农村宅基地制度改革的地方探索与思考

农村宅基地制度改革的地方探索与思考浙江大学公共管理学院?浙江大学土地与国家发展研究院?谭?荣

长期以来，“一户一宅、面积法定、无偿分配及使用”作为我国农村宅基地制度的核心机制，在保障广大农民居者有其屋，维持农民基本生存权和农村社会稳定方面发挥了积极作用。然而，随着市场经济的发展，这种在宅基地权利体系、配置方式、收益机制、管制模式等方面的制度安排，逐渐暴露出诸多问题。一方面，产权的制约使宅基地的市场化配置受到限制，进而导致农民土地资产价值难以显现、城乡差距拉大、农民利益受损等问题；另一方面，受经济利益驱使，缺乏相应法律法规约束的宅基地隐形市场大量存在，扰乱了土地管理秩序，损害了集体利益，妨碍了土地收益在国家、集体和个人之间的合理共享。

鉴于此，中央提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。宅基地制度的改革思路有助于打破城乡二元土地制度的格局，在一定程度上有利于弥补政府垄断土地资源配置的缺陷，优化资源配置；也有利于实现“城市反哺农村”，促进农村发展，推动新型城镇化和乡村振兴。实质上，建立新型宅基地制度是一场促进集体建设用地市场化的深刻变革，是对原有城乡之间利益关系的重大调整，涉及到多重的利益均衡，必须要回答好、处理好一系列理论上与现实中的基础性问题。一、宅基地制度改革的地方探索

以三权分置为导向的宅基地制度改革，是一个渐进式的过程。十几年来，全国各地实践中出现了很多模式，这些都是地方在各种因素制约下走出的可行道路。

1.模式一：城中村的更新

城中村更新模式是指面向城中村采取旧城更新改造的方式进行土地优化配置，将宅基地全部退出转为国有建设用地进行重新开发，进行统一规划和建设，对农民进行统一补偿和安置，就地市民化。

城中村更新模式主要面向城中村这一类具有高更新价值、良好区位条件、规模较大且集中连片的宅基地。在这一过程中，宅基地权利的流转交易主要通过置换住房、物业和货币等体现，并伴随着农民就地市民化的过程，其中流转置换的住房既可以就地安置，也可以采取异地安置进行，两者都是通过提高土地利用效率以达到安置农民群体并节余建设用地指标的目的。由于这类宅基地潜在升值空间较大，因此让渡宅基地权利所置换或补偿的利益也相对较高。

对城中村实施更新改造，本质上是对较大

体量的宅基地进行的统一流转交易，而且往往由于其区位优势与潜在升值空间大，并牵涉到城市整体发展形象以及局部区域基础设施改善等，地方政府与市场主体参与的积极性较高，农民流转的意愿也比较强烈，这就促成了该模式具有较好的经济实施基础。

2.模式二：近郊村的集聚

近郊村的社区集聚模式是指面向近郊区的村集体组织或农民，在城市规划区范围内通过建设新社区以集聚不同村庄的农民，逐步引导其向城市市民转变，并将农民原宅基地复垦为耕地或用于其他农村的生产生活，复垦的指标可用于全域建设用地统筹开发。由于牵涉到集体组织的整村搬迁与重新安置，且涉及局部规划调整优化，目前该实施模式下通常以政府参与为主，但也不排除后续市场力量的介入。

考虑到城市长远发展，近郊区的村集体组织通常位于城市规划建设范围内，因此近郊村的宅基地同样具有较高的潜在开发价值。近郊村农民在就地市民化、资本积累以及就业安置上具有一定优势，适合通过城乡新社区集聚完成宅基地权利的流转交易以及土地资源的优化配置过程。宅基地流转交易同样以宅基地退出置换住房、物业和货币等形式来体现，但与面向城中村的旧城更新模式不同，尤其是在越发强调紧凑型城市发展的背景下，其安置多以异地安置为主，也就是复垦原宅基地，并将农民安置于城市规划区内的城乡新社区中。

近郊村实施的社区集聚模式，本质上也是在实施整村（或绝大部分）宅基地退出后，通过复垦整治、空间置换以及提高土地利用效率等一系列操作，来完成农民安置、权益保障、改善居住生活环境、节余建设用地指标以统筹全域建设发展等多样性目标。其背后也涉及到一定规模、且集中连片的宅基地权利流转。

3.模式三：中郊村的就地更新

中郊村是介于近郊区与远郊区之间的村集体经济组织。面向中郊村的就地更新模式是指村集体组织在村庄原址通过实施拆旧建新完成旧村改造提升土地利用效率，同时实现宅基地的优化配置，满足全村农民的居住需求和部分财产性诉求。在这一过程中，集体建设用地（含宅基地）总量不新增，农民性质不发生根本性改变，而农民生活生产环境则得到显著改善。

由于就地更新模式所涉及的宅基地以及利益分配均发生在原集体内部，较少涉及外部利益的介入，因此其实施主要借助集体自行组织的形式进行。集体经济组织在协调所有村民利益的基础上，对村庄进行更新改造。包括实施前的统一方案、改造中的成本分摊以及更新后的宅基地或住房再配置等。在这一过程中，宅基地流转主要以权利的重新配置来体现，譬如通过退出原宅基地以换取新规划后的宅基地，或置换村集体统一新建的住房等。

针对中郊村的就地更新模式适合我国广大农村地区所普遍面临的宅基地资源低效配置的问题，具有更为实际且广泛的操作性。而依托集体自组织实施的就地更新，能够以村集体为纽带来统一集体行动并协调利益分配，较好的兼顾了农民群体内部利益主体诉求的异质性，充分发挥了村集体的基层自治作用。在保留村集体原始风貌等非物质价值方面，也具有重要的社会意义。

4.模式四：远郊村的异地调整

远郊村的异地调整模式是指通过异地搬迁的方式，将偏远地区的村集体组织或农民安置在区位相对较好，且可集中居住的中心村或中心镇，并将腾退的原宅基地复垦为建设用地指标，借助指标空间置换，既满足异地搬迁安置的建设用地需要，又可节余部分指标用于全域统筹利用。

异地调整模式实施的背后，同样有发生宅基地权利的转移与交换，即将偏远地区的宅基地权利置换到中郊村或近郊村，并获得新的宅基地权利或住房补偿等。但区别于前面三种实施模式，异地调整具有明显的政策倾向，也就是对贫困偏远地区农村发展的特殊照顾，因此，此种实施模式往往需要政府力量的介入，既包括通过扶贫项目给予建设资金上的支持，还包括对异地调整前后的组织与管理，例如涉及到规划变动、行政调整以及复垦搬迁等方面。借力政府和扶贫项目的支持实施面向远郊村的异地调整，通过退出宅基地以换取建设用地指标，并进行空间置换或指标交易，能够有效挖掘偏远地区宅基地的经济价值。

二、宅基地制度改革的核心：政府和市场的关系

1.理解宅改语境下的“政府行为”与“市场权利”

“政府行为”是指国家为维护公共利益需要，实现宅基地制度改革有序运转，通过行政权力（包括土地规划、用途管制、土地收益调节等）来引导宅基地交易行为和规范使用行为。国家安全、社会公正、资源效率、生态保护等国家在土地制度改革上的价值要求正是以政府的公权力的行使作保障的。政府行为的必要性，根源在于管控宅基地制度改革可能产生的负面影响。

与政府行为相对应的“市场权利”，是指法律规定的公民、集体、企业或组织所享有的可以自由行使的在市场上竞争的权利。在宅基地制度改革的实践中，市场中的私权利不仅包括对宅基地拥有占有、使用、收益和处分四项基本权能，也包括在国家征收过程中以留用地形式获得的土地开发权，还包括在城乡建设用地增减挂钩平台获得的可转让的土地发展权等形式。权利保障、发展效率等价值目标的实现，离不开土地私权利的自由充分行使。市场之所以必要，根源在于市场的独有优势。

2.政府公权力与市场私权利的冲突

首先，公权力和私权利之间本身就是一种对立关系，两者冲突不可调和。为了土地公权力的正常行使，势必要限制或剥夺一部分的土地私权利，意味着私权利背后的个人利益丧失。而为了私权利得到有效保障，又势必希望土地公权力的范围尽可能降到最低，反过来损害到全体人民的公共利益。这种利益之间的冲突，是公权力和私权利之间发生冲突的根源。

第二，对私权利的差别化对待是造成公私冲突的第二个原因。与国有建设用地被赋予完整的土地财产权能不同的是，宅基地的收益权能受到极大的限制。由于没有得到法律的认可，宅基地相关权能受限，流转价格往往被压低，难以享受与国有土地、甚至是集体经营性建设用地相仿的用益物权待遇。

第三，规划与用途管控的强制性引致的私权利之间的不平等是造成公权力和私权利冲突

的第三个原因。为了公共利益需要，政府编制和实施规划，引起了不同主体宅基地私权利在实践中不平等的趋势。比如，规划用途、使用条件限制等方面的差异、不同区域指标分配上的差异等，实际上影响了土地市场和土地私权利的平等性。

3.让公权力和私权利都在“法律的笼子”里运行

政府公权力不能无限扩张。在宅基地制度改革过程中，过度的公权力容易导致地方政府与民争利，带来政府公信力下降，甚至产生国家安全的风险。比如政府征地过程中强拆未达成补偿协议的农民的宅基地等。而个人的私权利也不能没有限制。个体在行使土地私权利过程中，过于放任自由而不考虑对他人的影响和社会利益，会造成土地利用混乱低效。比如，在宅基地上建小产权房，会扰乱城市房地产市场秩序。

为此，需要将公权力和私权利都在“法律的笼子”里运行。一要加强对土地的立法修法，不断完善相关法律对土地公权力的授权情况。二要建立司法监督体系，约束公权力的行使，制衡权力滥用。三是运用公众参与机制，对公权力和私权利的行使进行监督。

三、宅基地制度改革的建议

1.发挥公权力的引领作用

宅基地制度改革，土地利用规划和供地计划约束依然必要。政府必须进一步强化土地用途管制，这涉及土地利用的非市场价值和非经济利益，是土地资源可持续利用的基础，也是统筹城乡土地市场、释放土地经济价值的前提。

土地利用规划的理念应当从行政权力主导向多元利益均衡转变。保障哪些利益，制约哪些利益，以及如何协调它们之间的关系，这是土地利用规划价值取向的核心问题。因此，需要树立土地利用规划代表多元利益的理念。政府对土地利用规划手段从原来的单一行政手段，变为以法律手段为主，并辅之以相应的行政以及经济干预等各种手段，将立法重心转移到着重调整土地规划中利益分配上来，以促进多元利益走向新的平衡。

2.完善以私权利为核心的基础性制度

实现宅基地制度改革关键在于从产权制度入手。在正式制度层面上明确宅基地所有权、资格权和使用权等各项权能已经势在必行。通过产权制度的完善，一方面激励和约束农民、政府等行为主体，另一方面，通过建立新型的土地产权和治权体系，实现宅基地乃至其他土地要素在城乡、部门之间自由配置。

主要包括：一是加快宅基地确权登记和颁证工作，为其市场化流转奠定基础。二是可以有步骤地放开宅基地抵押权的限制，让抵押融资成为宅基地价值“释放”以及促进农村后发发展的有力“杠杆”。三是可以由政府建立宅基地发展权交易市场。

3.“分蛋糕”是宅基地制度改革成败的关键

第一，通过事前或事后的政府干预，调节区域间宅基地制度改革的收益分配。政府发挥税收调节功能，对形成于初次分配领域的收入差距进行有效调节。可以探索建立土地指标交易制度，虚化土地区位影响，一定程度上破解中西部地区宅基地资源浪费、“有地无市”的困局。对于农村宅基地资源的改革利用，既要积极探索有偿使用、自愿有偿退出、农民住房财产权抵押、担保、转让等途径，平衡城乡在住房

上的财产收益，也要注意因地制宜，在一些发达地区、城郊地区，着重于激活宅基地的财产功能，在传统的农区，更加重视宅基地的保障功能，必须在保障居者有其屋的前提下，探索构建起财产功能的实现载体。

第二，对于城乡之间的利益分配，政府应当考虑放弃独占大部分的土地增值收益。让农民参与并分享更多的土地收益，是现阶段宅基地制度改革的首要目标。比如，开展城乡建设用地增减挂钩试点从国有土地出让收入等方面筹资金、对承担耕地保护任务的农民给予补偿，这些做法实际上政府允许市场机制参与定价，让城镇化地区之外的农民也能在土地增值收益中“分一杯羹”。

第三，探索去“区位化”政策工具，解决村庄集体之间的利益分配问题。不同的农村，不同的集体，因为区位、土地资源等自然社会经济的禀赋存在差异，这就要求政府关注宅基地价值显现后在农村内部的二次分配问题，避免因为初始条件不同而造成的价值分配不公。

第四，通过发挥自组织治理优势，解决村庄集体内部的利益分配难题。村集体和村民之间的利益如何共享，村民之间的利益怎么分配，关系到农民的改革获得感。村集体内部的收益分配要充分发挥基层组织的自治优势，以尊重农民意愿和实现农民利益为出发点和落脚点，通过民主协商程序，确定收益在集体内部不同主体之间的分配。

4.正视宅基地制度改革的额外成本

宅改的目的之一是显化宅基地的资产属性。但在如何让资产属性变现，如何最大化实现其资产价值，以及如何合理分配土地收益上，还需要考虑如何在“做蛋糕”、“分蛋糕”的同时，尽可能降低过程中无谓的损耗。

无论是政府主导、市场主导，还是集体自组织，都是实现改革效果的可行路径，而差异就在于制度成本的高低。宅基地规模越大、权属复杂程度越高、市场信息对称性越差，则更应该采用政府主导的形式进行管理。管理实施主体利益和目标越一致，实施主体间的合作程度也就越高，越应该实施自主管理。宅基地制度改革没有“万全之策”，应根据内外部环境来确定合宜的治理结构，并通过协同降低整体成本。

（编辑：孟鹏）