科普产业政策研究产业政策分析

第三章科普产业政策研究产业政策分析

为促进我国科普产业持续、健康、快速发展，本章从产业政策层面，对科普产业政策现状及问题进行需求分析，从产业导向、税收政策、财政金融、市场准入等政策入手进行相关研究，提出相关的政策建议。

第一节产业导向政策

一、科普产业导向政策的功能

产业导向政策简称“产业政策”（industrial policy），此概念在20世纪五六十年代就已经被欧洲和亚洲的一些国家采用，其中日本在第二次世界大战之后大力推行具有特色的产业政策，因而对经济的高速增长起到了很重要的推动作用，其他国家也纷纷效仿。

产业导向政策的本质是一种政府行为，是政府经济职能的重要实现形式。由于其弥补市场缺陷、促进产业结构优化和成长的特殊功能，产业政策已受到世界各国政府越来越多的关注。产业导向政策对经济发展的作用主要体现为以下几个方面：（一）弥补市场失灵的缺陷，有效配置资源。

历史经验表明，各国产业政策的最普遍作用，就是弥补市场失灵的缺陷。市场机制主要是通过价格机制对社会资源进行配置。充分利用市场机制进行资源配置，让一切经济主体按照市场供求关系变化配置资源，调节产业发展，这固然能提高产业配置效率，促进经济增长方式转变，但市场机制不是万能的。在现实经济生活中，对于提供公共物品的企业和部门．以及存在不完全竞争、垄断和外部经济性的条件下，价格机制并不能对相应的资源实现有效配置．这就是市场机制的局限性，或称市场缺陷。同时，市场机制对其产业配置结构的调节带有短期性和滞后性，不可能从国家长期战

略出发，规划和实现一个国家在较长时期内产业的合理发展。因此，仅靠市场机制的作用配置资源，调节产业方向、产业结构、产业规模，不仅会造成资源浪费，而且会偏离政府宏观经济意图，影响国家长期战略目标的实现。

产业政策是弥补市场机制缺陷和不足的重要政策，它能有效解决市场的失灵问题，全面提高经济运行的质量。制定科学合理的产业政策，把国家产业政策和市场机制结合起来，就能把市场失灵和缺陷所带来的产业效率损失减少至最小程度，促进经济持续、快速、健康发展。

（二）实现产业超常规发展，缩短赶超时间。

经济后进国家不能走发达国家的它路，必须在较短的时间内形成具有竞争能力的生产规模和技术体系，而仅仅依靠市场的自由调节，需要长时期的资金积累过程，无法在短期内达到经济“起飞”所要求的条件。这样，不仅将长期保持差距，甚至很快就会被竞争对手击败。产业导向政策是政府在市场机制基础上更有效地实施“赶超战赂”的需要。日本通过实施产业导向政策，实现了国家经济的腾飞。韩国仿效日本的做法，以产业政策为手段，运用政府的力量推动产业结构的优化，在短短二三十年的时间里就走完了它工业国用了一二百年才走完的历程。

此外通过有秩序地扩大对外开放、制定和实施出口导向型产业政策，政府可以有效地促进本国产业参与国际分工，从而充分利用后发优势，在技术和管理领域较快地接近国际先进水平。事实证明，由于“后发优势”的存在，发展中国家完全可能通过制定和推行合理的产业政策，有重点、有步骤地配置资源，做到有所为、有所不为，实现非均衡性增长，从而实现经济的超常规发展，缩短追赶先进国家所需的时间。

（三）促进产业结构合理化与高度化。

产业政策对产业结构变动起着重要作用。因为各产业部门间科学的联结方式、合理的比例关系，以及随着需求结构变化．产业结构与需求结构的动态适应，这都涉及资源在全社会范围内有计划地调配。作为市场主体行为规划的制定者、实行总量控制和结构调整的主体，政府能站在全局宏观经济的高度，对全社会产业发展进行合理规划，并根据不断变化的市场供求趋势，制定和实施科学的产业政策，通过经济的、行

政的和法律的手段，调节资源在各产业部门间的合理分配。调节各产业部门间质的关联方式和量的比例关系。如通过制定和实施产业结构政策，有效地支持未来主导产业和支柱产业的成长壮大，有秩序、低成本地实现衰退产业的撤退和调整，从而加速产业结构的合理化与高度化，实现产业资源的优化配置。

（四）增强本国产业的国际竞争力。

产业政策是当今世界各国更好地参与国际竞争的需要。产品的国际竞争力是建立在本国资源的国际比较优势，骨干企业的生产力水平、技术创新能力相国际市场的开拓能力基础之上的。产业政策是当今世界各国更好地参与国际竞争的需要，它一方面可以利用本国的比较优势，积极地不断形成具有新的比较优势的出口产业；另一方面通过对国内“幼稚产业”的保护、主导产业的扶植，从面提供这些产业产品出口的竞争能力。此外，产业政策对增强企业创新能力和开拓国际市场等都有重要作用。

二、科普产业导向政策的现状及问题

（一）科普产业导向政策的现状：政府大力推动，科技工作者积极参与，社会各方广泛支持

新中国建立前，我国的科普工作基本上属于自发运行的状态，没有纳入政府的职能范围和管理体系中。新中国成立后，中央人民政府文化部曾设立科学技术普及局，负责领导和管理全国的科普工作。后来，文化科学技术普及局撤并，组织和协调全国科普工作的职责转到了全国科普协会。1958年，全国科普协会与全国科联合并成立中国科协，科普工作归入中国科协。1994年，中共中央、国务院发布了《关于加强科学技术普及工作的若干意见》，“全国的科普工作，由国家科委牵头负责，制定计划，部署工作，督促检查，实行政策引导。为适应新形势下科普工作面临的新任务，将建立

由国家科委牵头、各有关部门参加的联席会议制度，统筹协调和组织全国的科普工作。中国科协以及其他各群众团体、学术组织都要继续发挥主动性，大力开展日常性、群众性的科普活动”。1996年4月，建立了由原国家科委为组长单位，中宣部、中国科协为副组长单位，国家计委、国家教委、财政部、广电部、中科院、全国总工会、团中央、全国妇联等11个单位(1999年扩大为19个)参加科普联席会议。2002年6月29日，《科普法》正式颁布。《科普法》在总结我国长期科普实践的基础上，以法律的形式确立了我国科普组织管理体制和社会各方面在科普工作中的责任。目前，我国的科普管理体制和运行机制可以基本描述为：各级政府领导科普工作，行使科普宏观管理的国家行政职权，国务院科技行政部门负责制定规划、政策和督促检查，科学技术协会组织开展群众性、社会性、经常性的科普活动，社会各方面广泛参与的科普体制结构。

近几年，党中央实施“科教兴国”战略，把发展科技、教育，提高全民族科学文化素质，放在经济和社会发展的突出地位。先后出台了《全民科学素质行动计划纲要(2006-2010-2020)》、《中华人民共和国科学技术普及法》等纲领文件及相关配套的政策法规。在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》也明确提出要大力发展科普。其中，在两个纲要中，明确提出了“鼓励经营性科普文化产业发展”（《国家中长期科技规划发展纲要》）“制定优惠政策和相关规范，积极培育市场，支持营利性科普产业，推动科普文化产业发展。”（《全民科学素质行动计划纲要》）

这些政策法规为科普产业的发展提供了宏观政策保障，随着这些政策的实施，国家在提高国民科学文化水平、加强科普设施建设、推广应用技术成果、宣传科学思想等方面取得了巨大成就，在全社会形成了政府大力推动，科技工作者积极参与，社会各方广泛支持科普的良好氛围。

（二）科普产业导向政策的问题：支持科普产业发展的专门性法律法规尚未出台，科普产业在发展的过程中仍面临诸多的问题和政策需求。

1. 支持科普产业发展的政策协调相对滞后

我国《科普法》规定，县级以上人民政府应当建立科普工作协调制度，其主要职责是“审议科普工作的有关法则和细则；研究确定加强科普工作的重大政策；审议科普工作的总体发展规划、计划；督促规划、计划和有关重大工作的落实；协调部门、地方间的重大科普工作，促进各部门、各地区及全社会支持并参与科普工作，推动科普工作健康发展”。科普协调制度相对于以前各部门在科普方面各自为战的状态，加强了部门之间的合作和协调，是一个很大的进步，必将对我国科普产业的发展起到积极的作用。但是，随着科普社会化程度的不断提高，承担科普责任和参与科普工作的部门越来越多，虽然科普法对政府和社会各方面的职能已作了界定，但由于缺乏具体的操作细则和相关的职能划分，以及有些部门长期沿袭的工作传统，在实际工作中仍然存在着责任分散、职责不清，相互扯皮的现象，有些部门工作重复、职能交叉。而目前的协调制度只局限于有限的部门之间，只是一种形式上的零时性工作机制，没有决策、实施社会动员、有效配置社会资源、监督评价等职能和作用；同时缺乏长效性的工作机制和运作能力，在解决科普产业发展的一些关键问题方面发挥作用并不明显，甚至还起到一定制约作用。

2. 支持科普产业发展的财政金融税收政策亟待完善

科普产业的发展离不开资金投入，而投入不足一直困扰着我国科普事业的发展。无论是人均科普专项经费，还是科普经费占科技投入的比例，都远远落后于世界发达国家，距离科普工作“九五”计划纲要规定的目标也有很大的差距。长期以来，我国科普事业的发展基本上完全依靠国家各级政府的财政拨款，而用于科普产业发展的专项经费更是凤毛麟角。虽然有个别企业和个人投资科技场馆建设和运营和捐赠科普事业，但是在整个科普投入中的比例仍然很低，科普产业融资渠道不畅，多渠道、社会化的科普投入体系还没有建立起来。其原因一方面是企业缺乏捐赠意识，对相关的税收优惠政策不了解，另一方面是政府对社会力量投入科普等公益性事业缺乏具体配套的法律法规和政策，如科普基金会等民间组织登记管理、企业捐赠科普产业的减免税收优惠政策等支持科普产业发展的相关财政金融政策就亟待出台。

3. 支持科普产业发展的人才激励机制尚未形成

目前，我国科普工作尚未完全纳入科技人员业绩考评中，不能作为职称评定和晋升的绩效，加上缺乏对科普工作的奖励制度，科技人员从事科普的积极性不高；由于在职称、待遇等方面的不确定性，不仅挫伤了一些专门从事科普研究、创作、宣传人员的积极性，导致许多专职科普工作者纷纷改行，人员流失严重，而且也使一些年轻的科普后继者望而却步。这种现象导致科普产业发展出现人才匮乏的瓶颈，科普产业职业化机制没有形成。

我国科普专门人员的预期职业化教育和继续职业化教育机制没有建立起来，大专院校没有开设有关科普的专业和专门课程，致使科普的职业化队伍发育滞后，专职科普工作者队伍职业化素质亟待提高，科普专业人员后继无人。例如，作为科普产业之一的科普创作领域就存在着创作队伍后继乏人，年龄结构偏高，知识老化十分严重，年轻的科普作家非常缺乏的窘境。

此外，作为重要社会力量的科普志愿者目前在我国才刚刚起步，由于缺乏有效的组织和活动的推动，规模还比较小，水平尚需提高。

4. 促进科普产业发展的产业环境有待优化

科普产业的发展状况取决于科普产业的发展环境的优劣。目前我国科普产业的存在的诸多现实问题是科普产业在适应其发展环境的必然产物，要想改善这种局面必须要重视优化科普产业的发展环境。

目前，促进科普产业发展的专门性政策法规尚未出台，公众对发展科普产业的意义尚不明确，全社会关心和支持科普产业的发展产业环境尚未形成。

三、科普产业导向政策建议

科普产业导向政策的总体原则是：强化政府职能，做好示范引导，鼓励社会支持，

提高科普产业的核心竞争力。

科普产业导向政策的主要分为以下三个方面：

（一）强化政府职能，为科普产业发展营造良好的产业环境

强化政府在市场监管、社会管理和公共服务方面的职责。减少政府对于科普产业自身发展的干预。在市场经济条件下，政府是“市场的政府”，是“服务的政府”。作为“有形”的手，政府只是市场经济这只“无形的手”助手与参与，它除了必要的行政管理，主要的精力应该放在宏观经济调节、引导、服务和政策制定的支持上，在服务型政府的理念下，应将引导科普产业健康发展纳入政府绩效考评。通过完善各项法律制度、制定科学的优惠政策，保证各项政策的执行得到很好的落实，引导科普产业持续、健康、快速发展。

（二）扶持和优先发展科普产业示范领域，发挥示范引导效应

鼓励企业参与并成为科普产业发展主力，鼓励一部分相关企业利用自身的产品、技术、服务和设施优势，向科普产业转形。有条件的地区要根据产业集群的特点，集中展示科普产业技术成果和产品，让公众了解和感受科普产业对社会发展的巨大作用。

鼓励科学工作者积极创业，转化创新成果为科普产业成果；通过政府采购等渠道，重点扶持一批科普产业中龙头企业；通过政策激励，扶持一批比较薄弱的科普产业(科普图书，科普影视等)；鼓励科学家参与科普产业创业，倡导产学研的结合。

（三）加强人才队伍建设，实现科普产业从业人员的专业化和职业化

科普产业的发展以人为本。要充分发挥教育在科普产业专门人才培养中的重要作用，在高等教育中设立科普专业，建立科普产业政策指导研究中心(目前我们国家只有科普研究所从事理论研究)；提高科普产业队伍的职业化；加强科普志愿者队伍的建设；规范的职称认证体系，以职称和认证为后劲，开创科普专业职称新系列。

科普专业化和职业化要有一系列配套政策和改革措施，其中最为关键的是开展专业技术职称资格评定和科普行业的阵地和基地等级认证。全国从事科普研究、科普工作、科普传播、科普服务、科普场馆、科普产业等科普事业的专业技术人员超过10万人，加上科普志愿者队伍，就更加庞大。这样一个技术专业队伍，至今竞仍然徘徊在

技术职称外围，没有自己的职称系列。建议由中国科协牵头制定《中国科学技术普及研究人员职务试行条例》，评审可分考核和考试两种形式进行。评审委员会由各级科普专家组成。中国科协应主动与人事部洽商，以推动科普社会化、专业化进程，填充没有科普职称系列的空白，为科普产业的发展提供人力资源方面的政策支持。

第二节税收政策

一、科普产业税收优惠政策的功能

科普产业税收优惠政策作为对纳税人的生产经营所得实施宏观调控的一种措施和鼓励方式，它的作用是通过减轻税收负担来实现的。税收优惠政策的实施不仅直接影响纳税人的切身利益，更会影响整个科普产业的发展。

对科普企业、产品和服务项目实行减免税等税收优惠政策，就是运用税收这一宏观经济杠杆，扶持这些产业、企业、产品和服务项目的发展，实现产业组织结构和产品结构的调整和优化，从而提高全社会参与科普产业的积极性，促进国民经济协调、

快速、健康发展。

二、科普产业税收优惠政策的现状及问题

（一）现阶段科普事业税收优惠政策

2003年，为贯彻《中华人民共和国科学技术普及法》，财政部、国家税务局、海关总署、科技部、新闻出版总署出台了《关于鼓励我国科普事业发展税收政策问题的通知》（财税［2003］55号）；

2003年，科技部、财政部、国家税务总局、海关总署、新闻出版总署出台了《科普税收优惠政策实施办法》（国科发政字［2003］416号）；

2006年，财政部、国家税务总局出台了《关于宣传文化增值税和营业税优惠政策》（财税[2006]153号），对科普单位和科普活动的门票收入的营业税，以及科普单位进口自用科普影视作品播映权应为境外转让播映权单位代扣(缴)的营业税提出了具体优

惠政策；

2007年，财政部出台了《关于鼓励科普事业发展的进口税收政策》（财关税[2007]4号）。

为了贯彻落实《财政部、国家税务总局、海关总署、科技部、新闻出版总署关于鼓励科普事业发展税收问题的通知》(财税[2003]55号)和科技部、财政部、国家税务总局、海关总署、新闻出版总署关于印发《科普税收优惠政策实施办法》的通知(国科发政字[2003]416号)精神，我国上海、广州、大连等地也相继出台实施细则。

上述关于科普事业的税收优惠政策在一定程度上推动的我国科普事业发展，具有十分重要的积极意义。但是，关于支持科普产业发展的专门性税收优惠政策尚未出台，科普产业的目前只有通过打“檫边球”的方式觅得税收优惠的政策，这种状态对科普产业

的发展和壮大并不理想。

（二）科普产业税收优惠政策存在的问题

1.针对科普产业中的企业及其从业人员的税收优惠政策尚未出台

财政部、国家税务局、海关总署、科技部、新闻出版总署在《关于鼓励我国科普事业发展税收政策问题的通知》（财税［2003］55号）明确中提出：对综合类科技报纸和科技音像制品实行税收优惠；对科技馆、自然博物馆、对公众开放的天文馆（站、台）和气象台（站）、地震台（站）、高校和科研机构实行税收优惠。

针对科普企业则没有明确的税收优惠。2007年新颁布实施的《中华人民共和国企业所得税法》第二十五条规定“国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目，给予企业所得税优惠。”这是目前科普企业争取税收优惠的纲领性文件。

如果科普企业符合高新技术企业标准，才可以享受到高新技术企业相关的税收优惠。而科普企业往往很多不是高新技术企业。例如，厦门路桥公司兴办的桥梁博物馆是我国迄今为止第一家也是唯一一家以桥梁为主题的博物馆。博物馆围绕桥梁科技、桥梁历史、桥梁文化及桥梁知识普及等方面设计建设，开馆后受到社会各界广泛好评。但是，由于属于公益科普性质，经济回报有限，又很难得到政策和税收方面的优惠，因此企业每年要投入百万元填补亏损。

对于从事科普产业的相关人员，在科普法中虽然提出要给与税收优惠，但目前还没有相关的配套措施。

2. 鼓励社会各界向科普产业捐赠的税收优惠政策尚不明确

现阶段的中国，政府倡导仍是公益捐赠的最大推手。例如，国资委出台了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，促使央企更积极地参与社会公益事业；《企业所得税法》的施行，也将鼓励企业的捐赠热情。

长期以来，在我国动员社会参与科普的主要手段是通过自上而下发文件、行政命令等组织手段和行政手段进行，较少从社会各方面的实际利益和需求出发考虑进行动