融机构施以援手，使其恢复正常的运作，但是在此过程中应当由金融机构的利益相关人来承担救助成本，避免引发道德风险；其二是对于那些无法救助的机构，如何使其能够有序地关停，避免发生类似于此次危机中雷曼兄弟倒塌在金融系统内引起的剧烈金融震荡。

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【责任编辑：胡炜】

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