论强化政府社会管理职能的基本思路与具体措施

论强化政府社会管理职能的基本思路与具体措施

李军鹏

一、统筹经济与社会发展迫切要求强化政府社会管理职能

社会管理是政府与其它公共管理主体对社会领域和社会事务的共同管理。当前，我国政府社会管理职能远远不能适应市场经济发展和社会全面进步的要求，社会领域的变革正成为推进中国整体改革事业的关键因素。落实科学发展观，统筹经济与社会发展，迫切要求强化与转变政府社会管理职能，建立中国特色社会管理模式。

第一，我国经济社会发展不协调，社会发展滞后，迫切要求政府强化社会管理职能，加快社会发展步伐。2003年我国人均国内生产总值首次突破1000美元。根据世界发展进程的规律，在人均GDP处于500美元～3000美元的发展阶段，往往是社会矛盾最为严重的时期，各种利益关系日益复杂，很容易引发社会不稳定。拉丁美洲和东南亚一些国家都在这一阶段出现了经济停滞甚至社会动荡，教训十分深刻。我国社会发展滞后突出地体现在城市化严重滞后于工业化，城乡关系严重失衡，许多社会问题由此产生。2001年，我国总人口是127627万人，其中乡村人口占62．3％，城镇人口占37．7％；城市化率为37．7％，而2000年世界城市化率为48％。我国工业化水平已达到中期阶段，但城市化率处在较低的水平。同时，我国教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会事业发展严重滞后于经济发展。

第二，我国社会组织形态的重大变化，要求政府社会管理方式的全面变化。在过去的城乡二元结构和计划经济体制下，我国社会管理的基本方式是单位所有制、街居制和严密的户籍管理制度，社会成员在城镇分属不同企事业单位和政府部门；在农村，则分属人民公社。改革开放以来，我国的社会组织形态发生了全面转型，农村人民公社体制在改革后迅速解体，家庭再度成为最基本的经济和社会活动单元；国有企业承担的大量属于社会管理职能的事务被移出企业之外而交付社会；同时，非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长。随着改革的深入，我国的社会管理面临着“一变五增”的新情况，即老体制下的职工逐步弱化了对单位的过分依赖，由“单位人”向“社会人”转变；新兴的多种所有制成份的“无主管”企业增多；外来人员、流动人员的比例增加；下岗、失业人员增多；老龄人口增多；贫困人群增多。社会组织形态的全面转变带来了政府与公众关系模式的深刻变化，迫切要求转变政府管理方式。

第三，我国社会结构的重大变化，要求政府适应利益群体多元化的社会现实，加大对社会利益结构的协调力度，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系。伴随着我国工业化和市场化的进程，我国的社会结构已经发生了极大的变迁，现代社会阶层结构正在形成之中。一是国有单位就业人员数大幅下降。2002年，我国城镇就业人员总额为24780万人，其中，在国有单位中就业的人员总数为7163万人，仅占城镇就业人员的28．91％；比国有单位就业人数最高的1995年（当年国有单位就业人数为11261万人）减少4098万人。（国家统计局：《中国统计年鉴－2003》，中国统计出版社2003年版，第123、126页。）二是私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升。2002年，全国私营企业总户数为243．5万户，就业人数3409．3万人，其中投资者为622．8万人；全国个体户数为2377．5万户，个体就业人数为4742．9万人。（国家统计局：《中国统计年鉴－2003》，中国统计出版社2003年版，第148－149页。）三是中国传统的社会阶层结构发生了重大分化，形成了现代化的社会阶层结构的基本形态。当代中国社会阶层结构由十个社会阶层构成：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、

商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业阶层。在改革前，基于高度的计划体制和高度统一的社会管理体制，组织和群体利益依附于国家利益。改革开放以来，随着市场化与国际化的过程，利益主体多元化的局面已经形成，传统社会组织与群体利益主体形成了独立利益意识，新的社会阶层也不断崛起，不同利益阶层形成了不同的利益要求、利益表达方式与群体间关系模式。同时，我国不同群体间利益分化加剧，收入差距拉大，成为诱发社会矛盾的根源。随着不同利益主体之间经济利益关系的进一步分化，就可能形成不同的政治要求，社会矛盾就有可能演化为政治矛盾。因此，通过社会政策调整，防范重大社会矛盾、实现社会协调发展应成为我国的基本政策着眼点。

第四，我国政府与社会关系的重大变化，要求改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构，建立政府与其他公共管理主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构。改革开放以来，我国在改革政府与社会关系方面迈出了较大步伐，如推进社会事业社会化、加强城市社区建设、加强农村基层自治组织建设、培育发展民间组织等等。但是，我国在社会管理方面的改革远未到位，主要表现在：社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员的新的治理观念还未树立等等。

二、强化政府社会管理职能的基本思路

强化政府社会管理职能，必须以建立权利社会为核心，实现以人为本的社会发展过程；必须科学确定政府与社会的定位，探索中国特色社会管理的模式；必须将政府社会管理职能的重点放在对新型基本社会关系的管理上，建立社会主体之间平等、民主的社会合作机制。

1．以建立权利社会为核心，实现以人为本的社会发展过程我国政府社会管理的根本目标是要建立权利社会，实现以人为本的社会发展过程。权利社会是指公民享有各种政治、经济、社会和文化权利，政府权力来源于公民授权、政府的根本责任是保障公民权利，实行社群合作和社会互助这样一种社会政治状态。建立权利社会，核心是制定和实施以发展公民普遍权利为导向的社会政策。权利社会的实质是以人为本的社会发展过程。1995年3月，联合国在丹麦首都哥本哈根召开了社会发展世界首脑会议，通过了《哥本哈根宣言和行动纲领》，成为全球社会发展的纲领性文件。我国政府积极参加了1995年社会发展问题世界首脑会议，以实际行动落实在首脑会议上作出的承诺，这标志着我国在以经济建设为中心的同时，又把社会发展摆上了国家发展的战略议程。哥本哈根宣言提出了政府社会政策的一些基本承诺：创造一个能够使人民实现社会发展的经济、政治、社会、文化和法律环境；促进全面就业，将全面就业作为政府经济和社会政策的基本优先事项；建立稳定、安全和公正并基于促进和保护所有人的人权以及基于不歧视、容忍、尊重多样性、机会平等、团结、有保障和所有人包括处境不利和容易受伤害群体和个人都参与的社会，以此促进社会融合；促进对人的尊严的充分保障和实现男女平等和公平；促进和实现人人平等地享有良好教育、在身心健康方面有可以达到的最高标准和人人享有基本保健服务的目标等等。人类尊严、所有人权和基本自由、平等、公平和社会正义是所有社会的基本价值。体现在社会发展上面，主要是指人民的福利需要行使全部人权和基本自由，以及获得良好教育、保健和其他基本公共服务，在社区内发展和谐的关系、社会融合等等。强化政府社会管理职能必须建立在权利社会的基本价值观念的基础上，以建立权利社会为基本目标。

2．科学确定政府与社会的定位，探索中国特色社会管理的模式社会管理模式是以正确处理政府与社会的关系为准则，合理界定政府与社会的职能与作用，由政府、非政府组织与非盈利组织、公民等公共管理主体共同治理，以政府调控、社会组织和公民协同参与为基本格局的系统整体。在社会管理中，政府、市场、社会组织各处于何种地位，发挥怎样的作用是社会管理模式中的核心内容。不同的国家因为国情不同，政府、市场与社会组织在社会管理中的地位和角色不同，而形成了不同的社会管理模式。在西方市场经济体制国家，

社会组织的能力较强，在社会管理中的作用相当大，政府只是作为社会组织力量的补充。我国社会管理模式的确立，则必须立足于我国的国情。在计划经济时期，我国实行的是国家与社会高度同一的“大政府、小社会”、“强国家，弱社会”的管理方式，抑制了社会的发育生长，使社会缺乏自主管理、自我发展的能力。随着中国的重大社会变迁，政府和社会的关系发生了重大改变，相对独立的公民社会已初步形成，社会结构由总体性社会向分化性社会改变。在全面完善社会主义市场经济体制的条件下，中国特色社会管理的模式是“小政府、大社会”、“强政府、强社会”的“强政府、大社会”的社会管理模式。首先，由于我国政治制度的所决定，党和政府在全社会中处于领导和协调的中心位置；而且，我国社会组织的培育与发展还是一个相对较长的过程，社会事业的投入还需要政府公共财政的较多投入，这都决定了我国的政府相对社会而言是一个“强政府”。在我国，政府一方面承认社会的相对独立性和自主性，并为社会提供制度性的法律保障；另一方面，政府对社会必须进行必要的调节和干预，政府要制定社会管理政策与统筹规划、进行社会宏观调控与利益结构调整、提供公共投入与社会服务、进行法律监督与信息引导等等。但是，政府对社会的管理并不是替代社会，而是对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行仲裁和协调；政府干预的范围不是社会能自行按契约性法规予以管理的领域，而是社会无力自我调节的领域；其管理手段主要是法律法规手段，辅以必要的行政和经济手段。其次，在市场经济条件下，我国的社会是一个“大社会”。随着社会主义市场经济体制的不断完善和政府职能转变的进程不断深入，我国国家与社会、政府与社会的关系出现重大变化，非政府组织不断生长、基层自治不断完善、社区建设不断发展，公民社会基本成形。据民政部《二00三年民政事业统计快报》，2003年末，我国共有民办非企业单位12.1万个，而1999年我国仅有民办非企业单位0．6万个；共有各种社会团体13.7万个，比2002年增加0.4万个。据民政部《二00二年民政事业发展统计报告》，2002年，全国共有1734个县（市、区），45.2万个村进行了村委会选举（含罢免后的重选和村村合并后的改选），3.8亿人参加了选举；2002年底,全国设有居委会（社区居委会）8.5万个,村委会68.1万个。我国公民社会的形成是构建“强政府、大社会”的中国特色社会管理模式的基础。“大社会”的基本含义是：政府的权力来源于人民，公民社会对政府有监督制约作用，公民参与管理国家与社会事务；同时，社会组织既是社会公共管理的客体，也是社会管理的主体，社会自治就是社会的自组织管理、自组织服务、自组织发展和自组织满足。中国的社会管理是以政府这主导、社会组织为中介、社区为基础、公众广泛参与的互动过程。

3．将政府社会管理职能的重点放在对新型基本社会关系的管理上，建立社会主体之间平等、民主的社会合作机制。这与我国社会生产方式与生活方式的变迁紧密相关，我国的基本社会关系也发生了重大变迁，其基本特征是劳资关系已经成为我国的基本社会关系之一。1978年，我国就业人员为40152万人，其中，第一产业就业人员28318万人，占70．5％；第二产业就业人员6945万人，占17．3％；第三产业就业人员4890万人，占12．2％。2002年，我国就业人员合计为73740万人，其中，第一产业就业人员为36870万人，占50％；第二产业就业人员为15780万人，占21．4％；第三产业就业人员为21090万人，占28．6％。（国家统计局：《中国统计年鉴－2003》，中国统计出版社2003年版，第124页。）我国第二产业和第三产业就业人员合计占全国就业人员的比重已由1978年的29．5％上升到2002年的50％，这表明工业和服务业从业人员已经成为我国就业的主体，劳资关系也因而成为我国的一种基本社会关系。劳资关系已经成为我国的基本社会关系之一，我国政府社会管理职能要将重点放在劳资关系的管理上，建立规范、公平、合作的劳资关系，以劳资关系的管理带动对其它社会关系的管理。社会主义市场经济条件下的劳资关系不同于资本主义制度下的劳资关系，我国的劳资关系是货币资本的所有者与人力资本的所有者之间的关系，是在劳动过程中结成的平等的社会关系。我国劳资关系的处理主要是建立利益协调型的劳资关系体制，其基本特征是：企业管理者与劳动者双方主体在人格和法律上是平等的，双方相互享有

权利与义务，在处理双方利益关系时，遵循对等协商的原则；重视产业民主，鼓励员工参与企业管理，主张劳动合作。一方面，企业管理者和工会组织均能独立地开展活动，集体劳动合同和集体谈判成为处理企业劳动关系的基本方式；另一方面，工业民主制度健全，尤其是“劳资共决制”的推行，使劳动者能得到充分的参与权利。德国是实行利益协调型劳资关系的典型，德国国内劳资关系长期协调，社会也长期稳定发展。我国要积极调整社会控制与管理方式，建立社会主体间在宪政框架下的平等、协作的社会合作机制。首先，要全面改革、发展工会、行业协会、职业协会等自治型的社会组织，赋予其协调内部关系、表达共同意志、调解与其他组织之间关系的职能和权力。其次，要建立民主合作的社会管理机制。政府社会管理除了依法行使管理权限之外，还要特别注重民主协商、平等合作、互惠互利以及伙伴关系等制度机制的建构，要建立一个政府与社会的伙伴关系式的合作主义或民主合作机制。在社会发展事业中要采取民主合作机制的价值取向，建立政府与社会的合作伙伴关系，充分发挥非政府组织或非盈利组织在社会事业发展中的作用。最后，要改革和完善政府社会事务管理体制。随着社会结构日趋扁平化和重心的下移，按照中央与地方合理划分事权的原则，建立国家宏观调控、以地方政府为主的社会事务管理体制。

三、强化政府社会管理职能的具体措施

强化政府社会管理职能，必须形成完整的社会政策体系、建立公共财政体制、培育和完善公民社会、维护稳定和谐的社会秩序、完善政府社会调控手段、逐步提高分配率。

1．完善政府公共政府体系。将社会公正理念融入经济政策，实施积极的社会政策，形成完整的社会政策体系，实现正义的经济增长我国要完善以税收调节和社会保障体系为核心的再分配政策，防范财富向少数社会成员的过分集中及部分社会成员利益损失过度。政府要把促进就业增长，降低高失业率作为最重要的经济增长目标和社会稳定目标；政府要把改善创业环境、增加就业岗位作为重要职责，为社会就业提供公共服务。政府要加强收入再分配的力度，加快完善医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障制度，加强对国内各类企业履行应尽社会保障义务的监督。我国要实行积极的社会政策，将消极的社会政策与积极的社会政策结合起来。目前，我国政府的重大政策对基本社会关系的重大变化估计不够、措施不力。我国基本社会关系的重大变化，迫切要求转变社会管理的战略重点，实施适应新形势的新的社会政策。社会政策是指以公正为理念依据，以解决社会问题为中心，以增进社会的整体福利为目的，以国家的立法和行政干预为手段而制定和实施的一系列行为准则、措施及制度安排。社会政策有积极和消极之分，如组织救灾是消极的社会政策，防灾抗灾是积极的救灾政策；贫困救济是消极的社会政策，反贫困战略是积极的扶贫政策；城市最低生活保障制度是消极的社会政策，就业培训是积极的社会政策等等。我国要采取积极的就业政策、反贫困政策、社会资本政策、民众参与政策、社会自治政策，将其与社会保障政策、贫困救济政策等消极的社会政策结合起来。

2．加大对社会管理与社会事业的投资力度，建立公共财政体制，建立基本社会安全网。政府社会控制手段的基本点是运用宪法与法律手段建立基本社会安全网，以公共财政手段保障社会安全网，用完善的政府社会管理机构维持社会安全网。国家和地方政府要扩大对社会发展方面的投入，改变目前政府投资偏重于经济建设而对社会事业偏少的格局，公共财政要积极向科技、教育、卫生等社会事业领域倾斜，向生态环境保护倾斜；要建立合理配置公共资源的制度设置，建立公正配置公共教育资源的制度，制定提高普通社会成员尤其是困难群体的竞争能力和技能教育的培训政策；全面构建现代化的社会管理体系，积极构建中国社会稳定预警系统。我国要建立公共收入制度，随着社会经济的发展，我国财政收入占GDP 的比重要不断提高，要达到25－35％的水平；同时，将中央财政收入占财政收入的比重提高到60％以上。增加政府税收收入，重点是提高个人所得税和社会保障薪金税占税收总收入的比重，在成熟市场经济国家，个人所得税和社会保障占税收总收入的比重至少在40％

以上，有些国家更达60％以上。2001年我国个人所得税占税收总额的比重仅为4．4％。我国应建立全国统一的基本社会保障制度，开征统一的、强制性的社会保障税。据世界银行统计，在发达国家社会保障税约占中央税收总额的28％，在发展中国家这一比重为6％。

3．要培育和完善公民社会，促进社区建设与基层自治，推进社会事业管理的社会化我国政府要主动和善于运用公民社会从事社会管理，重点是培育和完善公民社会。公民社会的基本原则是：国家和公民社会都要保护和增进的个人合法权利和正当利益；尊重个人生活方式多样化，社团组织多样性，思想文化多样性，提倡宽容和妥协的文化；实施政务公开和公共领域开放；强调公民参与社会政治生活和制约国家权力；强调从法律上划清法制国家同公民社会的界限，反对国家随意干预公民社会的内部事务，从而保证公民社会成为一个真正自主的领域。我国要促进社区建设，完善社区自治功能。促进政府与社区分立，地方政府及街道对社区实行非强制性的工作指导，社区依法实行高度自治；按照“议行分设”的原则，建立社区成员代表大会作为决策机构，社区议事协商委员会作为议事监督机构和社区委员会作为执行机构的社区自治组织体系；扩大社会参与，开通民主渠道，提高社会参与率，建立群众“评议会”、“协调会”、“听政会”制度；给社区提供足够的财政投入，将社区承担的基层社会管理和提供居民公共福利服务支出列入地方政府财政支出项目。我国要促进社会管理和服务的社会化，要转变政府职能，积极培育发展非政府组织或非盈利组织，政府要将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的合作伙伴关系，以有效处理社会公共事务。

4．政府社会管理的重点是建立一种安全、稳定、和谐的社会秩序与市场经济秩序。我国要强化政府的社会秩序管理职能。第一，要建立产权秩序。要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度；建立健全产权保护法律法规，确保各类产权不受侵犯，维护产权主体的合法权益和平等发展的权利，提高执法的公正性，依法严厉打击各种侵犯正当产权权益的犯罪活动。第二，完善市场秩序。废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和各种要素在全国范围内自由流动和充分竞争；完善行政执法、行业自律、與论监督、群众参与相结合的市场监管体系，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为。第三，要建立社会信用秩序。建立以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，加快建设企业和个人信用服务体系，建立信用监督和失信惩戒制度。第四，完善政府危机管理职能。建立健全各种社会预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。

5．完善政府社会调控手段，建立适应社会主义市场经济体制的政府社会调控手段体系。我国政府要象重视经济调节与市场监管一样重视社会调控，要将社会调控纳入政府宏观管理的范围。政府社会调控手段主要包括法律手段、财政金融手段、必要的行政手段等等。法律手段。如许多国家的政府通过制定专门的法律、规章去约束非政府组织的活动，由政府制定非政府组织注册登记的专门程序。政府在接受非政府组织登记时，也会对非政府组织提出一些规约，如只限于从事发展活动，不得参与政治性活动等等。我国政府要完善治理非政府组织的法律，对中国非政府组织的性质、地位、职能、行为准则以及活动的范围和领域都作出规定。财政金融手段。政府可以运用财政金融手段调节和引导社会组织活动，达到调控社会运行的目标。如政府可以通过税收优惠和减免税去鼓励社会组织的活动，在大多数国家，非政府组织所得到的各种资助都可以获得减免税待遇；在一些国家，政府通过提供资助去引导非政府组织的活动，当政府认定某些非政府组织的活动有助于实现政府的目标时，政府会为其活动提供经费。政府还可以通过允许非政府组织在接受国外资助和接受国外产品方面有较多的自主权，以及减少政府中的阻碍和官员的腐败行为等方式支持非政府组织。政府也可以将财政金融作为限制社会组织活动的手段，如控制非政府组织的资金来源、控制非政府组织的资源使用许可证的发放，以及限制国外对本国非政府组织资助等等。我国要将对社会组

织的资助列入公共支出。行政手段。在许多国家，特别是发达国家，政府针对非政府组织设有专门的机构，指导和协调非政府组织的活动，对非政府组织的活动制定适当的官方指导线以引导与规约非政府组织活动，帮助非政府组织制定行为准则等等。政府要与非政府组织之间经常举行各种对话，就共同关心的问题交换意见。政府想限制非政府组织的活动，也可以采取各种法律和行政手段，如不允许非政府组织注册登记，严格限制非政府组织的活动范围和领域，以及推迟批准非政府组织发展项目的实施等等。政府还要监督和控制社会组织运行，政府要对社会组织实行行政监督，即通过政府有关管理机构对非政府组织实行经常性监督，要求非政府组织提供定期或不定期的活动报告，派出视察官员实地考察非政府组织活动；政府对社会组织实行财会和审计监督，政府要求非政府组织建立起规范的财务报告制度，同时要求建立针对非政府组织的独立的会计和审计制度，防止非政府组织出现贪污、腐败、挪用资金和滥用资金等各种不良行为。我国可授权民政部门全面和综合处理政府对非政府组织的管理事宜，如依据法律审批和管理非政府组织的注册事务，对非政府组织的活动予以指导，进行行政、财会和审计等形式的监督，以及协调其他部门、外国政府、政府间国际组织同非政府组织的联系等等。

6．平衡资本利益与劳动利益之间的关系，关注国民收入初次分配中的公平与合理，逐步提高分配率。目前，中国劳动力工资低廉、社会保障水平较低。世界劳工组织的统计分析指出：如果把中国的劳动力成本定为1．0，一些国家和地区的劳动力成本分别是：香港为4．6，印度为2．5，韩国为2．6，南非为3．4，日本为2．9，美国为2．6。劳动力价格低廉，从短期看，是中国的竞争优势；但是从长期看，蕴藏着深刻的社会不公正，妨碍了我国人力资本的积累与完善，扭曲了货币资本所有者与人力资本所有者之间的关系，势必成为危及国家稳定、阻滞生产力发展的重要矛盾。我国不仅要关注国民收入再分配中的公平问题，还要关注国民收入初次分配中的公平合理问题。建立公平、合作的劳资关系的关键，是要正确处理资本利益与劳动利益的关系，在国民收入的初次分配中，应该平衡资本利益与劳动利益之间的关系，逐步提高分配率（即劳动报酬总额占国内生产总值的比重）。市场经济成熟国家，分配率普遍都在54％－65％之间，如日本1999年分配率为54．18％，美国2000年分配率为58．31％，德国2000年分配率为53．84％，英国2000年分配率为55．27％。（根据朱之鑫主编：《国际统计年鉴－2002》，中国统计出版社2002年版，第102页相关数据计算。）而我国分配率偏低，2001年全国各地区加总分配率为51．45％，而我国经济发达地区分配率低于全国平均水平，如上海2001年分配率仅为34．90％，而营业盈余率高达25．72％；北京2001年分配率为45．75％，广东2001年分配率为46．47％。（根据国家统计局编：《中国统计年鉴－2002》，中国统计出版社2002年版，第62页相关数据计算。）我国政府应加快最低工资立法，将教育与医疗费用等人力资本投资费用纳入最低工资保障的标准范围，根据家庭人口、生活费用、价格变化、教育与医疗费用变化等因素确定职工最低工资，保障职工家庭的基本生活需要与基本教育医疗等人力资本积累需要；还要完善对全体劳动者的养老、失业、医疗等社会保险体系，加大对劳资关系管理的劳动监察力度，切实维护劳动者的权益。

（作者单位：国家行政学院）