中国社会转型
社会转型就是社会经济结构、文化形态、价值观念等发生深刻变化。我们现在往往把转型当作加强社会管理、加强民生工作、民生改善等。事实上概念是不一样的，转型是一个战略问题，一般的民生工程是一个战术问题。从社会学的研究上来看，人类社会就是一部社会变迁的进步史，社会变迁是一个缓慢的过程，而转型就是社会变迁当中的“惊险一跳”，就是从原有的发展轨道进入到新的发展轨道。我们这个社会是由13亿人口组成的，其中的城乡差距、贫富差距、文化和教育的差距，是不容否认的客观存在，平稳地实现转型，从这个轨道转到那个轨道，将会对人们的思想观念、生产方式和生活方式等带来全新的变化。近100年来，我国真正意义上的社会转型有三次。第一次是辛亥革命，结束了长达两千年的封建帝制；第二次是1949年中华人民共和国成立，实行社会主义制度；第三次是正在进行的改革开放。30年来，我们国家对外开放，对内改革，实质上就是一个社会转型的过程。社会转型要考虑三大因素，英国社会学家吉登斯提出文化因素、经济因素、政治因素，特别是政治因素，即政治组织、政治人物的核心作用。尽管这是一个英国的社会学家提出的，但也可以成为转型中的中国的一种参考。
我国现行的国有资产分级管理体制模式存在着一系列难以克服的弊端，从而导致了该制度安排的低效率。如何有效地克服这些弊端，我们认为，一种可以考虑的制度安排便是变“分级管理”为“分级所有”，即将现在由各级政府“分级管理”的国有资产以适当的方式划归各级政府所有，并从法律上明确其产权归
一、现行的国有资产“分级管理”模式引发的矛盾
从理论意义的层面上分析，国有资产的“国家统一所有”，意味着只有中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有权。也就是说，各级地方政府对授权监管的国有资产不享有由所有权所派生的重大事项决策权、资产收益权和选派管理者等权力。但我们看到，在现实经济生活中，对于多达十几万家的国有企业，中央直接管理的仅仅是其中极少数特大型国有企业（如目前国资委已明确公布的１９６家国有企业集团公司），除此而外的绝大部分国有企业实际上是由省、地、县三级地方政府在行使具体管理权。而且这种“管理权”表现得相当大：不仅握有隶属国有企业中包括人事任命权、收益权在内的基本的所有者权能；而且通过公司制的改造、出让国有股权、收购、兼并等资本市场活动，实际上也握有所管辖的国有企业的财产处置权。因此，从这种“管理权”所涵盖的权益要素
上看，地方政府似乎已掌握了实际上的所辖国有资产的所有权。但在“国家统一所有、地方分级管理”的体制框架下，地方政府所享有的这些所有者权能，既没有得到国家法理意义上的认可，又没有承担起对所管理的国有资产保值增值的责任。这种权利、责任和义务不统一的产权现象，使“分级管理”模式在实际运行过程中引发出一系列难以克服的矛盾。
１、不符合市场经济资本管理的规律。现行国有资产经营管理体制，不是建立在国有资本的界定及其管理权限划分的基础上的，而是建立在国有企业的界定及其管理权限划分的基础上的。显然，这样的管理体制实际上是纯粹的国有企业管理体制，而不是规范的国有资本经营管理体制，或者说是用国有企业管理体制代替了国有资本经营管理体制。从理论上讲，国有资本经营表现为相对特殊的出资人经营，而企业经营则表现为相对独立的法人经营或者企业经营者经营。从实践上讲，当前作为国有资本经营载体的相关企业，已不仅限于纯粹的国有企业或国有资本独立经营企业，而且包括国有控股和参股企业或国有资本混合经营企业。因此，继续用纯粹的国有企业管理体制取代国有资本经营管理体制已经行不通了。即使现行的以国有企业和国有控股企业作为国有经济的代表的统计方法和管理方法，在财务会计制度上是相对合理的，国有资本经营与相关企业经营也分属于不同的概念、方面和层次。
２、混淆了国有资本和地方政府自有资本。现行的国有资本“国家统一所有，政府分级管理”体制，实际上抹煞了国有资本与地方政府投资资本或地方政府自有资本的区别。现行国有资本经营管理体制拘泥于国有企业管理权限的划分，并且在所有权关系混乱的基础上致力于国有企业的经营管理，而不是国有资本的经营管理和地方政府自有资本经营管理，其结果是既干扰了相关的国有企业和国有控股企业的正常经营，又混淆了国有资本授权地方经营和地方政府自有资本经营，导致各方掣肘和相互侵权，严重影响了国有资本经营效率和地方政府自有资本经营效率。
３、中央和地方在国有资产管理方面的权限不清。１９９８年以后，大部分国有企业都下放到了地方，地方政府对这些国有企业进行日常管理，但问题的关键是：一旦牵涉到一些重要事务时，中央与地方的管理权限并不清楚。如国有股转让的审批权、大型国有企业改制方案的审批权等。国资管理权限不清楚，在很大程度上导致了国企改革，特别是大中型国企改革进程的迟缓。许多大中型国企尚未改制，即使已经改制的国企，国有股（包括国有
性质的法人股，下同）“一股独大”的局面仍然没有根本改变。正是因为这种国有资产的产权不清，势必引起中央与地方间的财权不清，最终导致了中央政府与地方政府之间的事权不清。
４、国有资产流失严重。这主要体现在国有企业改制过程中。对于地方政府来说，由于它并不是国有资产的出资人代表，因此它在国有企业改制时关心的是如何通过改制卸掉包袱，而不是如何在改制时维护资产所有者利益。因此，在地方政府干预下，国有企业被租赁或拍卖时，资产价格经常被低估；国有企业在破产兼并时，企业经常在地方政府庇护下，通过各种方式（如企业分立，非法转移、处置破产财产等）逃废拖欠国有银行的债务。
５、地方政府缺乏国有资产保值增值的积极性。从信息经济学的角度看，如果地方政府具有保值增值国有资产的积极性，应该比仅仅由中央政府行使国有资产保值增值职能更有效率。目前的问题恰恰在于，地方政府虽不是真正的国有资产所有者，但却掌握了占有、使用、收益、处分国有资产的权力。这种权力、责任和义务不统一的情况，一方面压抑了地方政府在国企改革方面的能动性、创造性和灵活性，放慢了国企改革的步伐；另一方面，必然诱使地方政府在力图争取国有资产带来的收益的同时，逃避承担国有资产所有者的责任，从而造成地方政府对中央政府的“搭便车”行为。
６、妨碍了社会保障体系的健全。我国对国有部门职工的社会保障长期以来存在“欠账”的问题，对于巨额的社保资金缺口，各级政府都不可能通过一般财政预算来解决，惟一可行的办法是出售国有股来弥补社保资金的不足。当然，这里的出售国有股并不仅仅同于证券市场的国有股减持。如果地方上不拥有包括转让权在内的国有资产的产权，他们的大多数就不能筹集足够的社保资金，必然就会拖延健全社保体系的进程，甚至或明或暗地向中央政府推诿社保责任。这就是中国目前的实际情况。按现有形势分析，即使在以后，中国基本上都不可能建立中央统筹的社保体系，连省一级的统筹都难以实现。所以，现实的出路是让省、地（市）一级政府能够拥有包括转让权在内的国有资产的产权，使他们能够在国家规定的程序下自主地出售国有股，从而筹集足够的资金来建立比较健全的社保体系。
在现行国有资产分级管理体制下，要从根本上解决这些矛盾，依靠该体制模式本身的自我调整是无能为力的，必须改变地方政府的权力、责任和义务目前的不对称状况，使地方政府既享有国有资产所有者权利，又承担相应的责任，即让地方政府代表国家履
行所辖国有资产的出资人职责，拥有完整的国有资产产权。
二、地方政府作为国有资本产权主体的特殊地位
我国地方政府一身多任，在社会经济活动中有着相对特殊的身份、地位、职能和行为。一方面，作为政府，它是国家行政序列中的一个环节；另一方面，作为国有资本的授权经营者或地方政府资本的出资人，它又是特殊性质的国有资本经营者和“国有”地方经济的投资人和保护人。这样一种双重身份使得地方政府在社会经济生活中居于特殊的地位，它是中央政府的执行者，又有自己相对独立的“王国”，可以在其中发号施令；同时，它还可以干预国有地方经济的经营活动。
为了论证地方政府参与国有资产所有权分解的合理性，我们引入简单的宏观经济总量均衡模型来加以分析。
在封闭经济系统中，一般西方国家市场经济流行的是“政府——企业——个人”三部门经济。在我国社会主义市场经济中通行的则是“中央政府——地方政府——企业——个人”四部门经济。借用西方经济学的分析方法，用Ｃ表示消费，Ｉ表示投资，Ｓ表示储蓄，Ｇ表示政府支出，Ｔ表示政府收入，Ｇｃ表示中央政府支出，Ｇｒ表示地方政府支出，Ｔｃ表示中央政府收入，Ｔｒ表示地方政府收入。西方国家“政府——企业——个人”三部门经济总量均衡模型如下：
Ｃ＋Ｉ＋Ｇ＝Ｃ＋Ｓ＋Ｔ（１）
即总需求等于总供给。等式（１）调整后可得：
（Ｃ－Ｃ）＋（Ｉ－Ｓ）＝（Ｔ－Ｇ）（２）
等式（２）表示消费供求逆差与投资供求逆差之和等于政府收支差额。由此可见，政府收支关系对于社会总供求平衡具有很大的调节作用。
我国“中央政府——地方政府——企业——个人”四部门经济总量均衡模型如下：
Ｃ＋Ｉ＋Ｇｃ＋Ｇｒ＝Ｃ＋Ｓ＋Ｔｃ＋Ｔｒ（３）
等式（１）调整后则有：
（Ｃ－Ｃ）＋（Ｉ－Ｓ）＋（Ｇｒ－Ｔｒ）＝（Ｔｃ－Ｇｃ）（４）
（Ｃ－Ｃ）＋（Ｉ－Ｓ）＋（Ｇｃ－Ｔｃ）＝（Ｔｒ－Ｇｒ）（５）
（Ｃ－Ｃ）＋（Ｉ－Ｓ）＝（Ｔｃ－Ｇｃ）＋（Ｔｒ－Ｇｒ）（６）
等式（４）表示消费供求逆差、投资供求逆差、地方政府收支逆差之和等于中央政府收支差额；等式（５）表示消费供求逆差、投资供求逆差、中央政府收支逆差之和等于地方政府收支差额；等式（６）表示消费供求逆差、投资供求逆差之和等于中央政府收支差额与地方政府收支差额之和。从等式（４）、（５）、（６）不难看出，不仅中央政府，就是地方政府的收支关系对于社会总供求平衡也具有很大的调节作用。
在开放经济系统中，一般西方国家市场经济
中流行的是“政府——企业——个人——国外部门”四部门经济，而我国社会主义市场经济中通行的则是“中央政府——地方政府——企业——个人——国外部门”五部门经济。我们用Ｍ表示进口，Ｘ表示出口。西方国家开放经济系统中四部门经济总量均衡模型如下：
Ｃ＋Ｉ＋Ｇ＋Ｘ＝Ｃ＋Ｓ＋Ｔ＋Ｍ（７）
等式（７）调整后可得：
（Ｃ－Ｃ）＋（Ｉ－Ｓ）＋（Ｘ－Ｍ）＝（Ｔ－Ｇ）（８）
等式（８）表示消费供求逆差、投资供求逆差、进出口逆差（即出口减进口之差）之和等于政府收支差额。由此可见，在开放经济系统中，政府收支关系对于社会总供求平衡同样具有很大的调节作用。当然，消费供求、储蓄投资、进出口都对社会总供求平衡具有很大的影响。
我国开放经济系统中五部门经济总量均衡模型如下：
Ｃ＋Ｉ＋Ｇｃ＋Ｇｒ＋Ｘ＝Ｃ＋Ｓ＋Ｔｃ＋Ｔｒ＋Ｍ（９）
等式（９）调整后则有：
（Ｃ－Ｃ）＋（Ｉ－Ｓ）＋（Ｇｒ－Ｔｒ）＋（Ｘ－Ｍ）＝（Ｔｃ－Ｇｃ）（１０）
（Ｃ－Ｃ）＋（Ｉ－Ｓ）＋（Ｇｃ－Ｔｃ）＋（Ｘ－Ｍ）＝（Ｔｒ－Ｇｒ）（１１）
（Ｃ－Ｃ）＋（Ｉ－Ｓ）＋（Ｘ－Ｍ）＝（Ｔｃ－Ｇｃ）＋（Ｔｒ－Ｇｒ）（１２）
等式（１０）表示消费供求逆差、投资供求逆差、地方政府收支逆差、进出口逆差之和等于中央政府收支差额；等式（１１）表示消费供求逆差、投资供求逆差、中央政府收支逆差、迸出口逆差之和等于地方政府收支差额；等式（１２）表示消费供求逆差、投资供求逆差、迸出口逆差之和等于中央政府收支差额和地方政府收支差额之和。从等式（１０）、（１１）、（１２）不难看出，不仅中央政府，就是地方政府的收支关系对于社会总供求平衡也具有很大的调节作用。
由此，我们可以作出推论：在宏观经济结构均衡模型中，地方政府的经济行为是举足轻重的。它不仅通过自身的收支关系直接影响经济活动及其结构，而且可以通过国有地方经济部门或企业的活动影响社会的消费、投资、储蓄、出口和进口的总量和结构，还可以通过地方政策影响出口和进口及其结构。因此，通过对国有资产所有权的合法分解，合理利用和规范地方政府的经济行为，使地方政府不仅在实际上而且在法律上成为完整意义上国有资产所有权主体，是我国社会主义市场经济健康、高效运行的一个重要条件和基本方面。
三、实行国有资产中央与地方“分级所有”的主要依据
我们认为，要从根本上克服现行分级管理体制模式的上述弊端，应当明确提出建立国有资产“分级所有”体制，作为新型国有资产管理
体制建构的目标模式。提出这一观点，不是我们的主观臆断，而是具有充分的政策、理论和实践依据。
１．政策依据。按照党的十六大报告提出的设想，“分级所有”的国有资产管理体制，将是一种坚持国家所有的前提下，由“中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。在这里，我们虽然看到“坚持国家所有”的提法没有变，但可以理解为国家或全民拥有法律意义上的国有资产终极所有权。而如果从所有权的定义出发进行分析可以发现，经济学意义上的所有权，实际上是指经济主体资产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，是一种绝对的物权。允许地方政府“代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，也就意味着地方政府拥有了所有权所规定的四项基本权力，只要这一规定不变，地方政府就是其投资管理范围的国有资产产权主体，从而以出资人的身份行使对资产完整的支配权。在明确地方政府可以作为国有资产所有权主体的资格后，报告进一步具体划分“分级所有”的基本内容，即“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”。这种双层出资结构１安排预示着地方政府在区域国有经济布局调整、地方国有资产管理处置上，在承担更重要责任的同时将拥有高度的自主权。这种“高度自主权”显然为目前各级地方政府“分级管理”的国有资产转变为“分级所有”，提供了意义明确的政策依据。
２．理论依据。首先，制定制度的目的是为人们协调自身的行为选择提供指导，从而减少人们互动关系中的不确定性。有效的制度安排应满足三个条件：明确无误、具有约束力和得到严格实施。当制度运行中缺乏这三个因素中一个或多个时，我们称这一制度是有“缺陷”的。由于这种有“缺陷”的制度不能有效地降低信息成本，不能减少不确定因素，也不能建立人们相互关系的稳定结构，因此，这种制度将是低效的。国有资产管理体制是指各级政府在管理国有资产时权限划分的基本制度安排，在现行“国家所有、分级管理”的体制框架中，由国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方分级管理国有资产，其中，下级政府只是上级政府在资产管理中的代理人，而不是所有者。在这种委托代理关系中，“分级管理”意味着上级政府既可以委托下级政府行使对某些国有企业的管理权，也可以不通过下级
政府而直接行使对这些企业的管理权，还可以通过“划拨”和其他手段改变与下级政府之间对国有企业的实际权限划分。显然，在“分级管理”体制下，由于上级政府（尤其是中央政府）为了增强左右调控能力，赋予了自身可以“事后”变更国有企业实际权限划分的权限，从而造成了下级政府预期的不稳定性。如果上级政府的这种“事后”行为在下级政府看来表现为一种随机行为，目的是为了重新分割下级政府努力工作获取的收益份额，作为理性经济人的下级政府就可能改变对国有资产监管的行为方式和降低工作的努力程度，从而使国有资产“分级管理”这种制度安排无法实现其保值增值的预设目标。由于制度的有效性依赖于参与人预期的稳定性，因此，如果国有资产管理体制的设计能使上下级政府之间相互信守承诺，则将促进双方的合作，从而提高制度效率。为了消除“分级管理”体制下下级政府预期的不确定性，笔者认为，有效的制度安排应当是变“分级管理”为“分级所有”，即将国有资产存量在各级政府间作合理划分，把现在由各地方政府“分级管理”的国有资产以适当的方式划归其所有，并从法律上明确其产权归属。在这种体制框架中，地方政府与中央政府一样，都是国有资产的产权主体，均在履行出资人职责的前提下，享有所有者权益，不存在上下级的政府间的委托代理问题，地方政府作为法定的国有资产所有者，具有不受干预的明确预期，在收益最大化目标的驱动下，地方政府会努力提高国有资本的营运效率，从而使国有资产保值增值目标得以实现。
３．法律依据。实现国有资产多元代表的法理基础主要基于两点：
第一，国有资产所有权与国有资产所有权代表应当统一。《国有企业财产监督管理条例》对国有资产的定义是：“指国家以各种形式对企业投资和投资收益形成的财产，以及依据法律、行政法规认定的企业的其它国有财产。”该《条例》还规定：“国有企业财产属于全民所有，即国家所有。”国家所有权的主体是国家，但是国家在法律上是领土、居民与主权的结合，它是一个抽象的概念而不是一个具体的主体。一个抽象的概念不能享有和行使民法上具体实在的所有权或者其它财产权利。２这就在客观上要求有一个明确人格化的法律上的人，来代表国家行使国家所有权。
《中华人民共和国宪法》第三条规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。”《宪法》还规定，地方政府由地方人大产生，对人大负责，受它监督，地方政府依照法律
规定的权限，管理本行政区域内的经济、财政、城乡建设事业等行政工作。这说明宪法承认地方政府是国家在地方上经济和政治利益的独立代表，否则它就不必对地方人大负责，受它监督。事实上，宪法和民法、行政法律等基本法都肯定了地方政府的主体地位。地方政府当然也应有代表国家行使包括所有权在内的经济权益的独立资格。若不承认这种权利，在实际生活中地方政府对国有资产的处分和收益就存在非法之嫌。因为一个没有独立地位的法律主体所为的意思表示，只有在受到有权主体的追认之后方能被视为有效。也就是说地方政府的所有决定都必须由惟一有权的中央政府追认方为有效。这不仅在事实上不可能而且导致设立地方政府的必要性不存在。
按照大陆法系的法人分类，地方政府属于公法人，按照我国的传统分类，地方政府属于机关法人。３但不论何种分法，地方政府作为法人应具有权利能力和行为能力，依法独立享有权利和承担义务。地方政府对其辖区内的国有资产无法行使所有权代表的资格，而仅仅作为中央政府的功能延伸进行“分级管理”时，地方政府在法律上完整的法人权能便不再完整。另外，在地方政府管理下的国有企业通常情况下是由地方政府作为出资人或主要出资人举办，地方政府的身份是“老板”，但在已有的体制下，地方政府只能作为中央政府管理国有企业的代管人，与其作为出资人的权利是不对称的。
第二，实现现代化的集权与分权的需要。由中央政府统一代表国家行使所有权，还是由中央政府和地方政府分别代表国家在各自范围内行使所有权，实际上是中央与地方之间集权与分权的关系。权力的高度集中与专断是生产力不发达和社会制度落后的表现，而国家权力适当的分工和制衡是现代民主国家的一个重要特征。合理划分中央政府和地方政府行使国有资产所有权的权力，不但有利于调动两个积极性，而且有助于保障宪法与法律赋予各级政府的经济职责的执行。我们必须抛弃这样的看法：只有中央政府才能代表国家的整体利益而地方政府只会代表狭隘的局部利益。实际上，国家集体利益是由不同的局部利益组成的，各局部的国有资产如果在新的机制下能够有效地增长同样是对国家整体利益的贡献。我国国有资产价值表现形态复杂多样，又分散于全国各个地方行政区域内。对这笔庞大而复杂的资产，如果没有合理的分工合作，实在有违权力的理性。国有资产作为国家所有权的客体，由中央政府和地方政府分别占有行使，不仅不会破坏国家所有权的统一性，而且是政府主体以合法身份参加经
济活动的前提。对此，民法学者已有论述：“国家所有权客体的统一性，是说国家所有的财产是一个统一的整体，无论何人占有，都是国家财产的有机组成部分。．．．．．．国家所有权客体的各级财产的相对独立性，是国家机关，国有企事业单位参与商品交换活动，独立承担民事责任的物质基础。”４
４．实践依据。从实践的角度看，“分级所有”，本是市场经济国家根本不必讨论的问题。在那里，只要政府是分级的，那么财政、税收就是分级的，政府资产及政府举办的企业必然也是分级所有。而事实上，在我国，国有资产的“分级所有”在现实经济生活中已是不争的事实。从增量的角度看，在“谁投资，谁受益”的原则下，地方政府拥有对其管辖的国有企业的全部收益（包括利润和所得税），已是被各方面普遍接受的现象。从存量的角度看，总值约１２万亿的经营性国有资产，分布在１５万家国有企业里，中央政府直接管理的特大型企业只有１９６家，９９．９％的企业均由地方政府管理和支配。如此庞大的国有资产由中央政府统一行使所有权，只能是一种意识形态上和理念，事实上从来就没有存在过（即使是在高度集权时期也有大量的地方国营企业），在向市场经济转轨之中、之后更无法自圆其说。
综上所述，考虑到目前还存在着一些技术上和利益划分上的问题，十六大提出的“分级行使出资人产权”作为一种过渡形式有其合理性。但随着中央与地方经济、法律关系的进一步明确，随着一级政府、一级财政的完全分级财政体制的建立，政府间产权关系的界定逐渐清晰，“分级行使出资人产权”必将过渡到“分级所有”管理体制，各级政府对所属企业都拥有完整的所有权，政府间的产权关系将更加稳定，更有利于发挥地方政府的能动性、创造性。