关于正确认识和对待农村“两委会制度”的几个问题

关于正确认识和对待农村“两委会制度”的几个问题

两委会，亦称两委联席会议，是指农村党支部、村委会这两个组织的全体成员，在村级重大事务决策和管理过程中，定期或不定期沟通情况、商量事情、安排工作，特别是就村中重大事情拿出初步意见的经常性工作机制或工作制度。作为制度，两委会是一个新生事物，也许正因为是个新事物，所以，一些同志对它还认识不清，对它还存在着不少担心、顾虑、甚至质疑。目前，这些担心、顾虑和质疑，集中表现在以下两种观点上：一种观点，担心两委会有削弱农村党支部领导核心地位之虞。这些同志认为，按照《党章》和《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定：村党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心，党支部、村委会是两种不同性质、不同地位的组织，把被党支部领导的村委会，弄来与党支部一起开会，这就抬高了村委会的地位，相形之下就降低了村党支部的地位，或模糊了党支部的领导核心地位。另一种观点，担心两委会有弱化村民自治之嫌。这些同志认为，根据《村委会组织法》的规定，涉及村民利益的重大事项，村委会只要按照村民会议讨论决定的情况，去依法办理就行了。如果在启动的决策程序中，硬加进一个“两委会”程序，一旦两委会成员以权谋私，或党支部书记以发挥领导核心之名，谋取个人私利之实，那么，村民会议就很难召开了，容易造成村民自治难以落实，徒有其名。这两种观点又以第一种观点为甚。从理论和实践相结合的角度，进一步认识两委会产生的意义，澄清模糊观点，推动两委会制度的不断完善，这是当前农村村民自治理论和实践中的重大问题之一，必须认真研究解决。

一、两委会是村民自治背景下党支部、村委会的工作机制创新。

当今中国农村，村级组织很多，如党支部、村委会、集体经济组织、团支部、妇代会、民兵组织等等。但在这众多的组织中，党支部、村委会，应是两个最重要、最基本的组织。党支部是执政党的基层组织，其重要性勿需多言。与依照政治面貌（如党支部、团支部）、年龄（如共青团）、性别（如妇代会）、经济股份（如集体经济组织）、职业（如工会）而组建或结成的组织有所不同，村委会是村内全体村民的组织、是全体村民的代表，其群众性、公共性、法定性，有着其它组织难以替代的优势。因此，在一个村庄内部，村民自治能否顺利发展，各项工作能否顺利完成，一个很重要的方面，要看党支部、村委会的工作关系好不好。

近年来，大多数农村党支部和村委会的工作关系比较协调。但也确有一部分村党支部和村委会工作关系存在不协调的情况。在研究、分析不协调的原因时，一些同志从各个角度提出了不同的见解。如有的认为，不协调是村党支部习惯于传统的领导方式、领导方法，越权包揽应当由村委会管理的事务造成的；有的认为，不协调是村委会没有能正确处理坚持党的领导与村民自治的关系，以为村民自治就是村委会说了算造成的；也有的同志从党支部、村委会的负责人即党支部书记、村委会主任个人素质身上找原因，认为不协调是双方中的一方或双方共同个性强、不会处理人际关系造成的。虽然具体到某一事例，上述见解都有一定的道理，但是，我总的感觉，上述看法还是在就事论事，缺乏系统性、深刻性。从村党支部、村委会不协调的一个又一个案例中进行概括和抽象，我们是否可以提出这样一个带有普遍性的东西：缺乏体现党的领导、发挥村党支部领导核心作用、确保农民当家作主、切实依法办事的村民自治运行机制、办事程序，是当今农村一些党支部、村委会产生矛盾的总根源，也

是村干部之间、村干部（包括党支部、村委会）与农民群众之间产生矛盾的总根源，而缺乏协调、沟通党支部、村委会工作的两委会制度，又是党支部、村委会工作产生矛盾的具体根源。

这样说，是否准确地把握了问题的实质？回答是肯定的。大量情况表明，村党支部、村委会之间出现的不协调，原因并不是像有的人想象得那样复杂、玄奥，绝大多数确实是出在村级重大事务的决策和管理由谁说了算，按什么程序办事上。即使矛盾的双方都争由谁说了算，他们中大多数人的动机和出发点也是想把村里的事情办好（尽管有的事与愿违），而真正为个人或小集团利益而争的还是少数。为什么要这样说？因为，我们的农民群众尤其是农村干部中的绝大多数，对党、对国家是有感情的，是坚持党的领导的，也是愿意为群众服务的。这个基本的估价和判断不会有错。因此，即使一些党支部包揽过多，甚至个别干部说了一些不利于村民自治的话，但并不能由此证明他们本质上就是要反对党的村民自治政策；即使一些村委会干部说了或做了一些不利于发挥村党支部领导核心作用的话或事，但并不能由此证明他们就是要故意反对党的领导；即使一些农民群众对基层组织的个别干部提了不少意见，甚至说了不少气话，但并不能由此证明他们就不爱党、不爱国。要看到，只要建立起好的制度，并加以适当的引导教育，上述种种问题也是很好解决的。所以，把矛盾的根源定在具体办事程序上，是实在的，是符合农村实际的，也是符合基层民主政治建设的一般规律的。

那么，农村基层的办事程序究竟出了什么问题？简单地说，就是治理理念和方式更新转换不到位，还没有从“为民作主”过渡到“由民作主”：计划体制下的管理办法、办事程序逐渐丧失了合法性、生命力，但目前并没有完全退出历史舞台，还有不少人对它们很热衷；与市场经济、村民自治相适应的办事程序、办事制度还没有完全建立起来，或建立后并没有达到预期的效果。而国家在新型制度供给上的滞后性、不配套，延缓了农村基层治理理念、管理方式、办事程序的更新与转轨变型。虽然农村推行村民自治已十多年了，但民主制度建设很不平衡。比较而言，国家在民主选举的制度供给上相对完善一些，比较好地满足了基层实践的需要。而在比民主选举更经常、涉及因素更多的民主决策、民主管理、民主监督的制度供给上却很原则、同时许多还是空白。目前，党和国家关于村委会、党支部的职责与有关办事程序，是在相关法律和政策中分别规定的。如1998年11月国家修订并颁布的《村委会组织法》，对村委会在农村政治、经济、文化、教育、科技发展中的职责，作了明确规定，并明确了村委会与村民、与村民会议、与乡镇政府之间的关系，以及村委会的工作原则和办事程序。《村委会组织法》对村党支部也有说法，但只有“按照党章进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”这样原则性的话，没有具体的程序性规定。再如1999年2月中共中央依据《党章》颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》，对村党支部在农村政治、经济、文化、教育、科技发展中的主要职责，也作了明确规定。在《条例》中，对村委会、村民会议虽然有说法，但也只有“需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”的原则性的话，至于村党支部、村委会、村民会议在村务决策和管理中如何衔接，并没有涉及。迄今为止，至少在中央这个层面，我们还没有为基层提供一个综合考虑党支部、村委会、村民群众这三个重要因素，把坚持党的领导、保证村民群众在村级事务中当家作主、依法办事有机统一起来的程序化的办事制度。许多基层干部群众虽然也知道民主选举后，面对更多的是日常事务管理，但通过什么样的程序、制度，使决策、管理既体现党支部的领导核心作用，又体现村委会的自治作用，更体现村民的当家作

主地位，就不那么清楚了，更多的是靠自己对现有有关政策和法律的理解、认识，这样就难免在认识上陷入误区，在行动上引起争议。比如，有的基层党支部认为《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”，“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动”，“领导村民委员会”，据此，就认为村里的大事小事就是村党支部说了算，村里的决策程序在党支部这里既是开始，也是结束，村级其他组织只要尊重和执行党支部的决策就行了。而有的村委会认为，《村委会组织法》和中央有关文件规定，“村里的大事，尤其是与家家户户切身利益密切相关的事情，都要经村民大会或村民选出的代表讨论，不能由少数人说了算”，据此，有的就不与党支部研究、协商就召开村民会议决策，从而就造成两委发生矛盾。还有的农村党支部、村委会关系虽然非常好，两委之间、干部之间也没有什么矛盾，但两委干部们却沆瀣一气，背着村民干了不少坑害大多数村民，仅仅有利于村干部们自己的事情。事实反复表明，在缺失把村党支部、村委会、村民群众联系在一起的程序化决策和管理制度时，一旦村级组织或主要干部之间遭遇了矛盾，各方都能本能地“引经据典”，找出自己没有毛病，错全在别人的依据。在农村村庄这个社区里，党支部、村委会，都要对村民负责，工作目标和任务大部分是相同的，因此，要办涉及村民利益的事情，甩开党支部是不行的。甩开村委会行不行？肯定也是不行的。甩开村民群众行不行？回答同样是否定的。那么，到底有没有一个把村党支部、村委会、村民群众统一起来的工作机制？正是在这一社会需求的催生下，近年来，许多地方在实践中创造出由村党支部召集、书记主持的党支部和村委会联席会议制度，在民主协商基础上对村级重大事务进行决策，然后按照各自的职能组织实施。这一制度创新弥补了现有政策法律的不足，为建立体现党的领导、发挥村党支部领导核心作用、确保农民当家作主、切实依法办事的村民自治运行机制、办事程序，提供了现实的可能性。实践证明，建立了这一制度并认真坚持的村，党支部和村委会的关系一般都比较协调，各项工作也开展得比较顺。

二、两委会制度既没有模糊村党支部的领导核心地位，也没有削弱村民自治。

有的同志虽然也承认两委会对化解村党支部、村委会之间的矛盾有帮助，但担心这种制度安排容易削弱或模糊村党支部的领导核心地位。也有的同志担心它容易削弱村民自治。其实，只要看一看两委会应该做些什么，上述的担心和顾虑就能释解。

两委会的表现形式和特点，各地虽有不尽相同之处，但相同之处是主要的。从实践来看，两委会运载的内容无外乎以下几个方面：一是总结前一阶段村里工作，安排近期或下一阶段的工作；二是研究落实上级有关精神和工作部署的方案；三是讨论党支部提出或受理的议案，并形成决策意见；四是研究确定召开村民会议或村民代表会议的有关事项；五是研究议案所涉及的重大事务的有关准备工作；六是研究村民会议或村民代表会议决定实施过程中有关问题，等等。

两委会的工作程序和议事规则是：两委会由村党支部、村委会的全体成员组成。召开会议，必须有三分之二以上的成员参加，经到会人员的半数通过形成意见。两委会定期召开，一般一个月一次，遇到重大问题或特殊情况随时召开。一般情况下，两委会应在党支部自己提出或受理村委会、十分之一以上村民联名提出议案后的15日内召开。会议由村党支部书记主持。

从职责和议事规则来看，两委会的功能基本定位在交流意见、沟通情况、研究工作上，它是村民履行当家作主权利的引导，是村民启动重大事务决策程序的准备。所以，那种认为把党支部、村委会的干部召集一起开会议事，就一定会削弱或模糊党支部的领导核心地位的观点是不全面的。首先、从两委会讨论问题涉及的范围和性质来看，基本都是村民自治范围内的事项，带有公共性，并没有专属于党支部自己才能讨论决定的问题，也没有把只有党支部自己讨论的问题如发展党员问题，拿到两委会上来讨论，换言之，两委会并没有代替党支部的作用，也没有侵占党支部的职权和功能。按照党的政策和国家法律，村民自治范围内的事项，党支部能单独讨论，村委会也可以单独开会讨论，既然如此，两个组织的成员在一起开会，不是效率更高、成本更低吗？党支部不是可以更好地影响村委会，党员不是可以更好地影响非党员吗？大家在一起，面对面，有什么说什么，不是更有利于沟通思想，交流工作，在村干部中形成一致的看法吗？其次，从两委会的议事程序和规则来看，它为党支部履行领导核心作用提供了动力。许多农村规定，两委会的议题由党支部选定，村委会或十分之一以上村民联名也可以提出议题，但村委会或十分之一以上村民联名提出的议题，在两委会召开之前都要书面提交党支部，这种制度安排就促使村党支部主动关心村中事务、关注群众的情绪，主动研究村里各方面的问题，并提出切实可行的对策，从而把党支部的领导核心作用落到实处。有人说，如果党支部提出的议案在两委会、或村民会议、村民代表会议上没有被多数人认可，怎么办？这会不会影响党支部的的威信。应该说，这种情况是可能存在的，但并不影响党支部的威信和领导核心地位。因为，如果党支部的议案没有被多数人接受，说明这个议案总是有这样或那样的毛病，应根据大家的意见进一步完善。对群众一时不理解的，应该给群众足够的时间去理解，即使多数人错了，也应该反复说服群众，实在说服不了的时候，让群众自己犯一次错误，他以后就会相信，不听党支部的话就要吃大亏，这样党支部的威信就更高了。再次，村党支部书记是两委会的主持人，这也有利于发挥党支部的领导核心作用。

两委会削弱了村民自治吗？回答也是否定的。因为，两委会并没有终结决策程序，只是对有关方面提出的议案理出了供决策参考的意见，这个意见能否被大家认可，那要取决于村民会议或村民代表讨论表决的情况。由此可见，村级重大事务最终还是村民说了算，按大多数人的意见去办。

总之，至少从理论上说，两委会这一制度创新，既不存在削弱或者模糊村党支部的领导核心地位和作用问题，也不存在削弱村民自治问题，反而能够把党支部的领导核心作用制度化、具体化于民主决策制度之中，从而有利于加强和保证村党支部的领导核心地位和作用，同时，两委会对有关问题的进一步论证和决策准备，也为村民自治的实现开辟着积极稳妥之路。

三、抓住基础工作，促进两委会制度的不断完善。

作为一项制度创新，两委会已对农村村民自治的健康发展，起到了积极作用，这个应当充分肯定，同时，今后一个时期还要继续进行探索和总结，做好一些基础工作，为两委会制度的完善创造条件。从各方面情况来看，至少以下三方面是不断完善两委会制度所必需的。

首先，要继续加强对两委会成员的教育，提高认识。党支部、村委会的关系能否协调，两委会制度能否存在和发展下去，两委会成员的思想认识是一个非常重要的因素。虽然这项工作看上去比较虚，但还是要做，特别是当村庄正常的村民自治运行机制还没有走上正轨时，

更要经常做。这种教育一定要联系农村村级的实际和中国民主建设这两个实际进行。所谓村级的实际，就是要看到现在的农村已经不是计划经济时期的农村，农村基层党组织不再是直接掌握农民集体生产经营权、物质利益分配权、直接为农民提供切身利益的党组织。农民群众在村级已实行了直接民主，实行了村民自治。既然有了村委会、村民会议、村民代表会议等村民自治组织，并且国家的法律法规和党的政策又赋予了它们各自明确的职权，那么，党的基层组织应当依照宪法和法律规定，保证它们发挥职能作用，尊重而不是包办它们的工作，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利；就必须认真考虑已经变化了的客观环境，不能把过去党组织的方式，一成不变地搬到今天的形势下来应用，也不能把只应在高层民主、间接民主领域使用的决策和管理方法，搬到农村基层来应用。所谓中国民主建设的实际，简单地说，就是民主建设必须巩固而不是削弱党的领导，坚持依法办事、确保人民当家作主。因此，村委会在组织村民自治时，不能认为村民自治了想怎么干就怎么干，在组织村民自治时，既不能抛开党支部，也不能抛开村民群众。对两委会成员究竟要教育些什么？中央领导已多次做出明确指示：“各地要继续抓好《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的学习贯彻。要加强对村党支部和村委会成员的教育，引导和帮助党支部改进领导方式，增强民主法制观念，支持村委会依法行使职权，开展工作；引导和帮助村委会成员牢固树立党的观念，自觉接受党支部的领导。村党支部和村委会都要按照建设社会主义新农村的目标，柠成一股绳，劲望一处使，同心协力把村里的事情办好，为村民服务好。”我们要把这些指示精神落实好。

其次、与时俱进，创新村民自治条件下农村党支部的领导方式和方法。对两委会成员都进行教育，这并意味把党支部和村委会等量齐观。改革开放以来，农村经济利益关系和权力关系都发生了巨大变化。这些巨大变化，既是在党的强有力领导下发生的，又对党的基层组织的适应能力提出了新要求。由于历史和现实的原因，只有把党支部作为重点，才能抓住两委会制度完善的主要矛盾或矛盾的主要方面。比如，一个村庄要新建一个办公楼，需要动用村公共积累若干万块钱。这件事如果发生在计划经济时期，党支部开会研究定下来就行了，也不会有什么人会提出异议。但这件事发生在今天，如果还采用那套决策体制和办法，恐怕就行不通了，它的合法性就要受到质疑。因为实行村民自治后，类似这样涉及村民利益的大事，必须提交村民讨论，按大多数村民的意见办，不能党支部开会讨论定下来就行了。如果有的同志硬说，“我们村党支部是农村各项工作和各种组织的领导核心，这件事就是我们党支部说了算”，也许在某些问题上会有一定成效，但长此以往最终会使基层组织脱离群众，甚至有为群众所抛弃的危险。在市场经济和村民自治下，村党支部只有把过去以行政权为依托的领导方式、方法转换到民主的、法制的、服务的、示范的方式和方法上来，才能发挥领导核心作用，体现领导核心地位。具体说，党的基层组织要寓领导于不断研究提出供村民们决策的涉及全村经济发展问题的意见之中，使群众感觉党支部总是在表达着他们的利益，关心着他们的切身利益；要寓领导于民主实践之中，使群众感到党支部是真心实意帮助他们当家作主的；要寓领导于服务之中，使群众感到党支部是能够给他们带来实惠的；要寓领导于党员的先锋模范之中，使他们感到党的路线、方针、政策的正确，从而自觉自愿地跟党走。这对那些习惯了“我说你听、我定你办、我打你通”的农村基层组织来说，确实是一个艰难的转折。但只有实现这样的转变，党的基层组织和党员才能在市场经济和村民自治形势下，紧密联系群众、不脱离群众、组织群众、宣传群众、代表群众，使党真正获得群众的拥戴。

第三，在实际操作中要进一步界定两委会的职责，防止发生越权行为。上文已述，两

委会制度不会模糊村党支部的领导核心地位或弱化村民自治，但需要指出的是，这是有条件的，不是绝对的。如同真理再往前跨进一步就会变成谬误一样，如果两委会的工作超出其合理的职责范围，那么，其行为的合法性就要受到质疑。要防止违法侵权现象的发生，两委会的行为要恪守以下三条：一条是，讨论的问题必须是这两个组织的共同职责范围内的事项，不能把只能由党支部自己讨论决定而村委会不能参与的纯党务工作，也拿到两委会上来讨论，从而做到不侵权尤其是不能侵犯党支部的职能权利；二条是，做到不截留权利，即凡是涉及村级重大事务的事项，两委会虽然进行了研究，有了意见，但必须依法提交村民会议或村民代表会议讨论决定，不得以两委会的意见或决定，取代村民会议或村民代表会议，把村民自治变成少数村干部自治。三条是，两委会要依法依章办事，所做的决定不得与党的路线方针政策和法律法规相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。为了避免两委会出现侵权或截留权利的发生，中央及各地应当尽快制定用于规范村级重大事务决策和管理的意见，把有关法律和政策一体化考虑，明确村民自治范围内的重大村务有那些，明确决策和管理的程序，以使基层干部群众有所遵循，少走或不走弯路。