我国宅基地改革现状及问题分析

我国宅基地改革现状及问题分析

（一）无偿取得、无成本留置造成宅基地资源浪费

在我国大部分农村地区，目前农村宅基地实行福利性分配和无偿使用，农民取得宅基地基本没有成本，客观上加深了宅基地私有的传统观念，部分农民存在“农村土地想在哪建就到哪建”、“不占白不占”的心态，导致私自建房、超标准占用宅基地现象普遍。同时，农村宅基地取得监管不严，村集体经济组织收回闲置宅基地、监管宅基地使用的能力和动力不足，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，农村“一户多宅”和超标占地现象较为普遍。由于宅基地是无偿无限期使用，加之受“以土为本”、“叶落归根”等传统观念束缚，不少农民在新建住房或迁居城镇后，不愿将原有宅基地复垦或交还给集体经济组织，造成“人走房空”、建新不拆旧，不少宅基地处于闲置状态。

（二）有偿退出机制不健全造成宅基地大量空置

我国大部分农村地区农村宅基地还没有建立有偿退出机制。即使有些地区开展了宅基地有偿退出试点，但由于补偿标准低，自愿退出宅基地的农户少。如洛阳市2009年开展农村宅基地有偿退出，但至今全市完成办理进程手续的只有99户，收回宅基地仅70处。据洛阳市2010年调查，78%的农民工认为放弃宅基地补贴标准偏低，仅靠每人5000元的补贴（每户补贴约2-3万元）在县城或市区购房的资金压力难以承受。同时，农村宅基地退出补偿资金需要县级财政配套，但县级财政大部分是吃饭财政，区县政府推进宅基地有偿退出的积极性也不高。

（三）宅基地禁止流转限制农村房屋财产权功能

目前，我国农民只拥有宅基地使用权，但拥有房屋的所有权，即“一宅两制”，房屋的财产权和宅基地使用权没有很好地分开。由于目前实行的是“地随房走”的政策，但按照法律规定农村宅基地的使用权只能在本集体经济组织成员之间转让，而且农民在出卖房屋流转宅基地后，再申请新的宅基地不被批准，这事实上限制了房屋的自由流转，约束了农民对房屋的处分权。房屋财产权功能受限，导致农民房屋收益权无法得到有效保障。

（四）宅基地隐性流转埋下诸多社会安全隐患

目前，我国有些地区农村宅基地隐性流转和私下交易较为盛行，但同时也带来两方面的问题。一是由于宅基地使用权不能进入市场进行公开交易，农民的宅基地和房屋经常会被随意定价、价值低估，不仅造成集体土地资产收益的流失，也侵害了农民的利益。二是宅基地的私下流转和灰色交易，引发了越来越多的社会矛盾和法律纠纷，成为社会不安定因素的一个重要问题。

我国农村宅基地改革目标与三大原则

1 总体目标与具体目标

农村宅基地流转收益分配改革是土地制度改革和农村改革的重要组成部分，故其改革目标应当服从于上一层次改革的指导思想和总体方针。《意见》指出，农村“三块地”制度改革的指导思想是“立足我国基本国情和发展阶段，坚持问题导向和底线思维，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，兼顾效率与公平，围绕健全城乡发展一体化体制机制目标”，“发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验”。这些都为宅基地流转收益分配改革指明了目标和方向。

本文认为，农村宅基地流转收益分配改革的总体目标是：在中央全面深化改革总体部署的引领下，从深化农村改革、特别是农村土地制度改革的大局出发，以夯实农户宅基地用益物权和住房财产权为基础，以促进建立适合社会主义市场经济要求的土地要素有序流动、平等交换、合理利用的宅基地流转市场为目的，以实现土地资源优化配置和增加农民财产性收入为目标，以农户生活水平不降低为底线，以引领农村闲置浪费宅基地有序退出为愿景，建立兼顾国家、集体、个人的宅基地流转收益分配机制，合理提高农户收益分配比例。

从具体来看，农村宅基地流转收益分配改革不是孤立的，而是牵一发而动全身的改革行动。其事关农村土地产权关系调整、城乡土地资源配置、农村新型社区建设、农村集体经济组织股份制改造、农业人口转移和新型城镇化建设、农村基层事务治理机制构建、收入分配制度改革等宏大命题，因此，需要从各个层面、各个角度为农村宅基地流转收益分配改革制定更为详细的目标。

第一，从农村土地产权关系调整的角度来看，农村宅基地流转收益分配改革应当首先着力强化以土地公有制为基础的集体土地所有制度，从制度上进一步加强农民集体对宅基地的所有者权利，使农村集体经济组织以所有权代表身份成为宅基地流转收益分配的关键主体，使宅基地流转收益成为集体经济收益的重要源泉，从而发展壮大农村集体经济组织。此外，还应当切实保障农民对宅基地的用益物权，明确用益物权的收益权内涵，体现出对农民以住房财产权和集体组织成员权为两大基础的宅基地收益权的维护。

第二，从城乡土地资源配置的角度来看，农村宅基地流转收益分配改革应当通过形成合理的宅基地流转价格，以价格机制为手段引导农村集体经济组织主动推动、农户积极参与农村宅基地流转，同时吸引农业开发企业到农村开展土地规模经营，建立与城市建设用地市场“同地、同权、同价”的宅基地流转市场，从而根治农村宅基地闲置、浪费、粗放利用等效率问题，提升农村土地节约集约利用水平，改善城乡土地资源配置现状。

第三，从农村新型社区建设的角度来看，应当以农村宅基地流转收益分配改革为契机，纠正个别地区出现的“强拆强建”、“强迫农民上楼”等不和谐行为，努力以构建宅基地流转分配新型局面的积极预期来引导农户主动参与宅基地整理、置换、复垦等流转工程，从而形成农村宅基地有序流转和农村新型社区规范建设的和谐局面；同时要以农村宅基地流转收益作为农村新型社区建设资金的重要来源，在尊重农民集体意愿的基础上，兼顾个体偏好，通过因地制宜地规划，改造旧农村脏乱差的面貌，改善生活和生产环境。

第四，从农村集体经济组织股份制改造的角度来看，应当以农村宅基地流转收益分配改革为契机推动农村集体经济组织股份制改造，打造农民所有、农民控制和农民受益的股份制合作社，塑造能真正代表并行使农民利益的组织集团，从而既能强化农村集体经济组织经营能力和市场竞争力，又能使集体和农民在与其他利益集团的博弈中有效、及时地提出符合公平原则的宅基地流转收益分配主张。与此同时，以股份制改造后的农村集体经济组织作为主体实施农村宅基地流转，既有助于规模化的农村宅基地流转，也能确保同一集体经济组织内部农民之间宅基地财产性收益分配的公平。

第五，从农业人口转移和新型城镇化建设的角度来看，农村宅基地流转收益分配改革应当能够起到有效促进农村闲置劳动力向城市转移的作用，具体而言，就是要使农业转移人口从农村宅基地流转中，以让渡宅基地使用权的形式实现宅基地财产权益的变现，从而获得城市定居的启动资金，以此创造激励农业转移人口主动退出农村宅基地的积极局面。这样也有助于减轻城市地区的财政压力，使城市地区更有动力接纳农业转移人口，形成农业劳动力转移、宅基地退出和城市安居的有效、合理衔接。

第六，从与农村基层事务治理机制构建的角度来看，应当以宅基地流转收益分配改革为契机，构建政府引导、市场配置与农民自治相结合的协同治理机制，并使之成为实现农村宅基地流转收益共享的核心理念。所谓政府引导，是指地方政府及相关部门按照工作职责，制定政策措施，编制实施规划，做好政策宣传、技术指导、项目审核、纠纷调处等服务工作，通过典型示范，引导农村宅基地流转、整理及开发利用。所谓市场配置，是指通过组建集体资产管理公司等方式，培育合法的农村市场主体，探索农村土地生产要素与金融资本、社会资金有效对接的路径和办法，采取市场化方式推进农村宅基地资本化。所谓农民自治，是指农民集体和农户自主决定是否参与、如何筹资、收益分配、权属调整等重大事项，涉及农民集体产权的由农民集体讨论决定，涉及农户产权的由农户自主决定。

第七，从改革收入分配格局的角度来看，农村宅基地流转收益分配改革要紧紧依托要素参与收入分配的理论导向，贯彻要素参与收入分配的改革宗旨，使农村宅基地作为一种新的生产要素真正参与到收入分配中去，促进农村集体的宅基地所有权和农户的宅基地使用权的经济实现，将农村宅基地流转收益分配改革视为重塑城乡收入分配格局的一次良机。

2 农村宅基地改革的三大原则

首先，坚持市场导向原则的内涵之一就是要给予农民及其集体平等的协商谈判地位，本身就涵盖着扭转农民弱势地位的导向。除此之外，宅基地流转收益分配改革中的向农民倾斜的原则应当着重体现在结果和过程两个方面，从结果的角度看，按照中央确定的“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，同时合理提高个人收益”的政策精神，应该首先适当以多种形式提高农民在宅基

地流转收益分配中的比例；从过程的角度看，要在宅基地流转收益分配过程中尊重和维护农民的自愿性，明确农民有权选择是否参与宅基地流转，以何种形式、何种规模参与宅基地流转收益分配。

（一）在全面深化改革的总体背景下推进农村宅基地流转，其最终目的是在城乡统一建设用地市场的总体框架下形成规范有序的符合社会主义市场经济要求的农村宅基地流转市场。鉴于此，农村宅基地流转收益分配改革也应该首先遵从市场导向原则。市场导向原则下的宅基地流转收益分配，就是让市场机制在宅基地流转及其收益分配中发挥决定性作用。各主体承担的角色应当成为其参与宅基地流转收益分配的实际依据，也就是说，应当以各主体发挥的作用确定其参与分配份额，鉴于农村集体经济组织和农民，特别是后者的弱势地位，应当注重适当提高两者在宅基地流转收益分配中的比重。具体地，是要在尊重和保护产权的基础上，逐步破除以往广泛存在的政府主导的宅基地流转模式，推动相关权益人以公开市场交易的形式进行宅基地流转，从而形成和显化由市场决定的宅基地流转收益，进而依据宅基地产权归属完成宅基地流转收益分配。当然，强调市场导向原则并不是完全将政府作用排除在宅基地流转收益分配之外，鉴于农村宅基地流转及其收益分配的高度敏感性，要同时更好地发挥政府作用。具体地，就是政府部门可以通过规定交易底价、公开市场交易信息等方式对集体经济组织和土地使用者之间的自主谈判予以规范，但不能直接干预交易价格的定价决策。

（二）善用底线思维是中央在全面深化改革时期对改革事业的总体要求，意思就是要在改革摸索的过程中守住底线、防患未然，才能掌握改革实践的主动权。将底线思维贯彻应用于农村宅基地流转收益分配改革，就是要在改革过程中坚持一系列永远不能突破的底线，具体而言，就是既要坚持宅基地农村集体经济组织所有制度不能变，又要坚持发展壮大农村集体经济，同时确保坚持农民利益不受损。事实上，这三条底线是密切相关的。因为，宅基地农村集体经济组织所有的制度灵魂并不在于保持一个名分，而在于要给农村集体经济组织及其成员带来实实在在的利益，这就要求农村集体能够从宅基地流转中取得发展壮大的财源，作为集体成员的农民利益不能在宅基地流转收益分配中受到损害。需要注意的是，农民利益不受损这条底线，尤其需要引起改革参与各方的高度重视，在这条原则性底线之下，应当严防权力对宅基地流转收益分配的过度干涉和僭越，具体而言，一是是政府绝不能依靠政府公权力过度参与宅基地流转收益分配，将本该属于农

民集体和个人的收益非法据为己有，二是在农村集体经济组织内部，本应由集体成员共享的收益绝不能由极少数村干部所蚕食。只有这样，农村宅基地流转收益分配改革才能向纵深推进。

（三）所谓因地制宜原则，首先是指农村宅基地流转收益分配过程中，不同地区的情况千差万别，应当首先结合本地区实际建立农村宅基地流转收益分配指导性建议，在此基础上，根据“一事一议”的原则，以宅基地流转项目为单位，制定符合项目特定实际情况的宅基地流转收益分配方案。其次，集体经济组织应当根据本集体经济发展状况、基础设施投资完善状况、公用事业发展状况、成员生活状况而进行合理的、有针对性的分配。实施宅基地使用制度改革、推动宅基地流转的重要意义在于激活土地资源配置效率的同时，促使农民的宅基地和住房资产得到显化，提高农民个人的财产性收入。但是，不管流转后获得的收益数额有多少，都应该坚持以发展集体经济作为基本支撑，只有壮大了集体经济的发展才能保证农民获得持久、长远的收益。对于集体经济组织成员参与收益分配的比例，既要考虑历史原因以及当前集体经济组织运营与发展的方向，也要考虑各集体成员之间的权、责关系，保障集体内部收益分配的相对公平。因此，农村宅基地流转收益分配应当保证在兼顾集体经济发展、集体成员生活环境改善及集体成员财产收入稳步增长的前提下，适时地制定出科学、合理的分配方案。

我国农村宅基地改革重点

为了实现农村宅基地流转收益分配改革的总体及具体目标，应当在以上论述的市场导向、坚持底线、因地制宜、向农民倾斜四个原则的统领下，明确农村宅基地流转收益分配改革的重点工作，以点带面，推动农村宅基地流转收益分配改革事业的顺利进行。本文认为，农村宅基地流转收益分配改革的重点工作包括以下几个方面：健全与用益物权法理精神相契合的宅基地权利体系，制定与主体角色相适应的宅基地流转收益分配规则，实施对应不同类别农民的宅基地流转收益分享模式，规范农村集体经济组织所享宅基地流转收益的流向，构建全方位多层次的宅基地流转收益分配保障机制。以下将详述各重点的内涵和要义。

1 健全与用益物权法理精神相契合的宅基地权利体系

虽然《物权法》明确规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”、“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”，但在对于作为用益物权类别之一的宅基地权利规定上，仅规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，并没有明确说明宅基地使用权人的宅基地收益权，宅基地用益物权似乎还停留在居住权意义上。这种含糊不清的法律解释与现实情况相距甚远，不仅消解了农户对于宅基地流转的积极性，更对农村宅基地流转收益分配构成了障碍。由于农村宅基地流转收益是由产权关系调整带来的，对农村宅基地流转收益的分配与宅基地产权关系在流转前后的变化密切相关，因此，构建合理的农村宅基地流转收益分配机制，势必要首先完善农村宅基地权利体系，特别是应当明确用益物权的内涵，从而使农民真正成为农村宅基地流转的决策主体和利益分配主体。

明确农民宅基地用益物权，就是要赋予并保障农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和转让权以及继承权，使其真正成为农民的财产。具体到农村宅基地权利体系的完善，核心是进一步明确宅基地集体所有权、农户宅基地使用权与农户房屋所有权的权利内容以及三者之间的权利关系。在宅基地所有权上，在实施农村集体所有权确权后，明确村组边界内的宅基地及其他集体建设用地为农民集体共有产权。作为农村集体共有土地，其上产生的收益为成员共有。在宅基地使用权上，已经分到各户的宅基地使用权权利应当被赋予完整法律意义上的用益物权内涵，使农民充分享有宅基地流转的收益权。在房屋所有权上，应当充分认可农户对自己所使用宅基地上房屋的所有权，在房地分离的理念下，赋予宅基地上房屋完整的所有权。

为了进一步保障农户宅基地用益物权，应当在全国范围内加快实施正在进行的农村宅基地确权登记发证工作，充分调查农村范围内宅基地的权属状况，详细获取每宗宅基地的权属、位置、用途等信息，妥善处理宅基地管理的历史遗留问题，按照“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则，规范填写土地登记簿、土地权利证书、妥善保存土地登记档案资料，严格规范宅基地确权登记发证。从而

行为完善清楚的宅基地管理数据库。为可能发生的宅基地流转收益分配破除权利不清晰的障碍，使受益人有据可查、有据可依，避免发生不必要的纠纷甚至冲突。

最后，应当高度重视正在进行的宅基地使用制度改革试点，密切监测试点工作开展情况，积极总结试点的经验教训、成败得失，为修改、修订《物权法》、《土地管理法》等相关法律中的相应条款创造实践依据，为从源头上扫清宅基地流转及其收益分配的法律障碍奠定坚实基础。

2 制定与主体角色相适应的宅基地流转收益分配规则

农村宅基地流转收益分配的核心内容是收益分配规则。根据前文的研究，可以看出，各主体承担的角色应当成为其参与宅基地流转收益分配的实际依据，也就是说，应当以各主体发挥的作用确定其参与分配份额，鉴于农村集体经济组织和农民，特别是后者的弱势地位，应当注重适当提高两者在宅基地流转收益分配中的比重。

对地方政府而言，在农村宅基地流转过程中，其应该积极创立新规则，即赋予农民以完整的宅基地占用、使用、收益、处分的权利，允许农民自由处分其农村宅基地资产；在此基础上，还应该努力促进建立“同地、同权、同价”的宅基地流转市场；当然，为了国家整体的粮食安全、生态保护等战略，地方政府还需要通过村庄规划、政策手段加强土地用途管制，在土地利用总体规划和土地用途管制的前提下，政府不应该干预农民等市场主体的交易活动；总之，政府的角色定位于“调控主体”，其应该发挥引导和规制的作用。对投资者而言，他们构成了农村宅基地流转中的市场参与主体，其以平等的市场主体身份共同推动和创新农村宅基地流转的形式和路径，并以平等、自愿、协商的原则达成流转收益分配规则。集体经济组织是农村宅基地的所有权主体，既不同于企业法人，也不同于社会团体，也不同于行政机关，自有独特的政治性质和法律性质，它代表农民对农村宅基地进行管理和监督。农民是农村宅基地的使用权主体，宅基地也是农民最重要的财产之一，宅基地的利用和改革关乎农民的切身利益，因此，农民是农村宅基地流转的最重要主体。

因此，如表6-1所示，在农村宅基地流转收益初次分配中，地方政府作为调控和服务主体，在当前法律层面尚未赋予宅基地使用权流转合法地位的前提下，

可以继续以征收规费的形式参与宅基地流转收益分配，所得收益主要用于支付组织管理、平台运行等工作成本；当然，这仅是权宜之计，随着宅基地使用制度改革试点工作的深化，集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”是必然趋势，等条件成熟时，地方政府可以就宅基地流转行为课税，以税收的形式参与宅基地流转收益分配，并纳入政府预算统一管理，从而对宅基地流转活动进行调节，所得税收专项用于村庄建设和农民长久生计保障基金。投资者作为市场参与者，其投资肯定需要获得相应的回报，建议在农村宅基地流转初期，明确投资者的投资回报率（建议略高于市场正常投资回报率），并赋予其同等条件下土地使用权的优先取得；在改革后期，确定投资的回报率与市场正常投资回报率接轨，但赋予其同等条件下土地使用权的优先取得。农民作为宅基地的使用权主体，他们应该获取按照正常市场价值估算的土地使用权价值。集体经济组织作为宅基地所有权主体，负责管理在上述费用支付后剩下的资金、资产，用于本集体成员的社会福利、公共服务的支出。

农村宅基地流转收益的再分配主要用于农民。市县政府对本区域内的农村宅基地流转行为及价格进行备案登记，以此为依据按一定比例进行征税，税收收入用于建立农民长久生计保障基金，按照“公平基础上的区别对待”原则，通过提供社会保障和公共服务的方式，优先关照本区域内的特困人群，从而保障农民长久生计。农村宅基地流转主体在初次分配中的分配份额如表6-1所示。

表6-1 农村宅基地流转主体在初次分配中的分配份额

3 实施对应不同类别农民的宅基地流转收益分享模式

由于参与农村宅基地流转的农民具有较强的异质性，因此，对于不同类别的农民（留村农民、离村农民），不宜采用一刀切的形式，在此基础上，应当进一步赋予农民多样化选择的权利。

一方面，需要在保障宅基地流转补偿合理、科学的前提下，探索多种方式促进留村农民分享长期稳定的流转收益。对政府引导的农村宅基地流转模式，首先要保障农民失去宅基地后的居住空间，同时，可以从宅基地复垦后创造的建设用地使用指标中为农民预留一定比例的指标，所获收益归集体和农民所有；对集体推动的农村宅基地流转模式中，与农村集体经营性建设用地改革相结合，将农户流转后的宅基地按一定比例复垦为耕地和转化为农村集体经营性建设用地，村集体以集体经营性建设用地入股的形式与农业开发企业合作开发经营，从而获得长期稳定的收益。

另一方面，对于选择永久性离开农村进入城市就业定居的离村农民，应当根据房地收益分离的原则，将因宅基地流转而产生的收益划分为两部分，即房屋收益和宅基地收益，其中，房屋收益将直接归产权人所有，宅基地收益部分，则须在个人与农村集体经济组织之间进行合理分配。两者以一次性货币补偿的形式支付给离村农民，以房屋收益和宅基地收益共同作为离村农民进入城市安居乐业的启动资金。

4 规范农村集体经济组织所享宅基地流转收益的流向

农村宅基地流转为农村集体经济组织打造了重要财源，有助于壮大集体经济组织实力。与之相伴随的是农村集体经济组织将承担更多的职能，也面临更具挑战性的资产管理命题。农村集体经济组织的宅基地所有权实质上是由本集体经济组织成员共有的，因此，农村集体经济组织从宅基地流转中分享的收益也应当本着“取之于户，用之于村，使用得当”的原则，科学统筹，合理使用。

实际上，农村集体经济组织所享有的宅基地流转收益使用在一定程度上担负着风险兜底的职能，应当从协调和平衡本集体经济组织成员的长远生计和近期利益的角度出发，结合本集体发展实际，研究制定农村宅基地流转收益收支管理规

定，将流转收益优先用于发展道路、水、电、通讯、环境绿化等基础设施和集体公益事业建设以及农村集体成员社会保障等。

首先，集体经济组织应当确保收益中相当的一部分用于集体成员的社会保障，包括医疗保险、养老保险和失业保险。一方面，长期以来，土地在中国农村承载着农业生产与农民生活保障的双重功能，作为不可或缺的一类生产要素，土地既是农业生产中最重要的生产资料，同时，从其社会功能的角度来看，作为稀缺资源的土地又是农村人口的生活保障。具体表现为：第一，从古至今与中国小农经济相适应的土地分配制度是农村社会保障的替代物，这种制度为占中国人口绝大多数的农民提供基本的生活保障，成为维持稳定的一个重要因素。第二，土地发挥着就业保障的作用，土地是一种廉价的生产资料，即使与受训练较少的劳动力结合也可以为劳动者提供足够的食物。第三，农村的土地承担着养老保险的作用，尤其是对于老年人而言，一旦其丧失了劳动能力，可以通过将土地承包出去换取收入。总之，土地对广大农民的社会保障作用在养老、失业、生存等方面体现得淋漓尽致。但是，我国的社会保障体系，特别是农村地区的社会保障体系尚不完善。因此，在现阶段，应当将农村集体经济组织取得的宅基地流转收益主要用于本集体农民的社会保障。当然，随着国家财力的增强以及农村社会保障体系的逐步健全，可以扩大用于社会保障部分的支付范围，比如支付本集体成员的医疗费、成员子女的教育费等。

其次，着眼于农民的近期利益，集体经济组织应将部分收益用于集体经济组织成员个人分配。中央农业农村工作的基本思路屡次强调“增收惠民生”，明确要求确保农民收入不陷入徘徊。宅基地作为集体所有的要素资产，由其流转创造的经济价值理应由集体全体成员共享，因此，集体经济组织应当拿出一定比例的流转收益用于成员个人分配，促进农户收入的稳步提升。

再次，着眼于农民的长远生计，集体经济组织还应确保将一部分收益投入公益事业的发展和农村基础设施建设。通过将流转收益投入公益事业，使农村集体经济组织获得的流转收益真正为组织成员服务、为发展集体经济服务；通过把流转收益用于乡镇基础设施建设，可以改善农民生活条件、吸引外来投资，从而为集体经济组织成员谋求源源不断或间接的收益。

此外，地方政府应当加强对农村集体经济组织使用宅基地流转收益的监督管理。推动设立专门的银行账户管理宅基地流转收益，实行村有、乡管，严格按照

收支管理规定的要求专款专用，不得挪作他用。坚持收支两条线，使用上遵守政府监督、集体决定、财务公开的制度。

5 构建全方位多层次的宅基地流转收益分配保障机制

一是健全利益表达机制。赋予流转宅基地的农民平等的谈判地位和权利，破除地方政府在宅基地流转项目的规划和实施决策、补偿标准制定的主导权，在新型农村事务治理机制建设的总体框架中，建立由地方政府、集体、农户和用地者四方主体共同参与的协商平台，

二是引入农村不动产评估，对宅基地流转进行经济补偿，需要对宅基地和其上的住房价值进行评估，但目前宅基地资产评估体系尚未建立，宅基地价值评估标准还是空白，导致宅基地的真正价值难以明确。因此，政府相关部门应当组织学术机构和社会力量，抓紧研究和制定较为合理的农村宅基地和其他建设用地价格评估体系，公平、公正、合理地评价每一宗宅基地的合理价值，为宅基地流转及收益分配提供技术支持。

三是加强中介体系建设。在推进集体推动的农村宅基地流转的大背景下，引导和扶持宅基地流转中介服务公司，从事农村宅基地流转中介服务，建立多层次宅基地流转信息服务体系。