浅谈完善人民调解制度的几点措施

浅谈完善人民调解制度的几点措施

被西方国家誉为“东方经验”、“东方一枝花”的人民调解制度是我国民族传统和享有特色的民主法律制度，在解决人民内部矛盾、化解民间纠纷、维护社会稳定、促进经济发展方面做出了突出的贡献，被称为维护社会稳定的第一道防线。近年来，尤其自2011年1月1日《中华人民共和国人民调解法》颁布实施以来，人民调解的法律依据进一步完善，人民调解工作取得了较好的成效，为预防和减少民间纠纷，避免群体性突发事件的发生，维护社会稳定做出了贡献。目前人民调解存在的重要性认识不足、组织结构不健全、工作流程不够规范、组织网络体系不健全等一系列问题，规范和完善人民调解制度成为目前人民调解工作的紧迫课题。笔者认为应从以下几方面规范和完善人民调解制度：

（一）加大宣传力度，提高全民对人民调解工作重要性的认识。

要充分利用各种宣传媒体对人民调解工作意义、作用、功能、流程等进行广大深入的宣传，结合调解成功的案例宣传人民调解的公信力，让广大人民群众逐步形成遇到疑难矛盾纠纷首选人民调解的思想意识。各级党委政府要统一思想认识，把人民调解工作提高到维护社会稳定、巩固基层政权、促进经济发展的高度，抓紧抓好，架起党和政府与人民群众的“连心桥”。（二）建立和健全规范的人民调解工作规章制度

其一要彻底改变过去只注重口头调解不制作相关调解文书的现象，根据农村村民委员会、城市（市区）居民委员会、乡镇和街道人民调解委员会、企事业单位人民调解委员会、行业性组织人民调解委员会不同类型的实际需要建立起一整套人民调解规章制度，包括岗位责任、例会、学习、考评、业务登记、统计、台帐登记、档案管理、业务纪律、信息快报等各项制度。其二针对辖区内不稳定因素制定好矛盾纠纷排查制度；为避免相互推诿现象制定好包案调解制度落实好相关负责人责任制；还要健全定期检查、考评制度，设立相关奖惩机制。其三从制度上引入人才竞争机制，提高人民调解员素质要求的标准，建立选拔培养、持证上岗和奖惩淘汰的管理制度，以满足新形势下人民调解工作的实际需要。

（三）创建人民调解委员会联合会

随着社会经济的快速发展、生产生活方式的改变和利益关系的复杂化，跨区域性、行业性、专业性的矛盾纠纷不断涌现，原有的乡镇（街道）、村（居）、企事业单位人民调解组织已不能有效化解这类疑难复杂矛盾纠纷，在这种形势下，建立市、县（区市）人民调解委员会联合会应运而生。它产生于市、县（区市）级人民调解委员会和市、县（区市）级行业性、专业性人民调解委员会，以保证其群众性特征；对所辖区域各人民调解委员会进行业务指导和行业自律管理；聘请人民调解员，建立人民调解员专家库。当纠纷出现时，根据纠纷案情需要，由人民调解委员会联合会在人民调解员专家库中抽派不同的专家组成调解委员会，指定首席调解员，对纠纷进行调处。由于人民调解委员会联合会由所辖区域各人民调解委员会和人民调解员自发组织、自愿参加而成的具有非营利性、行业自律性、群众性组织。正因其有着坚实的群众基础、科学有效的运行机制和良好的社会公信，容易成为社会普遍接受和公众乐于优先选择的纠纷解决机制。

（四）人民调解与诉讼调解相衔接

诉讼调解即法院调解，是引发诉讼之后，在人民法院审判组织的主持下，双方当事人在自愿

平等协商上达成协议，经人民法院认可后，终结司法程序的活动。诉讼调解的审判功能是对民间调解功能的吸收。

1、与时俱进，完善立法

2004年9月最高人民法院出台的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（简称“新规定”）为做好人民调解和诉讼调解的衔接做出了很好的指引。2011年1月1日起施行的《人民调解法》对诉讼调解和人民调解的衔接有着重大的意义。一是委托调解制度。《人民调解法》在调解程序部分即第十八条明确规定“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解”，这一项规定对法院委托人民调解委员会调解提供了更为确切的法律依据。二是调解协议法律效力问题。《人民调解法》的第五章内容是对调解协议如何制作和效力的专门规定，其中第三十三条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”这一法律规定把人民调解协议视为“和解协议”，通过“诉的提起”引入法院调解活动中，真正畅通人民调解与民事诉讼程序的衔接渠道，很好地解决了人民调解协议的司法确认问题。

为了人民调解与诉讼调解更好地衔接，建议采用2004年9月最高人民法院公布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》中有关协助调解制度和和解协调制度的规定。协助调解制度的相关规定有第三条第一款：“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。”和解协调制度的相关内容有第四条第二款：“当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的，人民法院可以委派审判协助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动。”今年我院审理的一起道路交通事故案中，正是主办法官巧妙地利用了村支书作为中间人引导双方当事人协助法院调解，使得案件得以顺利调解终结。同时，建议人民法院在实施协助调解制度、委托调解制度、和解调解制度时，应给予调解参加者一定的补助和报酬；在实施司法确认制度时，降低诉讼费的收费标准，鼓励当事人积极使用这种方式去解决纠纷。

2、大胆创新，加强程序衔接

除了立法上的改革与完善，还应在程序上建立起相关衔接机制。比如成立人民调解工作指导小组，设立人民调解指导员。即人民法院应当制定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员，负责对人民调解工作的业务指导。设立巡回法庭。人民法院应当成立巡回法庭，负责审理人民调解委员会调解未成功的民间纠纷案件。建立庭前调解机制。即在法院设立庭前调解窗口，宣和具有丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员组成专门调解机构。目前我国大多数基层人民法院都设立有庭前调解机构，实践也证明，庭前调解工作成效显著。

（五）人民调解与行政调解相衔接

受多种因素制约，当前行政调解在很多情况下需要借助人民调解平台发挥其应有的作用，而

人民调解在一定调解下也有赖于行政调解的协调，在大力推动人民调解与司法调解衔接的同时，推动人民调解与行政调解进一步紧密衔接值得再思索。

近年来，黄埔区在实现人民调解与行政调解衔接工作上，成效显著。

1、人民调解与信访行政调解紧密衔接。主要表现在落实四项制度机制：一是人员选派制度，由区司法局派出常驻区信访办协助工作人员。二是信访案件移送制度，对有可能通过人民调解解决的信访案件，或需要人民调解参与行政协调解决的信访案件，统一移送区司法局办理，或分流跟踪督办。三是信息共享制度，互通工作情况报告。四是街道综治中心设立司法、信访等服务窗口，接待处理来访群众反映的问题，实行“三会”制度，即：通过听证会，听取群众意见；召开协调会，商讨解决问题的措施；召开调处会，协作调解，在允许的范围内，由街道调委会出具人民调解协议书。

2、人民调解与治安行政调解的衔接。一是组织机构衔接。区公安分局、街道派出所、社区警务室分别派员担任区调处工作领导小组成员、街和社区调委会委员。二是制度机制衔接。制定《黄埔区群体性事件应急处置预案》、《黄埔区社会矛盾纠纷排查调处工作管理办法》等规范性文件，对公安部门参与矛盾纠纷调处，以及在调处矛盾纠纷中使用警力等方面，做出了明确的规定。三是运行机制衔接。区司法行政部门与区公安部门按层级分别建立对应的日常联系制度，信息共享，互通情报，联合开展专题调研活动，在调处指挥部或排查调处工作领导小组的统一组织指挥下实施联合行动。

要做好人民调解与行政调解衔接工作，除根据辖区实际采用上述与信访行政调解、治安行政调解衔接之外，还需建立完善与党政其他有关部门之间的写作联动机制。

（六）通过各种渠道提高人民调解员自身素质

随着我国法制化进程的加快和人们法制意识的增强，尤其在市场经济条件下社会利益关系的复杂化，并由此引发的矛盾纠纷日益增多，而且趋向复杂化。在这种情况下，人民调解员要做好调解工作，不仅需要掌握政策和道德规范，更需要熟悉掌握法律知识，在调解过程中有效运用。

1、目前我国的人民调解员，尤其是农村，一般都是兼职，工作量大，劳动付出与实际报酬不相称，要改变目前工作种类繁多、身份多重化的状况，笔者建议加强人民调解员的专业化建设，即人民调解员应专门从事人民调解工作，而且有一定的法律或社会工作背景，接受过人民调解工作专业培训，具有丰富的人民调解工作经验。可以通过选拔或聘用等方法吸收那些思想素质较高、熟悉法律知识、工作能力强、年龄适当的优秀人才充实到调解队伍中，调高调解队伍整体素质，提高整体战斗力。

2、加强对调解人员的培训，提高其业务素质。可以通过司法局组织人民调解委员会主任、副主任开展常用法律法规、调解工作技巧、调解文书制作等方面业务培训，然后由调委会主任、副主任对本调委会的委员、调解员进行培训。

3、人民调解制度作为我国重要的民主和法律制度，为了使其更好地发挥其长效功能。可以采取相关专家的建议，即在我国政法类大学和重点大学的法学院开展人民调解专业教育，从

而培养出一批系统掌握人民调解知识的大学生，从源头上增强人民调解员队伍的整体素质和水平，促进人民调解组织往专业化、职业化、科学化、规范化方向发展。

（七）加大财政保障落实调解经费并加强硬件建设

要改变目前存在的调解经费不足、硬件设施简陋的现象，应由当地财政拨出专款支持人民调解工作，在确保经费按时按量落实的同时，要求人民调解委员会不但要有专门的调解室，挂上牌子，还要配备好传真机、电脑、摄影机数码相机等必要的办公设施。同时要落实好奖惩措施，充分调动人民调解员的积极性，把人民调解工作做好做实。

（八）积极构建“大调解”工作格局

人民调解是个大范畴，是一项复杂的社会系统工程，行政机关、司法机关、社会群体等凡涉及到有调处人民内部矛盾职责的，均属于人民调解范围。要确立“大调解”思维，各单位、部门和组织要有积极参与人民调解工作的责任感和使命感，切实加强相互配合和协作，从而形成维护社会稳定的合力。应继续探索人民调解与人民法院、检察院、公安、信访和群众工作的对接，明确各自的工作职责和相应的对接程序，构建各部门与人民调解的联动机制，从而形成人民调解、行政调解、司法调解等各种纠纷解决形式有机衔接的“大调解格局”，努力为人民调解工作创造新的理论和实践成果。如我院通过基层人民法庭与当地交警支队成立的“调解中心”，由法庭派出专门法官协助交警支队调解交通事故案件，从而极大地减少了起诉到法院的交通事故案件数量，很好地将矛盾纠纷解决在事故发生后第一时间。

人民调解工作任重而道远，只有在实践过程中不断改革和创新，才能适应时代的要求，发挥其更大的作用。