美国农业政策性金融机构对中国农业发展银行改革的借鉴_宋华

基金项目：国家社科重点项目“中国现代化进程中农村基本经营制度的稳定和完善研究”

（08AJY043）。

作者简介：宋华（1963—），女，安徽六安人，硕士，副教授，研究方向：货币理论与政策；宋秋平（1990—），女，安徽安庆人，在读研究生，研究方向：货币理论与政策。

农业政策性金融作为支农体系的重要组成部分，是建设社会主义新农村的重要力量。农业政策性金融机构的改革作为农村金融改革的重要组成部分，一直以来深受政府重视。２０１３年中央１号文件指出，探索农村金融服务“三农”的新模式，应强化农业发展银行政策性职能定位。中国的农业政策性金融机构———中国农业发展银行（以下简称农发行）自１９９４年成立以来，还存在着诸多问题亟待解决，如政策性金融支持职能并未得到充分发挥，业务发展过于狭窄，对农业发展和农村建设支持力度不足，资金来源单一，法律规范不健全，风险防范与监管措施不完整等，鉴于此，农发行改革迫在眉睫。

１９世纪末以来，美国先后爆发了多次农业危机，出现农产品过剩、农场收入锐减、中小农户纷纷破产等问题，给美国的农业生产和经济发展带来了严峻的挑战。到２０世纪初，为了摆脱农业危机，推动国民经济的健康发展，美国政府开始通过金融手段对农业进行调节，逐步建立了较为完整的农业政策性金融体系，贯彻落实政府的农业政策，对农业及其相关活动提供资金帮助，弥补了市场机制的不足。经过多年的发展，已经形成了多层次、全方位的农业政策性金融机构，通过多种渠道为农业发展和农村建设筹集资金，以满足农业、农村、农民的各种资金需求，为农业现代化提供了资金保障。因此，总结与借鉴美国农业政策性金融机构发展的成功经验，是推动中国农发行转型发展、加快“三农”建设的有效途径之一。

一、美国农业政策性金融机构的

职能定位

美国农业政策性金融机构是由联邦政府主导创建的，专门针对本国农业提供投融资活动，以贯彻和配合国家农业扶持和保护政策的政策性金融机构。美国根据《农业信贷法》建立了一个分工合理、相互配合的农业政策性金融体系，这个体系由农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业

摘要：农业政策性金融在促进农业发展方面发挥了重要作用。本文通过对美国农业政策性金融机构的职能定位、业务范围、资金运作和风险控制等进行研究，为中国农业发展银行的改革提供借鉴。

关键词：美国；农业政策性金融机构；中国农业发展银行；改革

DOI ：10.13856/https://www.360docs.net/doc/9a3689664.html,11-1097/s.2014.06.024

美国农业政策性金融机构对中国农业发展银行改革的借鉴

笮

宋华宋秋平

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管理局组成［１］。

农民家计局（ＦａｒｍｅｒＨｏｍｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＦＭＨＡ）是以创立自耕农户、改善农民生活、改进农业生产为宗旨的农业部直属单位。成立初期是为了应付农业危机，通过融通资金帮助低收入农民及其家庭建立农场以维持生计等［２］。１９３５年成立了农业重振管理局，１９３７年更名为农业安全管理局，１９４６年又更名为现在的农民家计局。其不以赢利为目的，具有浓厚的政策性，旨在帮助广大贫困地区和低收入农民解决收入短缺问题。随着美国农村经济发展，目前农民家计局的主要职责一是提供贷款和担保，二是改善农村基础条件，促进农业和农村经济发展［３］。

商品信贷公司（ＣｏｍｍｏｄｉｔｙＣｒｅｄｉｔＣｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ，ＣＣＣ）是美国农业部下属的一个国有公司，也是美国联邦政府的主要融资机构，创建于１９３３年，主要致力于稳定、支持和保护农业收入和农产品价格。起初，商品信贷公司通过灵活运用各种金融工具，帮助处理市场中农产品过剩问题，来应对农业危机。如今，商品信贷公司的职责范围逐步扩大：一方面为农业生产者提供贷款、购买支付和收入补助，满足其农产品生产和销售所需要的材料和设备；另一方面协助开发新的国内外市场，并向国内外捐赠商品，将直接信贷和担保商品销售业务扩展到世界上许多国家［４］。在避免农业生产的季节性给农场主带来不利影响的同时，其还积极地对农场主进行生产与销售指导，以稳定农场主的收入，保障广大消费者的利益。

农村电气化管理局（ＲｕｒａｌＥｌｅｃｔｒｉｆｉｃａｔｉｏｎＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＲＥＡ）始建于１９３５年经济大萧条时期，是为改善农村公共设施和电力供应不足而设立的，于１９３９年正式成为美国农业部下属机构。农村电气化管理局实质上是在建设农村地区电力供应基础设施时，专门为私营企业、合作社等提供贷款补贴和低成本融资的政府机构，解决了因农村网络建设成本高和利润微薄导致电力供应不足等问题，有效提高了农村电气化水平［５］。到了２０世纪下半期，几乎所有的美国农村地区都拥有电气服务，而９８％的美国公民都享有电话服务，表明农村电气化管理局的成功运作为农村公共事业和农民生活带来有利的外部条件［６］。

小企业管理局（ＳｍａｌｌＢｕｓｉｎｅｓｓＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＳＢＡ）成立于１９５３年，是美国国会拨款建立的一个联邦政府贷款机构，为企业家和小企业提供支持与帮助，于１９５８年被美国国会确定为“永久性联邦机构”。小企业管理局的使命是通过支持小企业的建立，并协助社区灾后的经济复苏，以促进国家经济的发展［７］。其主要职责是专门为融资困难的小企业，包括与农业生产生活有关的涉农小企业，进行贷款扶持与融资帮助，通过对深加工行业或高新技术行业的农产品提供资金帮助，不断提高农产品生产、流通与销售能力，促进农业现代化发展。

二、美国农业政策性金融机构的

业务范围

由于美国农业政策性金融机构较多、体系比较庞大，其相关业务覆盖面较为广泛。但每个政策性金融机构分工明确，相互协作，不存在明显的业务交叉。其中，农民家计局一方面为建筑农房、购买农场、水利改良和土壤开发等项目提供贷款，另一方面对因商业性农业信贷发生意外短缺、严重经济事件及自然灾害所造成的损失提供贷款。商品信贷公司则向农户提供收入支持和灾难援助，为农民和农场主保护项目提供各种金融和经济激励，以保护国家私有农田的自然资源，此外还进行商品经营和食品援助，开发国外市场，进行出口信贷，以提升国际竞争力与影响力。农村电气化管理局主要负责管理农村电气化和电话服务贷款计划，一方面对农村基础设施建设提供必要的资金支持，另一方面对农村非营利性的农村电业合作社和一些农场等借款人提供贷款。小企业管理局在美国每个州至少有一个办事处，主要是为了维护小企业的利益，对那些不能或者很难从其他渠道获得资金来源的小企业提供信贷支持，协助和推动小企业更好更快地发展［８］。

三、美国农业政策性金融机构的

资金运作

美国农业政策性金融机构的资金来源是多渠道、全方位的，主要有资本金、发行债券、借款和经营性收益等。其以政府国库拨付或政府担保的债券为

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主，如农民家计局的部分费用由财政直接拨付、以无偿使用为主；商品信贷公司主要利用政府担保在授权额度内借款进行资金的周转使用；农村电气化管理局基本依赖政府全额拨款。同时，有的金融机构还可以得到来自国会的拨款，如农民家计局每年可从国会得到一定数目的专门款项，小企业管理局也可以得到国会拨款提供的周转基金等。此外，它们还可以通过向银行或其他金融机构借款进行融资。

相对于多渠道的资金筹集方式，美国农业政策性金融机构的资金运用渠道也是广泛的，主要有贷款、担保、票据贴息和融资租赁等（表１）。政策性金融贷款和担保是其资金运用的最主要形式。农民家计局提供的贷款分为直接贷款计划和紧急贷款计划２种，并通过对商业银行等金融机构按农民家计局贷款计划向农民借款人发放的贷款提供担保，同时补贴由此而产生的利差［９］。商品信贷公司的资金运用形式主要是提供贷款和支付补贴，主要包括农产品抵押贷款、灾害补贴和差价补贴、仓储干燥和其他处理设备贷款等。而小企业管理局对小农场的贷款是与农民家计局分工协作的，如果小农场借款人经济状况不好且贷款额度小，则由农民家计局提供资金支持，当小农场借款人经济状况得到改善后，其更多的贷款需求则由小企业管理局提供［１０］。

四、美国农业政策性金融机构的

立法及风险控制

美国农业政策性金融机构是按照先立法，后依法成立机构，并按照依法经营管理的原则设立，从而保障了农业政策性金融机构的有法可依、规范运作和有效监管，为农业政策性金融机构的职能定位、业务范围和运行机制提供规范性指导。同时在发展过程中，又不断地对农业政策性金融的法律法规进行必要的修订、补充和完善，以适应新时期、新形势农业发展的需要。

２０世纪初开始，美国就陆续颁布了与农业政策性金融有关的多项法律法规。１９１６年《联邦农业信贷法》，为美国农业政策性金融的发展奠定了制度性基础。随后，１９２３年《中间信贷法》、１９３３年《农业信贷法》、１９３６年《农村电气化修正案》等的制定与颁布，进一步加强了美国农业政策性金融机构的规范化运作和法律保障。美国商品信贷公司正是依据１９３３年《农业调整法案》设立的，该法案指出商品信贷公司促进了农产品的充分供给和有序流通，稳定了农民收入和农产品价格。此外，小企业管理局制定了《小企业法案》和《小企业就业法案》，主要为小企业提供法律援助。

另外，美国农业政策性金融机构隶属农业部，信息披露及时，除了在农业信贷管理局的监督管理下实行独立经营外，在行政管理上又受到联邦储蓄系统的宏观调控，这不仅克服了农业生产的季节性和地域性差异带来的调控困难，还防范了业务交叉风险，有效地保障了农业信贷资金的规范运行。

综上所述，美国农业政策性金融机构建立于２０世纪初，当时主要是为了解决农业危机，美国政府开始对农业进行干预，而后逐渐建立起农业政策性金融体系。截至目前，美国农业政策性金融机构已经发展壮大，各个机构政策性职能定位明确，业务覆盖“三农”各方面，且无明显交叉，资金来源及运用渠道广，有专门的法律法规监督和较强的风险控制能力，成为美国金融支持农业发展的重要组成部分，是推动美国农业快速发展的重要力量。

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五、美国农业政策性金融机构对中国

农业发展行改革的借鉴

（一）继续坚持农发行“政策支农”的职能定位

农发行是国务院领导的中国唯一的一家农业政策性银行，自成立以来，主要任务是以国家信用为基础，承担国家规定的涉农金融业务，为农业和农村发展服务，如今按照现代金融机构机制运作，主要为“三农”提供综合金融服务，成为政府支农的强有力工具和农村金融的支柱。在多元化市场经济条件下，农发行逐步地从传统意义上的政策性银行向现代化政策性银行转型。转型后的农发行获准开办商业性贷款业务，呈现出向商业银行看齐的苗头，从而淡化了其政策性。同时，相较于美国庞大的农业政策性金融体系，中国农发行在农业基础设施建设、农业中小企业和农业科技服务等领域支持力量薄弱，没有最大限度地发挥其“政策支农”的独特优势。因此，中国农发行在适应经济环境、迎接国内外挑战的同时，应继续坚持其“政策支农”的职能定位，坚持以政策性业务为主，审慎发展自营性业务，努力贯彻国家农业政策，为“三农”发展服务。

美国农业政策性金融机构的职能划分较细，服务对象明晰，借鉴美国经验，在今后相当长的一段时期内，中国农发行应当在坚持政策性银行性质不变的前提下，将职能定位为：执行国家宏观调控政策，增加保障农业生产安全，农村区域扶贫开发，农村基础设施建设，扶持农村公共事业和涉农小企业等方面的新职能，特别是加强对“三农”各方面的服务职能，使农发行“政策支农”职能更全面、更适合中国国情和新农村建设，对提高中国农业现代化发展水平具有重要意义。

（二）不断创新农发行“一体两翼”的业务发展格局

农发行成立之初，其业务范围是根据国务院批准的《中国农业发展银行章程》中的规定而运行，初衷是接管中国农业银行原有的政策性业务，为农副产品收购等提供信贷支持。从１９９４年至今，经济环境已发生重大变化，但农发行的业务范围并未及时调整，相较于美国政策性金融机构广泛的业务范围，显得过于狭窄，造成农发行支农功能严重弱化，

可持续发展能力削弱，不能很好地发挥其政策性支农的独特优势。因此，在农发行转型与改革进程中，应注重其业务范围的综合化与多元化开发，创新“一体两翼”业务发展格局，不断拓展农发行的支农覆盖面。

农发行“一体两翼”业务发展格局是指以支持国家粮油棉购销储业务为主体、以支持农业产业化经营和农业农村基础设施建设为两翼的业务发展格局，既从事政策性金融业务，也从事商业性金融业务；既办理信贷业务，也办理保险业务、投资业务以及中间业务等。这不仅体现出农发行建行的初衷，同时与当前新的发展形势相适应，有利于充分发挥农发行“政策支农”的重大作用，进一步明确其职能定位。在创新业务发展格局的同时，应注意农发行的政策性业务和商业性业务的相互协调配合，明确两种业务之间的界线，互为补充，共同发展，努力打造出现代化农业政策性银行，促使农发行又好又快发展。经验表明，农发行应随着不同时期经济发展和产业政策的变化而相应地作出拓展和调整，如农发行可借助当前发展“低碳经济”为契机，发展相适应的“绿色信贷”模式，为中国建设资源节约型和环境友好型社会做出贡献。同时，借鉴美国小企业管理局的经验，农发行也应重视对农村小企业的建设与支持，通过为农村小企业的发展保驾护航，进而推动农村现代化发展。

（三）努力提高农发行的资金运作能力

从负债结构上看，农发行的资金来源长期以来主要是央行贷款，资金来源渠道单一，负债结构极不合理。同时由于政策性银行自身特点决定其资金主要运用于贯彻国家中长期产业政策，存在着资金来源短期性与贷款长期性之间的矛盾问题，在一定程度上影响了农发行的可持续经营与健康发展。而美国农业政策性金融机构通过政府提供资金、吸收存款、发行债券等多种渠道筹集资金，运用形式主要以贷款和担保为主。另外，美国整体借贷规模大，还款期限较为合理，能满足农场经营需求并促进资金顺利周转［１１］。因此，借鉴美国灵活的资金运作情况，农发行应根据自身发展，努力提高资金运作能力，拓宽资金筹集渠道，灵活运用所筹资金。

在资金来源上，以稳定央行再贷款为基础，不断完善以债券发行为主体、改善资金来源结构为核

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心、拓宽融资渠道为重点的筹融资机制。发行金融债券作为当今世界上多数国家政策性金融机构筹资的重要方式，农发行应继续完善金融债券市场化发行机制。首先，设置灵活的债券发行方式，提高承销商分销其金融债券的积极性；其次，建立健全的发行债券部门，由专门部门组织债券发行，提高债券发行与管理效率；最后，提升发行债券的信用，如发行由政府担保的债券，逐步建立起长期稳定的资金来源渠道。在资金运用上，除了传统的贷款和担保形式外，农发行应积极探索和拓展其他的资金运用渠道。例如，充分借助资本市场平台，开展资产证券化业务。农发行可通过对贷款实施证券化，降低贷款的融资成本，减少信贷风险和利率风险，缩短资金回收期限，加快资金流转，提高资金使用效益。另外，借鉴美国农民家计局的成功经验，农发行还可以为商业性金融机构参与政策性业务提供担保，吸引商业性金融介入，诱导更多资金投入到农村经济体系中来。

（四）建立健全的法律监管与风险控制

美国农业政策性金融机构具备健全的法律体系，是遵照先出台专门法律法规，后设立政策性银行的模式，使金融机构的运行有法可依、有章可循。而中国农发行自成立以来，一直没有出台专门的政策性银行法律或专门条例，农发行成立之时国务院的批复文件也没有与时俱进地进行修订，其法律体系缺乏系统性、可操作性，对农发行的运行规则、经营范围、违规处罚等也都没有明确的规定。这种法律的滞后性，不仅使农发行的业务运作缺乏必要的法律保障，还会造成农发行职能定位不清，存在与商业性银行产生冲突或受到政府不应有的干预等一系列问题。因此，借鉴美国经验，针对农发行制定相应的法律法规已经刻不容缓。例如，根据自身发展特色与需要，出台《中国农业发展银行法》或《中国农业发展银行条例》，或对建行之初国务院制定的《中国农业发展银行章程》进行修订，严格界定农发行的职能定位、业务范围、资金运作等，将更有利于增强中国农发行的政策性金融地位，更有利于提升其可持续发展能力。

应加强农发行的风险防范，完善其风险控制机制。一方面，规范业务运作，实行“分账管理”。鉴于农发行目前的业务性质，主要包括政策性业务与商业性业务，因此应该对这两类业务进行“分账管理”，防止出现混乱，提高业务运作效率。同时，对这两类业务建立相应的考核评价和监督机制。另一方面，健全内部控制体系，加强外部监管力度。中国对农发行的监管等同于一般商业性机构的监管，存在着很大的漏洞。因此，农发行应以强化内部控制为核心，以提供有效的外部监管为保障。内部控制是外部监管的基础，外部监管是内部控制的前提。借鉴美国农业政策性金融机构建设的经验，具体做法包括：①尽快建立专门针对农发行的法律法规或条例，确保农发行的规范运作与健康发展。②完善信息披露制度，保障监管的公平与效率。③逐步建立和完善政府对农发行的外部激励与约束机制，坚持政府监管与行业自律并存。

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作者单位：安徽大学经济学院

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