中国金融监管体系的现状分析与展望

中国金融监管体系的现状分析与展望

夏斯雅

南京信息工程大学滨江学院财务管理专业

摘要：本文分析了中国金融监管体制的沿革、现状和存在的问题，阐明了进一步改革与完善我国金融监管体系的必要性。目前我国金融监管体系存在监管机构协调性差、监管法律体系不健全、监管的有效性不强、金融机构自律监管不足等问题，应建立金融稳定协调机制，完善金融监管法律体系，充分发挥中介机构的社会监督作用，改进监管方式，完善金融监管主体自身建设。从长远来看，中国应当建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。中国金融监管体系的改革目标应当是，建立一个统一的金融监管机构进行综合金融监管。

关键词：金融监管金融监管体系分业监管模式内部控制

金融监管是金融监督与金融管理的合称。金融监督是指金融监管当局对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以此促使金融机构依法稳健地经营、安全可靠和健康地发展。它是金融监管当局依法对金融机构及其经营活动实行领导、组织、协调和控制等一系列的活动。金融业高度发达的国家和地区十分重视金融监管信息系统的建设，以提高金融监管的效率和质量。

一、我国金融监管体制的沿革

从1949年新中国成立到1978年开始改革开放政策之前，中国实行高度集中的计划经济管理体制，当时中国几乎没有金融市场，一切信用归银行，而且在相当长的时间里，中国只有一家银行即中国人民银行，它既从事信贷业务又有金融监管的职能，当时可谓是集中统一的金融监管体制，当然是严格和简单的统一监管。

80年代以后中国金融体系发生了很大的变化，首先就是分出或成立了中国农业银行、中国建设银行、中国银行、中国工商银行，1983年9月中国人民银行成为独立的中央银行。当时中国的金融市场还不发达，银行以外的金融机构还不多，因此，在1984年至1993年的一段时间，中国人民银行是中国金融监管的主要机构，中国人民银行曾集货币政策和所以金融监管于一身。在这十年里，中国仍然实行的是集中统一管理体制。

90年代以后，中国金融体系发生了更大的变化。以1990年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标志，多层次的资本市场逐渐发展起来。除了四大国有商业银行外，其他股份制商业银行纷纷建立，外资银行开始进入中国，非银行金融机构迅速发展，其中保险公司

和保险市场发展迅猛。在这种情况下，单靠人民银行进行金融管理已经显得力不从心。此时的中国人民银行是一个超级中央银行。此后，随着我国金融事业的发展，特别是证券和保险行业的快速发展，我国在90年代以后陆续成立了中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会。中国人民银行主要制定和执行货币政策，对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理。保监会统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合稳健运行。

由此形成了由人行、证监会、银监会和保监会牵头的分业经营和监管的格局。这一格局的形成，有利于加强对银行和新生的证券和保险行业的专业化管理，有利于防止在我国金融业管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。

为了对金融机构和金融市场更好地进行统一和综合监管，银监会、证监会、保监会于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录，对各自的监管职责予以明确，对合作监管办法作了明确规定，建立了银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”，银监会、证监会、保监会任何一方与金融业监管相关的重要政策、事项发生变化，或其监管机构行为的重大变化将会对他方监管机构的业务活动产生重大影响时，应及时通告他方。若政策变化涉及他方的监管职责和监管机构，应在政策调整前通过“会签”方式征询他方意见。对监管活动中出现的不同意见，三方应及时协调解决。

目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管机制基本适应中国金融机构和金融市场发展的实际需要。

二、我国金融监管组织结构的构建

有下列因素是在实现我国金融监管的根本目标的基础上设计我国金融监管组织结构要考虑的因素：

（1）监管的规模经济和范围经济。由于现代金融业务的复杂性和多样性，由不同的人对于不同的金融机构实行监管，可以节约运行成本，实现监管的规模经济；当然如果把对不同金融机构的监管交给统一的监管机构，实现在统一的监管机构内部的“信息共享”，这样统一监管机构可以以较低的成本为具有不同需要的市场主体提供多种监管服务，实现监管的范围经济。在我国，更为有效的利用监管人才，提高监管机构的人员素质从而提高防范金融风险的整体效力应该更适合我国的国情，也就是要充分发挥监管的规模经济，至于监管的范围经济，一是要依赖于信息系统的构建，二是要在实现监管规模经济的基础上实现，因而只是需要考虑但不是第一位的决策因素。

（2）监管冲突与监管遗漏。监管冲突是指多个监管机构对同一金融机构的不同业务都拥有监管管辖权，这会导致重复监管和监管效力的降低，同时也影响被监管者的经营效率；监

管疏漏往往出现于监管机构的管辖权没有明确界定的时候。如果说监管冲突是由于监管机构的“争权”，那么，监管疏漏则是由于监管机构的“弃权”；监管冲突导致监管的久拖不决，监管疏漏导致监管机构的相互推诿。在我国，虽然监管冲突普遍存在于其他行业中，但是在金融业监管中，有限的几个监管机构一般不会发生冲突，至于监管遗漏，更是很少有单位会放弃“租金”而“弃权”。

（3）金融体系的变化和发展。金融自由化使传统金融机构的功能边界逐渐的模糊；金融创新和金融衍生产品有相当大的部分就可以看成是金融机构为了规避监管，躲避监管而产生的。这些都对金额监管组织模式提出了挑战，但对我国的金融体系现状而言，以分业经营为准则建立起来的金融机构，其本身就被严格的划定了功能边界，金融监管需要的只是“划地而治”，严格限定被监管者的业务范围，并按照金融机构的不同性质，指定不同的监管措施，实现各自的监管目标。虽然金额航母和金融百货公司的出现，推出更多更好的金融工具给消费者和投资者是未来的一种发展趋势，但对金融监管而言，需要做的是相应的人才和知识储备，由于“金融监管的组织模式也和经济的内在特征有关”，只有金融体系的实质上变成了混业经营为主时，才需要监管组织结构的相应变化。事实上，就象美国金融监管立法的演变过程一样，在金融创新与金融监管的相互博弈中实现金融体系和金融监管组织结构的互动变化。这也正是金融监管的自动协调机制，而不是机构设置的初始决定变量。

（4）其他因素。最大限度地实现监管政策的连续性，保证监管政策具有稳定性，进而给被监管者带来稳定的监管“预期”；组织结构简单的监管机构，更有利于公众对监管机构的识别，提高监管服务的效率；保证监管机构和监管人员的责任心，对有效监管有必要的激励机制；监管组织结构还应该防止权利的过度集中和过度分散，建立起有效的权利制衡和约束机制。对于我国目前的情况而言，监管组织结构的变化沿着从统一监管到分散监管的逻辑演变脉络清晰，可以保证监管政策的连续性和稳定性；有限的几个监管机构比较容易识别，可以作到责任主体明确；但在监管机构和监管人员的有效激励机制和监管权力的制衡和约束上还有不少欠缺之处，这两个因素应该是金融监管组织结构模式设计的重要决策变量。

三、我国金融监管体系现状分析

现阶段，我国实行的分业监管的监管模式专业化优势较为突出，便于分散风险，而这一点亦导致了监管协调中的深层次问题。中国加入WTO以后，面对来自混业经营、金融创新、网络金融的挑战，这一问题更加突出。

（一）监管机构协调性差

从金融监管机构的设置来看，我国基本上属于分业监管模式。但是，这些部门的职责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调。在实际操作中，常常导致监管过程脱节、多头、分散，使监管环节出现诸多漏洞，不能很好地发挥作用，从而导致无效监管。

（二）监管法律体系不完善

我国现行的金融监管体系与市场经济体制、金融改革和发展、现代金融监管理念的要求还有相当大的差距。

一是部分金融法律法规在立法中存在着众多的原则性规定，缺乏实际可操作性和创新性，滞后于金融业的发展速度，造成金融监管的法律基础不规范。对于一些新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律规则，从而影响到监管的效率和社会公平的实现，并且难以保障存款人和投资人的利益，使金融机构和金融市场发展缓慢。

二是金融法律法规不系统，各种地方性法规、各金融机构系统内制定的各种制度规定较多，庞杂而不系统，但多数又都具有法律效力，在监管过程中经常会出现因对某一问题认识上的不同而产生定性上的争议。

三是目前国内各项金融法律法规与世界上其他国家的有关法律法规还不能有效地衔接起来。在已经加入WTO的新的环境下，做好与WTO组织各国金融法律法规的衔接工作显得尤为必要。有效监管的基础还没有建立起来，缺乏社会联合防范机制。

（三）监管的有效性不强

金融机构在进行自律监管和内部控制时，看似比较完善，但实际上金融监管受各种因素影响过多，并且监管机构的机制也很不健全，难以保证金融体系的稳定和健康发展，一定程度上浪费了有限的监管资源，影响了监管的效果和质量。

（四）监管独立性不够

在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的各个机构要有明确的责任和目标，并应享有操作上的自主权和充分的资源。我国银监会作为国务院下属机构，在业务操作、制定和执行政策、履行职责时，较多地服从政府甚至财政部的指令，银监会分支机构在实际监管中很难不受地方政府的制约，当监管机构的监管行为触动地方政府的利益时，地方政府往往对监管机构施加压力，从而弱化了监管作用。

（五）分业监管模式存在弊端

首先，分业监管难以对金融业做到统一监管。目前，我国由于各个监管机构的监管目标和指标体系不同，相应的操作方式也不相同，造成信息不对称，由此得出的监管结论也不同。其次，我国目前虽然实行的是分业监管体制，但金融机构、金融市场、金融业务的综合经营是将来金融业发展的趋势。在我国目前的情况下，把金融机构、金融市场、金融业务相结合的制度、政策和措施纳入法律轨道是当务之急，同时，应当研究综合经营监管法律制度建设，为金融综合经营立法工作做好准备。第三，分业监管通常成本很高，效率却不高，在一定程度上造成浪费，这种监管部门不从全局考虑的监管方式限制了金融领域的创新活力，大大影响了金融市场的效率。

（六）金融机构自律监管不足

金融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键，我国的金融监管是以监管当局的外部监管为主，而忽视了金融机构自身的内部控制，因而促成建立和维护一个稳定、健全和高效

的金融体系会有很大障碍。仅仅依靠来自外部的金融监管从一定意义上说不会满足金融市场的需求。

四、我国金融监管体系进一步改革的必要性

随着我国金融业混业经营的发展，进一步的金融创新，多层次金融市场包括金融衍生品市场的形成与发展，金融控股公司成为金融机构的主要和重要组织形式，严格的分业监管已经很难适应需要，必须对现行金融监管体系进行改革。

中国加入世贸组织以后，外资金融机构大举进入，其中很多金融机构是混业经营，综合优势明显。以我国现有分业监管体制管理混业经营的外资机构和交叉代理的中资机构，将会面临不少新的矛盾和困难。随着经济和金融的全球化发展，金融控股公司越来越多地发展成为跨境或跨地区的组织形式，而不同的国家或地区的金融机构执行的会计准则并不相同；即使在同一个国家或地区，因金融控股公司经营的业务差别显著，所适用的会计准则也不尽相同。这使得金融控股公司持续经营的稳定性以及总公司会计信息的真实性、准确性和完整性都受到了影响，给监管机构的监管造成了较大的困难。

总之，我国当前实行的严格的分业管理已经有些不适应金融发展和金融国际化的需要，进一步改革与完善我国的金融监管体系是完全必要的。

五、我国金融监管体系改革的目标

从长远看，中国应当走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管，建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。

中国金融监管体系的改革目标应当是，建立一个统一的金融监管机构，进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制定金融法律、法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监管信息，统一调动监管资源。通过统一的监管机构，对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管，以维护金融业的稳定发展。同时通过这个统一的金融监管机构可以针对金融监管的真空及时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。

六、完善金融监管体系的对策

（一）建立和完善金融稳定协调机构

通过立法使金融监管向法制化发展，使各部门工作做到统一、协调，对银监会、证监会、保监会三个监管机构进行整合，建立定期磋商制度，及时交流监管信息，做到协调统一，解决政策协调和配合问题。加强对监管机构的监督，建立监管机构的联动协调机制，促使其正常监管、有效监管。

（二）建立和完善金融监管管法律体系

国家应尽快出台能够涵盖各类金融业务，具有严密性、配套性和协调性的监管法律体系，增强其可操作性。针对我国金融监管法律体系不健全问题，明确监管的具体程序及具体措施，以及金融机构内部控制的监管，如金融机构合并、分立、破产清算的形式、条件、程序、法律后果及各方的责任与义务。可从两个方面入手：第一，完善金融立法，使法律有效地运用于监管体系中；第二，严格金融执法，加强执法人员的道德素质，加大执法力度，消除一切不理因素，推动经济和金融健康有序地发展。

（三）充分发挥银监会监督作用

只有充分利用银监会的力量进行监管，才能取得较好的效果，从而进行有效监管。第一，加强风险管理，完善风险防范法律制度。第二，加强监管，完善监管协调机制。第三，谨防国际金融风险，加强金融监管国际合作。第四，由对金融违法的事后管制，向事前防范、正确引导金融机构的创新活动、将金融监管和金融创新有机结合的方向发展。第五，维护金融监管机构的统一性与制订科学的监管原则。第六，维持金融企业的健全性。第七，维护金融市场的公平竞争秩序，提高监管人员的业务和道德素质。

（四）改进监管方式

逐步完善那些在发达国家所普遍存在的、但在发展中国家恰恰十分缺乏的金融基础设施，包括良好的会计制度、完善的信息披露制度和完善的信用评估体系等。发达国家均建立了完善的风险目标监管，其核心是运用先进的技术手段、专业知识和信息，在保证安全的前提下力求收益最大化；我国的金融监管方式也应借鉴发达国家的模式，由分业粗放式监管向风险目标监管转变；由单纯的监管，向先进的技术手段与专业知识信息相结合的模式转变；由单一的现场检查，向现场检查和非现场监督相结合；由传统的手工检查，向手工检查和现代化的计算机检查互补。维护整个金融体系的稳定与健康发展，形成良好的金融秩序，为金融机构的公平竞争提供良好的制度环境。

（五）强化金融监管主体及各金融机构的自身建设

一是建立健全内部管理机制，塑造具有独立性的监管主体，避免其他部门的干预。二是加强监管机构的队伍建设，提高监管的专业水平。三是明确内部监督管理职能，制约和防范法定监管主体权力的滥用，规范业务操作，提高内部监督的权威和效力。四是把内部监督与行业自律落实到实处，以充分发挥监管人员的积极性、主动性、创新性，真正领悟行业内涵，把自律监管作为一种精神动力与追求，在实践中体现出来。五是注重规范操作，加强对监管人员的业务培训，提高监管人员的业务素质，进一步促进自律监管工作的全面发展。

（六）加强国际合作，强化金融监管

按照新资本协议的要求，监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束。首先，要按照新资本协议要求制定相应的规章，强化对商业银行以及金融控股公司的风险管理及资本金的要求；其次，要对银行风险评估体系的合理性、准确性及信息披露的可信性进行监督，推动商业银行风险管理的科学化；再次，针对国有商业资本充足率尽快达到巴塞尔协议的要求；最后，要强化监管当局对银行安全性监管的独立性和权威性，使其具有处罚的自主权。对于跨境银行，通常的做法是，母国监管当局负责对其资本充足性、最终清偿能力实施监管，东道国监管当局负责对其所在地分支机构的资产质量、内部管理和流动性等实施监管。同时，两国监管当局要就监管的目标、原则、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。

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Present situation analysis and prospect of Chinese financial

supervision system

Xia Si Ya

Nanjing University of Information Science & Technology Financial management major

Abstract: This paper analyses the evolution of Chinese financial regulation systems and its problems, as well as the necessity of further reform and improvement. At present, China's financial system regulators poor coordination, inadequate supervision legal system and regulatory effectiveness is not strong, issues such as lack of self-regulation of financial institutions, financial stability and coordination mechanism should be established, perfecting the legal system of financial supervision, give full play to the supervisory role of the social intermediary, improved supervision, perfecting financial supervision subjects themselves. In the long run, China should establish a unified financial supervision regulation, Division of collaboration, the umbrella management systems. China's financial supervision system reform goals should be to establish a unified financial supervision of national banking regulators.

Key words:financial regulation; financial regulation system; Separate supervision mode; Internal control