城市基层政府社会管理现状分析

(此文档为word格式，下载后您可任意编辑修改！)

城市基层政府社会管理现状分析

侯保疆

【内容提要】社会管理是政府职能的一个重要方面。党的十七大报告提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。”目前城市基层政府即镇政府（街道办事处）社会管理面临的问题究竟有哪些，如何应对这些问题，本文通过文献研究法和实地调研对此作一粗略探讨。

城市基层政府社会管理面临的问题

城市基层政府在社会管理领域实施的一系列措施已取得阶段性绩效，如为经济发展营造了良好的环境氛围，各地经济实现平稳发展；基础设施建设快速推进；城镇环境明显改善；社会保障水平进一步提高；社会大局和谐稳定；民生

问题得到改善等。城市基层政府通过积极行使社会管理职能，在各领域取得成绩的同时，也面临着不少问题，这些问题复杂多样，大体可归为两类：一类是政府系统内部管理问题；一类是政府系统外部管理问题。

（一）政府系统内部管理问题。

这是指城市基层政府自身管理所面临的问题。根据我们的调研，这类问题主要有：

第一，机构设臵问题。社会管理涉及的主要领域有基础设施建设、社会秩序维护、环境保护、科教文卫事业发展、社会保障等。从现行政府机构设臵情况看，县级以上（包括县级）政府在社会管理领域的机构设臵基本上是实行上下对口设臵模式，如省有卫生厅，市县区有卫生局。而镇政府（街道办事处）却没有，其机构实行的是综合设臵模式，一般设5至8个综合性办事机构，如党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室、计生办公室、宣传教育办公室、维稳综治办公室等。于是，本该由卫生、广电、旅游等部门做的事都交由镇宣传教育办去做；本该由民政、社保等部门做的事都交由镇社会事务办去做。经粗略统计，镇政府（街道办事处）的几个办公室的上级对口科室多达几十上百个，致使基层政

府出现“上面千条线，下面一根针”的被动架构。

第二，人员编制问题。在粤东、珠三角城镇调研时，各部门普遍反映的问题是行政人员编制不足，在一定程度上影响到工作的正常开展。为了搞好社会管理，给民众提供更好的服务，他们只能外聘一些工作人员。因此，在镇（街道）机构中存在着不少的外聘人员，其待遇与编制内人员存在差距，结果往往导致基层工作的连续性和专业性不足。

第三，机构不断精简与职能不断增加的问题。职能是机构设臵的依据，机构是职能的载体，机构与其职能应是对应关系。在调查中我们发现，地方各级政府一方面要按照机构改革的精简要求缩减职能机构，进行机构的调整；另一方面，随着经济社会的发展，地方各级政府的社会管理领域和社会管理事务在不断扩大和增加。与此同时，上一级政府在职能转变过程中转移出来的部分社会管理职能，由于社会组织的发育不成熟，仍需要由下一级政府来承接。由此形成了如下矛盾：基层政府的机构在不断精简，而其承担的社会管理职能却在不断地增加。

第四，政府间和政府部门间协调互动问题。一些社会管理事务是跨地区性的，如江河流域治理、人口迁徙、环境污

染、打击流窜作案犯、跨界基础设施建设、统一市场的维护等，这些事务的处理仅靠当地某一个政府往往无济于事，需要各地之间开展合作。但行政区域形成的不同利益主体使跨行政区域的协调行动难以实施。就一级政府看，地方政府的社会管理职能是一个整体，它需要地方政府的职能部门间相互协调开展工作，做到分工不分家。但由于部门间没有明确的协调机制和具体的沟通模式，加之在部门利益驱动下，政府部门间往往步调不一致，以致出现各自为政的局面。

（二）政府系统外部管理问题。

第一，城乡规划管理问题。城乡规划是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，建设和管理城乡的重要依据和手段。目前我国城市政府一般都辖有乡村，当前城乡规划管理的主要问题是：一是城乡规划的编制是个新课题。2007年10月《城乡规划法》颁布， 2008年1月1日起施行。目前《城乡规划法》只是对城乡规划的范围（即包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划）做了规定，要求在制定城乡规划时遵循城乡统筹等原则，但没有对统筹和衔接城乡发展规定具体要求和作出相应的制度安排。镇规划与乡村规划如何通盘考虑，两者怎

样协调相衔接还是一个需要探索的问题。二是城乡规划缺乏权威性。镇规划和乡村规划编制后，随意更改的问题严重，“一任领导一任规划”。三是规划监管机制不完善。尚未建立起规划行政层级监督制度，各级规划管理部门之间缺乏有机联系。规划公众参与制度、规划管理行政追究制度和行政纠错制度尚未健全，群众举报制度没有真正发挥作用。

第二，环境管理问题。由于长期存在的“城乡分治、城乡分策”，城乡一体化发展理念缺失，乡村生态环境的管理一直处于边缘化境地。以广东省为例，广东一些地方生态环境污染相当严重，主要表现在如下几方面：

其一，土壤污染。据不完全调查及统计，由于化肥、农药、垃圾、污泥及污水灌溉，广州、深圳、珠海、中山、佛山等城市郊区的土壤已受到不同程度的重金属污染。近年来，土壤受有机污染物及类激素物质的污染问题也开始显露，成为土壤污染的一个新趋势。

其二，水污染。据2007年广东省环境质量状况公报的数据，2007年广东省主要的111个江河省控断面中，Ⅳ类水质（轻度污染）占12.6%，Ⅴ类水质（中度污染）占8.1%，劣Ⅴ类（重度污染）占14.4%。2007年全省21个地级以上

城市73个饮用水源地水质总达标率为89.6%，水质完全达标城市有19个，广州和深圳未完全达标，分别为76.0%和82.6%。到2008年广东有1645.5万农村人在饮用不安全水，占全省农村总人口6254.5万人的26.3％，分布于粤东、粤西、粤北和珠江三角洲外围的15个地级市、94个县（市、区）、1109个镇、11392个行政村、57353个自然村。

其三，生活垃圾污染。“垃圾围村”的现象在广东乡村随处可见。2008年全省21个地级市中有15个城市建设了无害化垃圾处理场，如广州、深圳、佛山、东莞等，而汕尾、茂名等6个尚未建成无害化垃圾处理场。到2008年全省已建成34座生活垃圾无害化处理场，日处理能力达3.1万吨。但这些垃圾无害化处理主要针对城市垃圾，基本上没有触及乡村。

其四，工业企业污染。随着广东乡村城镇化、乡村工业化、城乡一体化进程的加快，由村民集体或个人、外来投资者创办的各类企业主要是工业企业遍布广东乡村。这些工业企业的发展在促进广东乡村经济发展的同时，也对乡村生态环境造成了污染。在广东一些地区和一些企业，污染危害已发展到比较严重的程度，已引起人们的普遍关注。位于揭东

县埔田镇的欧美仑陶瓷厂2009年5月底投入生产，每天烧煤70吨，直接排放的工业“三废”给附近的牌边村造成极大污染，引起村民的强烈不满，村民集体持续上访已达4个月，并到镇政府门口静坐示威，要求企业停产，解决污染问题。目前广东正在实施产业转移政策，工业园区特别是化工园区在各地悄然兴起，这会不会导致城市工业污染向乡村地区转移？如何避免乡村工业重蹈“先污染，后治理”的覆辙，这是一个亟待解决的问题。

第三，社会保障问题。在社会保障方面，目前仍然存在着城乡二元结构的问题，即城镇与乡村分别实行不同的、相互独立的社会保障制度。与城镇大多数居民享受着项目齐全、待遇水平较高、稳定而且制度化的社会保障相比，目前农村社会保障项目少，保障水平低，保障具有应急性，缺乏制度化。具体而言，社会救济仍是目前农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险在农村尚在探索之中；部分农村贫困人口还没有被纳入农村社会保障网，纳入保障网的农村贫困人口享受的保障待遇水平还较低；农村社会保障中，除五保制度和社会优抚一直是比较稳定的制度化保障外，其他社会保障形式往往缺乏稳定性和制度化，如政

府针对农村的救灾救济拨款往往是不确定的和应急的。总体看，农村人口主要还是依赖传统的家庭保障，社会保障目前在大部分农村地区只能提供对家庭保障的辅助保障。随着城镇化进程的加快，农村经济结构的转型，人口政策的影响，以及农村人口结构的逐步老化，农村的家庭保障正受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障需求越来越迫切。这对于那些财政收入总量偏小，可支配财力非常有限的基层政府来说是一个不小的压力。

第四，文教事业发展问题。2005年10月8日党的十六届五中全会明确指出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实推进新农村建设。”发展文化教育事业是新农村建设中的一个重要内容。目前各地在农村文化教育事业发展中存在的主要问题是：

一是非均衡发展。由于广东各地经济发展水平的差异、对文教建设重视程度的不同，以及地理环境、民族差别、风俗习惯、干部群众文化素质的不同等诸多因素的影响，致使各地区的农村文化教育事业呈现非均衡发展，珠三角发达地

区文教事业发展快，粤东、粤西和山区不发达地区文化教育事业发展明显落后。

二是文教基础设施建设管理滞后。具体表现在：文化基础设施缺少，体育场地和体育器材缺乏，文化活动室、图书室等太少，图书数量严重不足；文化设施管理不善，利用率低，有些村庄的文化设施长期处于无人管理的状态，发挥不了应有的作用，村庄中的文化设施真正成为多数村民的文化活动场所的比较少。

三是文教专业人员匮乏。镇一般都设有文化站，并配备一定数额的人员，由于待遇偏低，一部分从事农村文化管理的人才纷纷跳槽，文化站的专业骨干流失严重。同时，文化专干不专职，在镇文化专干队伍中，基本上没有专门从事文化站本职工作的，其大部分时间都被借调在镇政府从事其他的行政事务，很少有时间精力开展文化业务工作。中小学教师不足的问题非常明显。

第五，中心城区管理问题。一是在社会治安管理上，对外来人口、出租暂住屋的管理缺乏有效办法。二是在市容环境管理上，城区中存在的乱搭、乱建（包括乱建庙宇、神坛）、乱改（住宅改铺面）、乱摆、乱贴、乱倒、乱停、乱放、乱

闯、乱叫（鸣笛）等“十乱”无章的状况时有发生。三是在市场管理上，市场秩序混乱，假冒伪劣现象严重。四是在土地管理中，执法不严，乱占耕地、乱放土地，导致耕地不应有的浪费。五是在安全生产管理上，尚未建立健全安全生产规章制度、技术支撑、监督管理、应急救援、宣传教育体系。六是对名目繁多的涉及公路、交通、国土、城建、环卫等部门的行政执法检查监督队伍缺乏统一的规范管理。七是在城市危机管理上，现行的管理模式是建立在动员行政而不是法治行政基础之上，即当公共危机事件发生后，政府成立临时指挥部或者办公室，通过行政手段调动社会各方面资源，全社会齐动员，相信人多力量大，搞人海战术。八是在城市交通管理上，许多城市体现出重道路建设而轻政策及理论研究，重交通规划而轻交通管理，重短期“政绩”而轻长远目标的弊病。

强化城市基层政府社会管理的对策思考

（一）解决城市基层政府系统内部问题的对策。

针对城市基层政府系统内部存在的问题，在当前及今后一个时期应做好如下几方面工作。

1.上下对口设臵机构。2001年以来，随着各地撤乡并镇

行政区划的调整，镇政府的辖区面积扩大，人口规模增加，社会管理事务亦不断增加。因此，有必要突破现有镇机构设臵模式，实行上下对口设臵机构。可行的方案是自上而下对口设臵。目前中央和省级政府的大部门体制改革已基本完成，其组织机构得到进一步调整优化，省以下地方各级政府包括基层政府在转变政府职能、健全职能体系基础上，自上而下对口设臵相应机构。这样可以强化责任落实，行政效率也会得到相应提高，避免形成“上面千条线，下面一根针”、基层政府疲于应付的局面。

2.充实基层管理人员。针对镇（街道）干部反映的人手不足问题，在现行严格控编情况下，镇政府可以因地制宜，根据本地区本部门的实际招聘具有一定专业技能的人员，在保证人人有事做的同时，做到工作效率最优。同时，应鼓励和引导社会公众以多种形式参与社会管理和服务，大力倡导志愿者参与公益事业和社区服务，探索通过一些正式组织（如共青团组织等），把企业、社会志愿组织等组织起来，形成一个服务网络。此外，镇（街道）还可探索转变政府的管理与服务方式，通过委托、政府购买、业务外包等方式，更加有效地开展社会管理工作。最后，可以选聘高校毕业生

到基层任职，这也是国家的重要政策之一。

3.积极培育发展社会组织，将社会力量组织化、秩序化，为基层政府转移出去的职能提供组织载体。积极培育发展社会组织，一方面可为基层政府职能转变提供强有力的社会组织动力，另一方面可为基层政府转移出去的经营性职能、技术性职能、群众性职能提供组织载体。如积极引导和帮助广大农民提高组织化程度。实践证明，发展农民专业合作组织，对于深化农村改革、发展农村经济、增加农民收入、加快全面建设小康社会的步伐，有着极其重要的意义和作用。又如通过建立健全工会组织、指导支持帮助基层群众自治组织开展工作等，以不断提高社会组织的自我管理、自我服务能力，减轻政府负担。

4.强化区域间政府合作，协同解决区域管理问题。为使区域间政府能有效开展合作，解决区域管理问题，各方应在自愿基础上达成区域管理合作框架协议。以跨行政区河流交界断面水质保护为例，其合作框架协议的主要内容应包括：当地政府对本辖区的环境质量负责，采取措施确保交界断面水质达标，落实政府主要领导任期环境目标责任制，保证区域环境污染防治和生态保护目标的实现；跨界相关部门要共

享环境监测信息，边界水质监测结果实行公示制度，每月在主要媒体上予以公布；重大建设项目实行联合审批制度；明确上游政府有保证行政区交界断面的水质达标的责任；限制发展污染型企业、劳动密集型企业，从政策上扶持发展少污染的产业，并实行合理的经济补偿政策等。当然，要使各方遵守协议，还要有法律作后盾。

5.理顺政府部门间的关系。指挥统一是行政管理的基本原则。它要求行政机构的结构要完整严谨，合理分配职责，把同类业务、同类性质的行政活动，划归到同一部门中去。如果同类性质的行政活动由几个部门分管，势必出现职权分割、职责混乱、事权冲突、互相推诿等弊端。理顺行政机构中横向部门之间的关系的路径有：首先，明确分工，职能定位。使其各司其职。其次，建章立制，规范行为。使各部门有章可循，依章管理。再次，完善协调机制，以便及时处理职责交叉问题。具体的协调模式有：会议协调、设立委员会协调、牵头部门协调。最后，精简与调整机构设臵。适时合并部门，实行大部门管理体制。

（二）解决城市基层政府在管理社会事务方面所面临的问题对策。

针对城市基层政府在管理社会事务方面所面临的问题，在当前及今后一个时期应做好如下几方面工作。

1.统筹编制城乡规划，严格落实，维护规划的权威性。一是遵循制定和实施城乡规划的原则，即遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。二是注重城市规划与乡村规划相互衔接。城市规划应当与周边农村发展相协调，体现城市建设对农村的辐射和带动作用；乡村规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，同时应当与城市的建设和发展相衔接。三是科学组织实施城乡规划。基层政府应根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。四是定期开展评估。组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。五是建立健全规划监管机制。如规划行政层级监督制度、规划公众参与制度、规划管理行政追究制度和行政纠错制度

等。

2.多元治理环境问题。环境问题的治理需要遵循多中心治理及合作原则，即环境问题的治理不仅仅依靠政府这一核心主体，还应充分发挥企业、环境非政府组织和乡村居民等主体的作用，使它们以主人翁的姿态参与到环境问题治理中。政府要与这些主体通过协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对生态环境的管理。具体而言：第一，实施环保“三下乡”，构筑城乡一体、上下联动的环境管理格局。一是环保基础设施下乡，乡村环保基础设施的规划和建设必须纳入城市的整体规划和建设中，使环保基础设施亦服务于乡村；二是环保执法下乡，着力解决镇（街道）环境行政执法权责不明、执法缺位等问题。三是环保管理责任下乡，建立村级环保管理责任制，将部分环保管理责任落实到村一级，由各村指定专职环保负责人，协助环保分局开展各项环境管理工作，并将各村（社区）的环保工作与年终考核挂钩。

第二，建立健全公众参与环境管理的机制。公众参与环境管理是指公民个人以及公共的或私人组织通过一定的途径和程序参与环境决策、环境执法、环境监督等方面的活动。

一是建立健全环境决策公众参与机制。基层政府在制定当地环境政策、环保规划时，除涉及国家机密外，必须公开征求公众的意见，并予以回应。二是建立健全环境执法公众参与机制。今后，应对污染治理项目竣工验收办法进行改革，积极引进“政府组织、专家评议、公众参与”制度，保障公众的环境执法参与权。三是建立健全环境监督公众参与机制。一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。四是建立健全环境信息公开机制。包括政府环境信息公开和企业环境信息公开。

第三，增进政府与企业的沟通，建立起伙伴关系。政府在制定与企业相关的环境政策和可持续发展政策时，不是简单地发布行政命令，而是与企业认真协商后再出台政策，或与企业签订协议，政府为企业达到环境政策目标要求提供相配套的技术支持和帮助。

第四，促进环保非政府组织的健康发展。环保民间组织在影响政府环境政策、监督政府更好地履行环保职责、从事环境宣传教育、推动公众参与等方面能起到积极的作用，是政府环境保护工作的有益补充。因此，政府必须支持和促进环保NGO的健康发展。一是规范管理环境NGO。二是放松环境NGO

的准入制度。三是加大对环境NGO的政策扶持。主要是向其提供财政补贴和税收优惠。

3.完善社会保障体系，保障群众基本生活。政府要面对人口老龄化、乡村城镇化、劳动力就业方式多样化的现实，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。一是筹集资金，加强监管。多渠道筹集社会保障基金，确保社会保险基金保值增值。二是建立完善各类保障制度。主要是养老、失业、工伤、医疗、生育保险制度，农村最低生活保障制度，适应农民工特点的社会保障制度，医疗救助制度，涉及城市低保、农村五保供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度，新型农村合作医疗制度，被征地农民基本养老保障制度，住房保障制度等。三是发展社会福利事业。发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利。发展老龄事业，开展多种形式的老龄服务，形成以城镇敬老院为核心、村（社区）老年人服务活动中心为补充的设施网络。四是完善优抚安臵政策，搞好对残疾军人、烈士家属、现役军人家属的优抚安臵工作。五是发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识。

4.全面持续发展文教事业。一是政府领导要转变观念。长期以来，一些地方政府领导“重经济轻文化教育”的思想比较严重，把“经济中心”变成了“唯一”，变成了“全部”。因此，要全面持续发展文化教育，首先要转变政府领导的思想观念，由轻文化教育向重文化教育转变，由无所为向有所为转变。二是制定和落实文化教育投入政策，制定鼓励社会办文化教育、多方位增加文化教育投入的政策，形成政府为主社会为辅的多元投资体系。三是加强文教基础设施建设管理。一方面要加强公共文化教育基础设施建设，完善“硬件”设施，如影剧院、图书馆、博物馆、文化广场（中心）、农家书屋、校舍和教学辅助设施等，不断满足大众求乐、求知和求健康的需求；另一方面要经营管理好公共文化教育基础设施，使这些设施得到有效利用和切实保护，坚决制止和严肃处理破坏和损害公共文化教育设施的行为，通过强化管理使文化教育设施进入制度化、规范化管理的轨道。四是着力抓好队伍建设。将有志于农村热爱农村文化教育事业，有文化教育技能的青年人充实到农村文化教育队伍中来。积极推进文化教育用人管理体制改革，改革人员分配方式，实行合同聘用制。镇文化站、文化馆应充分发挥自身职能，加大对

村级文化室人员的辅导和培训，尽快培养一批农村文化骨干队伍。通过培训和交流提高农村教师队伍的整体素质。

5.不断提升城市管理水平。针对目前中心城区管理中存在的一些问题，今后应着力做好如下工作：

其一，管住出租屋管好流动人口。管住出租屋管好流动人口事关社会稳定和谐。广州市的一项数据表明：85％的刑事案件是流动人员所为，这些犯罪嫌疑人落网前，80％以上曾在出租屋落脚，流动人口聚居区是各类案件的高发地带。因此，管理流动人口与管理出租屋密不可分，可以说，管理流动人口的关键在于管好出租屋。根据一些城镇的做法，一是设立管理服务机构，如在城镇、街道成立出租屋管理服务中心，在村（社区）设立出租屋管理服务站，按一定标准配备出租屋管理员。服务中心和服务站除了做好辖区内出租及租住人员的管理、监督、检查工作外，还要接受公安部门、房管部门、地税部门、计生部门和消防部门的委托，开展全方位的综合管理。二是发动群众参与出租屋管理，实施旅业式管理，让房东承担起相应的管理责任。三是制定《房屋租赁管理规定》，主要明确房屋不得出租的情形和房屋租赁当事人应当履行的义务和遵守的规定。四是定期开展整治工

作，主要整治出租屋消防安全隐患、出租屋结构安全隐患、出租屋产权关系、违法建设出租屋行为及违法租赁行为。实践表明，对出租屋实施综合管理很有成效，值得推广。

其二，强力推进安全生产管理工作。安全生产关系到人民群众的生命财产安全，关系到社会的和谐安定大局。因此，需要努力构建“政府统一领导、部门依法监管、村（社区）属地管理、企业全面负责、群众监督参与、社会广泛支持”的安全生产管理工作格局。具体来说，一是强化大众安全意识。通过多种形式的宣传，经常化、制度化的安全教育培训，倡导和建立“以人为本、安全第一”的大众安全文化。二是强化安全生产监管系统自身建设。搞好安全生产监管队伍建设，提高安全监管人员的业务水平和执法水平；改善安监部门执法装备；建立健全安全生产信息化管理体系，增强安全生产监控和事故处理能力。三是开展专项整治消除事故隐患，减少或避免事故多发领域重特大事故的发生。四是建立健全应急救援预案。指导和督促生产经营单位建立健全应急救援预案，落实安全生产责任制。

其三，完善城市危机管理体系，有效应对各种风险。一是建立城市危机管理指挥系统。在整个危机管理体系中，指