教育基本现代化评估指标研究

中国教育基本现代化评估指标研究

中央教育科学研究所专题研究组*

简介：本报告是中央教育科学研究所2010年度基本科研业务费专项基金课题“我国教育基本现代化指标构建及推进策略研究”的成果。课题负责人为曾天山。研究成果为浙江省政府推进教育强省战略提供了咨询参考，为多个省、市制定教育现代化指标提供了重要参考。

一、教育现代化缔造教育强国

现代化是18世纪工业革命后以工业化、城市化、信息化和国际化为特征的人类社会所发生的一种深刻变化，是现代文明要素的创新、选择、传播和退出交替进行的过程，既发生在先进国家（地区）的社会变迁中，也存在于后进国家（区域）追赶世界（区域）先进水平的过程中。

现代化内涵丰富，包括经济社会进步的各个方面。现代化是先进理念，是创新发展的实践，更是促进和保障长远发展的体制机制，核心是人的现代化。

教育现代化是现代化的重要组成部分，是开发人力资源和开启现代化的钥匙，为经济社会发展现代化建设提供智力支持和人才保障，发挥着越来越重要的基础性、先导性和全局性作用，发达国家以教育现代化领跑现代化，新兴国家以教育现代化加快现代化进程。

（一）教育现代化是教育强国的发展路径

教育现代化是一个国家的教育能够良好地适应现代社会经济发展和人的发展的水平状态，体现为教育规模与质量的统一，投入与产出的匹配，国家需要与个人发展的结合，教育与经济社会的适应。从世界教育发展进程及格局看，教育现代化呈现出以下特征：教育现代化是一种价值导向。教育现代化不同于教育发展水平，包括观念、制度、内容和方法，核心是教育观念的现代化，体现在对教育本质、价值和功能的认识上，根本任务是促进人的素质现代化，培养现代公民。

教育现代化是一个历史过程。任何国家和地区都不能置身于教育现代化之外，都在不同程度地推进教育现代化进程，适应和推进农业社会向工业社会的转变、工业社会向信息社会的转变，呈现出多元、开放和创新的时代特点。

教育现代化是一种发展状态。对于发达国家而言，教育现代化是率先实现教育与经济社会发展水平相适应的过程，是达到世界教育先进水平所处的状态。对于发展中国家而言，教育现代化主要是一个动态的赶超世界先进水平的过程，是赶上发达国家教育发展水平所处的状态。教育现代化进程与国家发展水平和人均收入水平密切相关，一般划分为初步现代化（发展中国家水平、低收入国家）、基本现代化（中等发达国家平均水平、中收入国家）和

*课题主持人：曾天山；核心成员：杨润勇、高宝立、邓友超、李建忠、马晓强、张彩云、王新波、崔吉芳、丁杰、金东贤、张宁娟、方铭琳、刘晓楠。

全面现代化（发达国家平均水平、高收入国家）三个发展阶段。初级阶段的现代化主要体现为速度和规模，高级阶段的现代化主要追求质量和效率。

教育现代化是一种嬗变结果。教育现代化不仅是一个量的自然增长过程，而且在当代体现出不同以往的质的特点，具有鲜明的时代特点。第一次现代化以科学化、民主化为主要特征，重点集中在追求学校教育标准化普及，第二次现代化主要以国际化和信息化为主要特征，重点集中在追求终身教育体系下的多元质量，这些特征都叠加在发展中国家的教育现代化的实践中。

欧盟从构建终身学习体系的大教育观出发，先后确定了教育质量全程监测多套指标体系，特别是建立了16项核心指标和5个基准，将教育发展目标转化为可测量的指标和基准，以监测目标达成程度，指标口径覆盖各级各类教育，关注机会、质量和公平等教育基本问题，特别是注重以可比的大型国际认知能力水平测试结果作为教育质量的代理指标，指标还注重体现欧盟文化和教育特色。欧盟教育质量监测的意义在于教育系统不仅要为实现提高欧盟竞争力、保持经济增长、实现充分就业和增进社会聚合等社会发展目标而作出贡献，而且也要实现欧盟确定的促进教育公平、提高教育效率、使终身学习成为现实和实现教育现代化等教育发展战略目标，使欧盟教育成为世界教育质量的参照系。

（二）教育基本现代化是中国特色的发展目标

中国是世界上最大的发展中国家，推动现代化发展一直是中国政府和人民的不懈追求。邓小平同志提出“三步走”战略，提出我国现代化不同于发达国家，是“中国式的现代化”，“到下世纪中叶达到中等发达国家的水平”，即人均GDP达到中等偏上收入国家的平均水平，为此在1983年发出“教育要面向现代化”的伟大号召，明确把教育摆在优先发展的战略地位，大力促进传统教育向现代教育的转型，着重体现在1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》。1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出“再经过几十年的努力，建立起成熟和完善的社会主义教育体系，实现教育现代化”。2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》贯彻党的十七大关于优先发展教育、提高教育现代化水平精神，明确提出2020年“基本实现教育现代化”战略目标，标志着我国教育现代化进程进入快车道，率先30年实现基本教育现代化，达到世界中等发达国家水平，成为引领国家冲破“中等收入陷阱”、推动经济社会现代化发展的源动力。

以落实《教育规划纲要》提出的基本实现教育现代化目标为重点，包容国家和地方《教育规划纲要》2020年拟实现的发展目标，参照国际关键性和可比性指标，研制中国教育基本现代化指标体系，一方面体现国家发展鲜明的阶段特征，要求全国教育总体发展水平到2020年达到2010年中等发达国家（中等偏上收入国家）平均水平，在关键指标达成度85%左右，在观念、制度和技术层面体现当今世界教育发展趋势，基本具备教育现代化的全民、多样、公平、质量并重的特性；另一方面具有强烈的推动工作意义，监测评估省、市、县推进教育现代化进程，分类指导、分步实施、区域推进，实现从农业社会教育、工业社会教育向信息社会教育的历史性跨越。

二、可借鉴的国内外教育现代化指标

衡量和评价教育发展水平的方法和手段，一般是通过建立一套标准化、系统化的指标体系并对各指标进行量化处理，以数据集成大小评判其水平高低。因此，如何设计科学性强、可信度高的指标体系成为教育发展水平评价的关键。

当前，关于国际国内教育现代化指标的比较分析研究，主要集中在对一些权威指标体系的第一、二级指标分析，极少涉及第三级指标及其指标值。第一、二级指标主要反映研究者或决策者的价值取向、研究问题的逻辑起点和所选择的分类标准、不同的分析框架，第三级指标的归类就不同。如涉及各级教育入学率的指标，世界银行列入“受教育机会”一级指标内，经合组织列入“教育、参与以及发展的机会”一级指标内，“教育机构的产出以及学习的影响”框架下也有“高等教育入学率”，联合国教科文组织列入“入学和参与”一级指标内，上海市教育委员会列入“教育发展水平”一级指标内，北京市教科院则分别列入“教育规模指数”、“教育成就指数”两个一级指标内。事实上，只有第三级指标才能反映被关注的重要教育事件和关键点位，呈现出体现教育发展水平的参数值。因此，本研究重点分析比较国内外权威性教育发展指标的第三级指标，寻找共同关注点，以此为基础建立教育现代化可监测的客观标准及其参数值。

（一）国际教育发展指标共性分析

20世纪70年代以来，随着教育国际化的发展，OECD（经济合作与开发组织）、UNESCO （联合国教科文组织）、世界银行等机构相继推出了各自相对独立的教育指标体系，用以衡量和比较各地教育发展状态。在国际上，OECD、世界银行、UNESCO的教育发展指标体系，以及全民教育指标体系、联合国千年发展目标中的教育指标等，都是世界权威性教育指标体系，对各国教育发展都具有重要影响。

1 世界银行教育发展指标及相关数据

世界银行从1978年以来每年发表《世界发展指标(报告)》，是以国家及其分类为基础的经济、社会、环境、商业、技术指标的年度汇编，是以一国的经济与社会发展为依据形成的综合性指标体系，并据此提出世界发展趋势和建议。

世界银行指标体系的概念框架和内容并非一成不变，也在不断完善。2010年该指标由教育投入、受教育机会、教育效率、毕业率及教育成果、收入和性别引起的教育差距五部分组成，共有20项，具体参见表1。

2 OECD教育发展指标及相关数据

OECD教育指标体系是以人力资本理论作为理论基础，将市场经济中的供需模型运用于教育中，又以教育评估中CIPP模式中的背景(context)—输入(input)—过程(process)—输出(product)为框架，建立起了一个包括教育背景(context)、成本、资源与学校过程(input)、教育结果(outcome)的系统，并用一系列指标动态地显示出来，进行从微观到宏观、从简单到复杂的投入产出式分析。2010年的教育指标体系及相关数据见表1。

3 联合国教科文组织教育发展指标体系

UNESCO出版的《世界教育报告》为我们提供了了解世界各国教育状况的数据和资料。其构成方法是先确定一个理论框架，然后根据理论框架去演绎与此有关的特定指标集，接着通过对大量已有的统计数据和资源的适当分析、筛选、整理和再加工，汇集出与特定指标相关的信息。

首先，教育发展与政治、经济、社会、文化、人口的关系是确定世界教育指标的总的理论前提；其次，教育供给和需求是决定一个国家和地区教育发展水平的直接因素；再次，在教育资源供给与需求的均衡过程中，教育质量与公平是教育走向现代化必然要解决的至关重要的两个问题。UNESCO根据以上框架内容，确定了5个部分、22个指标的教育指标评价体系。这个指标体系分教育供给、教育需求、入学和参与、教育内部效率、教育产出五个部分，具体见表1。

4 欧盟教育监测评估16个核心指标（含2010基准）

欧盟核心指标和指标体的构建系紧紧围绕确定的教育战略目标和教育具体目标。欧盟的16个核心指标并不都是单一的指标值，而是一种具体指标和指标领域并用的混合结构形态，与教育战略目标和具体目标具有强力关联度，构建了以目标监测模式为导向的评价指标体系。欧盟的指标体系具有鲜明的特点。首先，高度重视使用基准指标，在最核心领域对最关键问题以欧盟平均表现水平设置量化目标值，年度监测评价实现目标的达成度，评定最佳表现国家，共享最佳实践，激励后进国家向前追赶，同时与主要国家进行国际比较。其次，指标构建坚持注重指标的可比性、相关性、时效性和高品质的原则，同时保持指标的动态性和发展性。再次，注重数据来源多元化。数据结构既有描述统计数据，也有抽样调查数据和测评数据，特别是高度重视质量内涵较高和具有国际可比性的调查测评数据，加强与经济合作与发展组织（OECD）、联合国教科文组织、国际教育评价协会（IEA）等国际组织的合作，实现数据共享，参加调查测试或搭载测试模块，满足欧盟的数据需求，积极开辟新的数据来源满足数据需要，实施语言能力和学会学习能力调查。

5 国际教育指标体系的共同特点

通过对世界银行、OECD、UNESCO教育发展指标、欧盟核心指标中的教育指标体系分析，可以发现它们具有如下一些特点：

（1）教育指标体系以教育发展与政治、经济、社会、文化、人口的关系为理论前提。在这一理论前提下，教育的供给与需求状况是决定一个国家或地区教育发展水平的直接因素，教育质量及教育机会均等是教育健康发展必须要解决的两个重要问题。OECD、UNESCO、世界银行的教育发展指标体系等均是在这样的理论前提下构建的。

（2）教育发展指标体系的建立都有一定的分析框架。指标体系不能只是一些教育统计指标的堆积，一定要有贯穿其中的理论分析框架，形成一定的理论分析模式，这样才能集中最需要了解并能够作深入分析的指标和数据，同时发展和完善指标体系。这方面最典型的是OECD教育发展指标体系。该体系以经济学的输入—输出模式为基础，形成了背景—投入—过程—产出的分析模式，教育发展指标相应是从教育背景、教育投入、教育过程、教育产出四个维度展开统计和描述的。

（3）教育发展指标体系针对性较强。评价者的目的不同，指标体系也不可能千篇一律。例如，OECD教育发展指标体系的一个指导原则是强调政策相关性，因此，从1973年至今，其指标体系的演变与发展无不顺应和体现教育政策的变化，力求通过指标设置来增强指标的政策分析能力。而联合国“千年发展目标”计划则是针对消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和歧视妇女等制定的指标体系，涉及教育的指标就只涉及普及小学教育和促进两性平等并赋予妇女权利等两个方面。UNESCO的教育指标体系又以教育与政治、经济、社会、文化、人口的关系为前提，特别强调在教育资源供给与需求的均衡过程中，教育质量与公平对于教育走向现代化的重要性。

（4）指标体系相对稳定又要开放发展。教育的可持续发展在教育指标体系的构建上体现了对指标稳定性的要求。同时，教育系统也是一个和国家经济、社会发展密切相关的开放系统，学习型社会、信息社会、终身教育、教育国际化等新理念的出现和教育变革，又要使指标折射出一段时间内国际和国家社会的发展趋势，使教育指标体系具有更强的应用价值。

（5）十分重视对教育过程的监测和比较分析，同时高度关注受教育者本人获得的教育结果。一是为教育政策制定者、管理机构、学校以及教师提供丰富和具体的信息，便于制定合理的政策，提高管理者的效能，方便教师改进教育教学过程。二是突出体现了教育指标体系务实和人本的思想，追求教育对受教育者个人所产生的影响。比如，2010年OECD在“教育机构的产出以及学习的影响”大类指标中，就包含了高中毕业率、高等教育入学率及新生

年龄分化、不同性别就业率、不同受教育水平的就业率、就业后的相对收益、不同受教育水平人的健康水平、不同受教育水平人群对政治表现出的感兴趣程度等。

6 世界银行、OECD、UNESCO教育发展指标体系中的相同或相近的三级指标

相对于联合国千年发展目标中的教育指标体系和全面教育指标体系，世界银行、OECD 和UNESCO的教育指标体系具有更好的发展性和动态性，因此本研究特别分析了这三个指标体系中相同或相近的三级指标，具体见表1。

从表1可见，世界银行和经合组织共同关注的教育发展指标涵盖教育投入、受教育机会、教育产出和成果，具体指标包括：公共教育支出占GDP的百分比、学生人均公共支出占GDP 的百分比、生师比、各级教育入学率和毕业率、成人识字率/非文盲率等。

表 1 世界银行、OECD、UNESCO教育发展指标体系比较

（二）国内教育现代化指标共性分析

1 国内有代表性的教育现代化指标

国内一些专家学者就国家或区域层面教育现代化指标体系问题展开了积极有益的研究和探索。综观这些理论研究成果，可以分为两大类，一类是从定性的软指标和定量的硬指标两方面去评估教育现代化的实现程度和水平，如谈松华、刘晖、熊明等。另一类则提出了教育现代化指标体系的量化标准，并不探讨教育现代化的定性评价，如杨明等。

表2国内教育现代化学术研究指标体系分析比较

2 北京市教育现代化指标体系

北京教科院借鉴已有的关于教育现代化以及指标体系的研究成果和经验，尝试提出北京教育现代化的评估指标：首都教育现代化评估指标体系应该按照四个指数进行评估，即教育投入指数，教育规模指数，教育成就指数和教育质量指数，共涉及50项评估内容。

（1）教育投入指数：财政性教育经费支出占GDP的比重；政府公共教育投入占义务教育投入总额比重；教师工资占教育经费总额的比例；初等教育与中等教育经费占教育经费的比例；初等教育与中等教育生均支出占人均GNP的比例；每千人中各级教师的人数和每千人中各级女教师的人数；教师的学历达标；特级教师的比例；教辅人员与教师的比例；教师平均年教学时间；教师平均年进修时间；各级各类学校的师生比。

（2）教育规模指数：义务教育、高中教育、成人教育、高等教育和民办教育的评估内容有：小学校均规模；小学班级规模；初中校均规模；初中班级规模；义务教育中民办学校的比例；高中入学率；职业教育与普通教育比例；民办学校的比例；示范校的比例；继续教育人数占总量比例；在社区接受继续教育的人数与社区总人数的比例；高等学校在校生人数；

大学在校生占高等教育在校生总人数的比例；大学在校女生占高等教育在校生总人数的比例；民办教育在校生人数。

（3）教育成就指数：基本统计、成人教育水平、教育公平度、教育信息化和国际化程度的评估内容有：特殊儿童入学率；应届毕业生中接受高等教育的入学率；留学与外国留学生人数的比例；成人识字率；社会劳动力平均受教育年限；新增劳动力平均受教育年限；适龄人口受高等教育的人数；每10万居民中接受高等教育的女学生人数；每10万人中具有高中以上文化程度的人数；达到新办学条件标准学校比例；特殊群体学习参与率；留级与辍学率；教育信息网络校校通的学校比例；义务教育中生均计算机数；双语教学的学校比例；社会劳动力掌握市民英语百句的人数比例。

（4）教育质量指数：课程与教学模式、义务教育的完成、第三级教育的评估内容有：教学材料（国家、地区与校本）的比重；教学软件的使用；学具的使用；会考达标率或“双证”率；义务教育巩固率和毕业率；本科毕业生的一次就业率；本科毕业生接受硕士学位学习的人数占总数的比例。

3 国内主要教育现代化实践评估指标体系分析比较

北京、上海、江苏、浙江、广东等省份先后制定了自己的现代化标准，陆续进入实施阶段。上海借鉴国际机构广泛采用的专家评分和统计数据相结合的方法，从教育理念、教育公平、教育质量、保障水平、管理制度、教育体系、普及程度、服务贡献八个方面，对国内最为发达的北京、上海、天津、重庆、浙江、江苏六省市进行了教育现代化评估。在相对发展水平比较上，上海教育现代化发展水平处于部分发达国家以及全国率先发展地位，依次是北京、天津、重庆、浙江、江苏；在绝对发展水平上，已经超过2020年国家整体基本实现教育现代化的指标水平，提前进入全面实现教育现代化发展的新阶段。

表3 上海、江苏、广东区县级教育现代化指标分析比较

三、教育基本现代化指标体系构建

（一）制定教育基本现代化指标的基本依据

“三个面向”是制定我国教育现代化目标的指导思想。面向现代化是我国教育发展的方向，面向世界和面向未来是教育现代化在时空范围的拓展。面向世界是要向国际先进水平看齐，面向未来是要着眼未来10年的发展水平。

富民强国思想是设计我国教育现代化指标的价值导向。不同阶段的价值观决定设计教育现代化发展指标。初级阶段的教育现代化着眼为强国服务，着眼于开发有效的人力资源，通

过大力普及教育提高劳动者素质，以促进经济增长。中等阶段的教育现代化着眼强国富民，开始转向关注民生和社会发展，着力推进教育公平，提高教育质量，增进人类幸福和提高生活质量。高级阶段的教育现代化服务于人的生活质量，知识和信息生产扩大精神生活空间，提供适合个性发展的教育，促进人的全面发展，满足人类幸福追求和自我价值实现。

制定我国教育现代化指标的基本原则。一是着眼于推动工作。以落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为重点，包容国家和地方《教育规划纲要》2020年拟实现的发展目标，能够对我国教育基本现代化发展进行监测和评估，推动省、市、县地方政府推进教育现代化进程。二是可比较。以各地制定的《教育规划纲要》为参考，所制定的指标可以在国家之间、各级地方政府之间相互比较、借鉴。三是能量化。制定的指标以绝对数比例和程度为重点，使主观感觉客观化，分散经验系统化，便于测量和社会监督。三是分等级。制定的指标根据世界低收入国家、中低收入国家、中上收入国家和高收入国家的教育水平，或4 000美元、4 000—8 000美元、8 000—12 000美元、12 000美元以上，分成一级、二级、三级、四级水平。达到中上收入国家教育发展水平视为基本实现教育现代化。

（二）教育基本现代化指标体系构成

《教育规划纲要》指出，我国未来10年教育改革和发展的战略目标是：到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。并且，从普及教育、公平教育、优质教育、终身教育和教育体制五个方面对于“基本实现教育现代化”所应达到的目标进行了阐释。基于此，本课题研究提出了相应的5个一级指标（见表2），在每个一级指标下又各提出二级指标，共20个二级指标。这些二级指标均细化了各一级指标在各教育阶段、对象群体、教育要素、教育领域和热点问题上的具体内涵。

经济是教育发展的重要基础，而人均国民总收入是影响教育现代化水平的关键因素。为了体现我国追赶世界水平，选择4 000—8 000美元、8 000—12 000美元、12 000美元以上，人口在1 000万以上三种类型的36个国家进行教育发展水平分析比较。

表2 教育基本现代化指标体系

注：人口及人均GDP（现价美元）采用世界银行2009年数据，各指标均存在缺失数据，平均值按有数据的国家简单平均得到，如果2008年数据缺失而2009年有数据则用2009年数据替代。

人均GDP（2009年）超过12000美元且人口多于1千万的国家或地区：澳大利亚、比利时、加拿大、捷克、法国、德国、希腊、匈牙利、意大利、日本、韩国、荷兰、葡萄牙、沙特阿拉伯、西班牙、英国、美国人均GDP（2009年）超过8000低于12000美元且人口多于1千万的国家或地区：波兰、巴西、智利、墨西哥、俄罗斯联邦、土耳其、委内瑞拉

人均GDP（2009年）超过4000美元低于8000美元且人口多于1千万的国家或地区：阿尔及利亚、阿根廷、哥伦比亚、多米尼加、伊朗、哈萨克斯坦、马来西亚、秘鲁、罗马尼亚、南非、安哥拉、厄瓜多尔