林业发展“十一五”和中长期规划基本思路(全国)

林业发展

“十一五”和中长期规划

国家林业局

二○○六年三月

目录

一、林业“十五”发展简要回顾....................................... - 1 -

（一）林业发展进入历史性转变的新时期 (1)

1、确立了林业在经济社会发展全局中的战略地位.......................... - 1 -

2、确定了以生态建设为主的林业发展战略................................ - 1 -

3、完善了林业发展的政策措施.......................................... - 1 -

（二）主要建设成就 (2)

1、林业重点工程建设取得显著成效...................................... - 2 -

2、森林资源得到较大幅度增长.......................................... - 3 -

3、野生动植物资源及生物多样性得到较好保护与恢复...................... - 3 -

4、防沙治沙取得了重大突破............................................ - 4 -

5、主要林产品供给能力不断提高........................................ - 4 -

6、林业发展的基础支撑和保障体系得到加强.............................. - 4 -

（三）基本经验 (5)

1、坚持着眼于经济社会发展全局来定位和运作林业........................ - 5 -

2、坚持重点工程带动.................................................. - 5 -

3、坚持保护与发展并重................................................ - 6 -

4、坚持强化质量、资源和资金管理...................................... - 6 -

5、坚持以改革促发展.................................................. - 6 -

6、坚持依法治林...................................................... - 6 -

（四）面临的主要问题 (7)

1、生态建设任务艰巨，森林等资源有待进一步增长........................ - 7 -

2、资源管理压力居高不下，森林经营粗放................................ - 7 -

3、木材等林产品供需矛盾加剧，林业产业结构不尽合理.................... - 8 -

4、制约林业发展的体制性障碍尚未根本消除.............................. - 8 -

5、林业基础设施建设依然薄弱.......................................... - 8 -

6、林业科技和人才队伍支撑有待进一步强化.............................. - 9 -

二、林业发展面临的形势与需求....................................... - 9 -

（一）当前形势 (9)

（二）新时期林业发展所处阶段 (10)

（三）需求分析 (11)

1、生态建设任重道远................................................. - 11 -

2、经济社会发展对森林产品及服务的多层次、多样化需求................. - 12 -

3、建设社会主义新农村的迫切需要..................................... - 12 -

4、区域协调发展的必然要求........................................... - 13 -

三、林业“十一五”和中长期发展总体思路与奋斗目标......................- 13 -

（一）指导思想 (13)

（二）基本原则 (14)

（三）“十一五”和中长期发展战略目标 (16)

（四）总体布局与区域发展战略 (17)

I

1、东扩：发展城乡林业，扩展林业产业链............................... - 17 -

2、西治：加速生态修复，实行综合治理................................. - 18 -

3、南用：发展产业基地，提高森林质量和水平........................... - 19 -

4、北休：强化天然林保育，继续休养生息............................... - 20 - （五）主要治理重点.. (21)

1、三江源地区....................................................... - 21 -

2、长江上游地区..................................................... - 21 -

3、三峡库区......................................................... - 21 -

4、丹江口水库源区................................................... - 21 -

5、鄱阳湖和洞庭湖周边地区........................................... - 21 -

6、南方重点石漠化地区............................................... - 21 -

7、京津风沙源区..................................................... - 22 -

8、黄土高原区....................................................... - 22 -

9、阿拉善地区....................................................... - 22 -

10、科尔沁沙地...................................................... - 22 -

11、毛乌素沙地...................................................... - 22 -

12、呼伦贝尔沙地.................................................... - 22 -

13、石羊河流域...................................................... - 23 -

14、准噶尔盆地南缘和艾比湖盆地周边地区.............................. - 23 -

15、塔里木盆地周边地区.............................................. - 23 -

16、西藏“一江三河”地区............................................ - 23 -

四、“十一五”主要建设任务和改革重点.................................- 23 -

（一）林业生态体系建设 (23)

1、天然林资源保护工程............................................... - 23 -

2、退耕还林工程..................................................... - 24 -

3、京津风沙源治理工程............................................... - 25 -

4、三北及长江流域等防护林体系建设工程............................... - 25 -

5、沿海防护林体系建设工程........................................... - 26 -

6、全国野生动植物保护及自然保护区建设工程........................... - 26 -

7、湿地保护与恢复工程............................................... - 26 -

8、南方岩溶地区石漠化综合治理工程................................... - 27 -

9、重点水源区林业生态建设........................................... - 27 -

10、森林公园建设.................................................... - 28 -

11、城市林业发展.................................................... - 28 - （二）林业产业体系建设. (29)

1、速生丰产用材林基地建设工程....................................... - 29 -

2、制浆造纸业....................................................... - 29 -

3、林木生物质能源基地建设........................................... - 30 -

4、竹产业........................................................... - 30 -

5、名特优新经济林................................................... - 30 -

6、花卉和林木种苗业................................................. - 31 -

7、森林旅游业....................................................... - 31 -

8、人造板制造业..................................................... - 31 -

9、林产化工业....................................................... - 31 -

II

10、木质竹藤家具及木制品制造业...................................... - 31 -

11、非木质林产品采集及加工业........................................ - 32 -

12、野生动物驯养繁育利用业.......................................... - 32 -

（三）新农村林业建设 (32)

（四）全面加强森林经营 (33)

（五）基础支撑保障体系建设 (34)

1、森防体系建设..................................................... - 34 -

2、强化森林资源管理................................................. - 35 -

3、加强营造林和森林培育质量管理..................................... - 36 -

4、建立重大林业灾害应急体系......................................... - 36 -

5、建立全国陆生野生动物疫源疫病监测体系............................. - 37 -

6、实施科教兴林和人才强林战略....................................... - 37 -

7、加强林业行政执法及监督检查体系建设............................... - 39 -

8、林业基础设施建设................................................. - 40 -

9、进一步扩大林业国际合作和对外开放................................. - 41 -

（六）“十一五”林业改革重点 (41)

1、深化林业产权制度改革............................................. - 42 -

2、深化重点国有林区森林资源管理体制改革............................. - 42 -

3、加快国有林场改革................................................. - 42 -

4、实行林业分类经营改革............................................. - 43 -

5、实行林业综合执法改革............................................. - 43 -

五、2011—2020年远景任务..........................................- 43 -

（一）以重点地区植被恢复和生态修复为中心，规划启动后续重点工程，尽快实现西部地区生态明显好转 (43)

（二）以国家重点公益林、国家自然保护区和国际重要湿地保护为核心，建立较为完善的森林和自然生态保护体系 (44)

（三）以速丰林等产业基地建设为突破口，带动林业产业体系建设 (44)

（四）以东部经济发达地区为先导，率先实现区域生态良性循环，促进林业现代化-45-

（五）以进一步完善基础支撑体系为保障，推动林业进入可持续发展新阶段 (45)

六、主要投入政策和保障措施.........................................- 45 -

（一）主要投入政策 (45)

1、建立以公共财政体系为主的林业投入体系............................. - 45 -

2、健全多渠道融资为辅的林业投入机制................................. - 46 -

3、健全和完善森林生态效益补偿制度................................... - 46 -

4、“十一五”期间需要调整和完善的政策重点............................ - 47 -

（二）保障措施 (48)

1、广泛宣传，开创全社会办林业的新局面............................... - 48 -

2、落实领导责任制................................................... - 48 -

3、落实科教兴林和人才强林战略....................................... - 48 -

4、加强依法治林..................................................... - 48 -

5、放手发展非公有制林业............................................. - 49 -

III

林业发展“十一五”和中长期规划

一、林业“十五”发展简要回顾

（一）林业发展进入历史性转变的新时期

2003年，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》（以下简称《决定》），国务院召开了全国林业工作会议。《决定》是“三个代表”重要思想和科学发展观在林业上的集中体现，是对多年林业理论和实践发展的深刻总结，是指导林业改革和发展的纲领性文件。以《决定》的颁发和全国林业工作会议的召开为标志，我国林业建设进入了一个由以木材生产为主转向以生态建设为主的新的历史时期。

1、确立了林业在经济社会发展全局中的战略地位

《决定》明确指出：“林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。”“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。”这是对林业认识的重大飞跃，进一步统一了社会各界对林业重要地位的认识，林业在我国经济社会发展全局中的战略地位得到真正确立。

2、确定了以生态建设为主的林业发展战略

《决定》明确了林业发展的指导思想：“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务”，实施以生态建设为主的林业发展战略，这是中央对林业建设方向作出的重大调整，是林业发展战略的根本性转变。

3、完善了林业发展的政策措施

《决定》明确了林业改革的方向和一系列政策措施，加快了林业发展的体制、机制、政策创新，制约林业发展的一系列根本性问题正在逐步得到破解。天然林资源保护、退耕还林等林业重点工程被整体列入国民经济和社会发展“十五”计划，初步建立了以公共财政支持为主的林业生态建设投入体系，中央对林业的投入大幅增加，为林业的快速发展提供了有力的资金保障；依法正式建立了森林生态效益补偿制度，结束了森林生态效益无偿使用的历史；森林防火、林地林权管理、森林采伐限额等资源保护管理和林业税费等政策措施不断完善。各省、自治区、直辖市也都结合本地

- 1 -

区实际，制定了许多有效的政策措施，为林业的长期稳定发展奠定了基础。

（二）主要建设成就

2001—2005年是我国林业快速发展的5年，随着六大林业重点工程的全面实施，林业建设迈出了实质性步伐。

在六大林业重点工程带动下，林业生态建设取得显著成效。2001—2005年，全国造林面积3933万公顷，比“九五”提高了34.1%。其中，六大林业重点工程共完成造林面积3303.2万公顷，占全国造林总面积的83.98%。全民义务植树运动不断深入，全国参加义务植树人数达27.5亿人次，植树120多亿株。

随着举世瞩目的六大林业重点工程的全面实施，林业投入大幅度增加。2001—2005年，中央投入林业各类资金总量达到1892亿元，其中，国家预算内基本建设资金389亿元（含国债投资），是“九五”的2.28倍；中央财政专项投入1270亿元，是“九五”的6.69倍。实际落实林业治沙项目贴息贷款233亿元。2001—2004年，林业利用外资共计19.54亿美元，其中，外商直接投资8.40亿美元，无偿援助资金2.09亿美元，国外贷款9.05亿美元。

1、林业重点工程建设取得显著成效

天然林资源保护工程。共完成造林面积373.95万公顷，实有封山育林面积427.09万公顷，森林管护面积达到9533万公顷以上。共安置和分流企业富余职工66.5万人。“十五”期末，工程区已有108万职工参加了基本养老社会统筹。长江上游、黄河上中游工程区13个省（自治区、直辖市）全面停止了天然林商品性采伐；东北、内蒙古等重点国有林区木材产量已按国务院批准的方案由1997年的1824.1万立方米调减到2003年的1094.1万立方米。工程区天然林等森林资源呈现恢复性增长，林区经营格局和经济结构得到有效调整。

退耕还林工程。退耕还林工程在试点的基础上全面启动并取得重大进展，共完成退耕还林任务（含京津风沙源治理工程退耕还林面积）2236.8万公顷，其中，退耕地还林892.4万公顷，荒山荒地造林1240.0万公顷，封山育林104.4万公顷。长江、黄河等大江大河泥沙含量呈现出全线下降的趋势，工程区农民从工程实施中得到了较大实惠，农村产业结构得到有效调整。

京津风沙源治理工程。自2000年启动实施以来，工程共完成各项治理任务达1236万公顷（含禁牧568万公顷）。其中，完成营造林任务411万公顷，草地治理198万公顷，小流域综合治理59万公顷，节水及水利配套设施建设5.49万处，生态移民5.97万人。工程区植被状况得到明显改善，密云、官厅等大型水库泥沙淤积得到一定程度遏制。

三北及长江流域等重点防护林体系建设工程。三北防护林四期建设工程继续加强，累计完成造林191.63万公顷、新增封山育林154.65万公顷，营造防护林的比重达到72%。长江等防护林建设

- 2 -

二期工程建设稳步实施，累计完成造林150.11万公顷、新增封山育林191.40万公顷。

野生动植物保护及自然保护区建设工程。林业系统新建自然保护区777处，新增保护面积1830万公顷，全国林业系统建立和管理的自然保护区已达1688处，总面积1.19亿公顷，占国土陆地面积的12.36%。其中，国家级自然保护区177处，面积7139.43万公顷，占国土总面积的7.44%。大熊猫、朱鹮、金丝猴、老虎、藏羚羊、兰科植物、苏铁等濒危物种的拯救繁育工作取得新进展，部分物种初步摆脱了灭绝的危险，收集和保存了367种濒危野生动物和116种濒危野生植物基因资源样品。组织开展了全国野生动植物资源普查和第三次大熊猫调查，初步查清了资源底数。湿地保护区总数达到228个，面积3373万公顷；开展了湿地保护和恢复示范工程建设，40%的自然湿地得到有效保护；30处湿地自然保护区被列为“国际重要湿地名录”，面积达330万公顷。

速生丰产用材林基地建设工程。共营造速生丰产用材林81.40万公顷，其中新造67.64万公顷。按培育目的分，纸浆原料林17.42万公顷，人造板原料林25.64万公顷，大径级用材林12.45万公顷，其它工业原料林25.89万公顷。

2、森林资源得到较大幅度增长

据第六次全国森林资源清查结果，全国森林面积已达1.75亿公顷，森林覆盖率18.21%，森林蓄积量124.56亿立方米。与第五次全国森林资源清查相比，一是森林面积持续增长。森林面积增加1596.83万公顷，森林覆盖率由1998年的16.55%增加到18.21%，增长了1.66个百分点，年均增加0.33个百分点。二是森林蓄积稳步增加，继续呈现长大于消的趋势。森林蓄积量净增8.89亿立方米，年均净增1.78亿立方米。三是森林质量有所改善。林分每公顷株数增加了72株，蓄积量增加了2.59立方米，林木平均生长速度加快。阔叶林和针阔混交林面积比例增加了3个百分点，这些都标志着我国森林质量实现了从持续下降到稳中有升的历史性转折。四是后备资源增长显著。未成林造林地面积达489.36万公顷，净增28万公顷，中幼林面积0.97亿公顷，净增500万公顷。充分说明近5年来，我国森林面积持续增长，森林蓄积稳步增加，森林质量有所改善。

3、野生动植物资源及生物多样性得到较好保护与恢复

从全国野生动物、野生植物普查和大熊猫资源调查结果来看，野外种群数量整体上稳中有升，栖息范围不断扩展，栖息环境不断改善。其中，稳中有升的陆生野生动物占55.7%，资源消耗严重和濒危度较高的189种国家重点保护野生植物，达到野外种群稳定标准的占71%。截至2005年，林业系统建立的各类自然保护区，基本涵盖了我国90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种类和65%的高等植物种类，有效地保护了300多种重点保护野生动物的主要栖息地和130多种重点保护野生植物的主要分布地。

从具体的主要保护物种来看，朱鹮、普氏原羚、海南坡鹿等国内外普遍关注的珍稀濒危野生物

- 3 -

种成倍增加，大熊猫数量增长了40%以上；一些物种的分布范围逐步扩展，黑嘴鸥、黑脸琵鹭、褐马鸡等物种的新记录、新繁殖地或越冬地不断被发现;野外大熊猫分布县比上次调查时增加了11个，达到45个，栖息地也由139万公顷增加到230万公顷；100多年未见踪迹、已被国际自然保护联盟宣布为世界极危物种的崖柏在重庆大巴山区被重新发现，笔桐树、白豆杉、观光木等物种也发现了新的分布区。

从全国湿地保护情况来看，目前我国单块大于100公顷的湿地总面积为3848万公顷，其中自然湿地3620万公顷。进入新世纪以来，我国纳入自然保护区得到有效保护的自然湿地由32%提高到40%，湿地面积快速减少的趋势得到有效遏制。

4、防沙治沙取得了重大突破

根据2005年公布的第三次全国荒漠化和沙化监测结果，全国荒漠化土地263.62万平方公里，比1999年减少37924平方公里，年均减少7585平方公里；沙化土地173.97万平方公里，由年均扩展3436平方公里转变为年均缩减1283平方公里，实现了新中国成立以来的首次逆转；我国土地荒漠化程度明显减轻，重度、极重度荒漠化土地分别为43.3万平方公里、58.6万平方公里，比上次监测结果分别减少13.2万平方公里、11.4万平方公里。概括来说，已经实现了我国沙化土地治理和防沙治沙工作的历史性突破，土地沙化状况取得了全社会和国际公认的明显改善。

5、主要林产品供给能力不断提高

据林业系统统计，2004年林业产业总产值达6892亿元，与2000年的3555.5亿元相比，年均增长18.1%。其中，林业第一产业3888亿元，占56.4%；第二产业2561亿元，占37.2%；第三产业443亿元，占6.4%。

目前，每年可提供各种林副产品5400多万吨，经济林产品年产量达7000多万吨。2004年果、茶、桑产值达1432亿元。人造板产业发展迅猛，2004年产量达到5446.49万立方米，是2000年的2.7倍。其中，胶合板产量2098.62万立方米，纤维板产量1560.46万立方米，刨花板产量642.92万立方米。林产化工产品品种增加到 120多个花色品种，基本形成了以松香为主，以活性炭、栲胶、松节油等林化产品为辅的林产化工体系。

花卉业、森林旅游业等新兴产业得到快速发展。2004年花卉业产值达344.60亿元。全国共建有森林公园1771处，主要森林旅游线路达39213公里，其中国家级森林公园565处，直接从业的林业正式职工9.57万人，全国森林公园共接待游客超过1.47亿人次，2004年全国森林旅游业产值达166.64亿元。

6、林业发展的基础支撑和保障体系得到加强

一是林业科技支撑不断强化。“十一五”期间取得重大科技成果1100多项，其中，获国家科技

- 4 -

奖励72项，转化和推广600多项各类科技成果。全国现有县级以上科技推广站（中心）2500多个，国家级工程技术中心2个，部级重点实验室33个，森林生态系统定位观测与研究站15个，国家级林产品质检机构13个。二是林木种苗建设得到加强。全国现有良种基地28.5万公顷、采种基地158.1万公顷、苗圃48.71万公顷，年种子生产能力达2500万公斤，穗条产量达15亿条（根），苗木产量达到300多亿株；良种使用率达到43%，比“九五”期间提高了23个百分点。三是基层林业工作站得到稳定发展。截至2005年底，全国已建乡镇林业工作站30325个，强化了对基层林业的宣传、管理、组织、指导、服务职能。四是森林防火工作得到进一步加强。森林火险预测预警等十大体系逐步建立，157个国家重点火险区实施了综合治理，森林火灾的预防和扑救能力得到较大提高，年均森林火灾受害率为0.98‰，好于同期林业发达国家的平均水平。五是森林公安队伍正规化建设不断加强，装备和基础设施建设有了明显改善。通过“春雷行动”、“绿剑行动”等一系列集中统一的专项行动，严厉打击了各项违法犯罪活动。六是森林病虫害防治工作取得新进展。目前，已建成各级防治检疫站2946个，国家级中心测报点1000个，全国主要森林病虫害防治率达到75%，成灾率由1999年的7‰下降到目前的5‰，初步形成了较为完整的森林病虫害防治管理体系。启动实施了全国重点地区野生动物疫源疫病监测体系建设，布设监测站点118处。七是林业立法不断完善，执法体系逐步加强，林业案件查处率大幅提高。八是林业信息网络和林业生态环境监测体系建设顺利开展，相关的服务能力得到提高。

（三）基本经验

1、坚持着眼于经济社会发展全局来定位和运作林业

主动适应实施可持续发展战略和西部大开发战略的要求，以编制林业“十五”计划为契机，通过系统整合，构建了六大林业重点工程，形成了加快新世纪林业发展的主要载体；组织开展了中国可持续发展林业战略研究，系统总结了建国以来特别是改革开放以来林业建设的经验，深刻剖析了林业发展所面临的形势和存在的问题，提出了生态建设、生态安全、生态文明的“三生态”战略思想。实践证明，林业只有融入国民经济和社会发展的全局之中，紧密围绕、主动适应和自觉服务于国家建设的大局，才能获得不懈的发展动力。

2、坚持重点工程带动

六大林业重点工程全面启动实施，并整体列入了国民经济和社会发展“十五”计划，调整和优化了林业生产力布局，带动了林业的快速发展和整体管理水平的提高，形成了新世纪林业大发展的良好态势，林业建设的速度和效益明显提升。2001—2005年，年均造林达1亿亩以上，是历史上造林最多的5年。据2005年营造林实绩综合核查，2004年全国人工造林核实率和合格率分别达到95.7%和91.6%。

3、坚持保护与发展并重

2001年，中央财政设立森林生态效益补助资金，并先行在全国11个省区开展试点。从2004年起，正式将森林生态效益补助资金转为中央森林生态效益补偿基金，初步建立了中央森林生态效益补偿制度框架，0.27亿公顷重点生态公益林纳入了中央森林生态效益补偿制度实施范围，中央财政每年投入20亿元。

以森林生态效益补偿制度的建立和天然林资源保护工程的实施为标志，我国长江上游、黄河上中游地区以及重点国有林区的天然林资源和位于大江大河源头、大型水库、沙漠周边等区域的国家重点生态公益林得到有效保护，纳入国家工程和生态效益补偿进行保护的天然林和重点公益林达0.84亿公顷，全国48%以上的具有较高保护价值的森林资源得到有效保护，从根本上改变了我国以往只重发展、忽视保护的现象，扭转了我国生态公益林和天然林保护与管理的被动局面，我国林业开始步入了保护与发展并重的良性轨道。

4、坚持强化质量、资源和资金管理

针对我国林业发展的突出问题，及时提出了强化质量、资源和资金管理的要求。不断加强森林资源的保护管理，建立发生破坏森林资源案件的查处和责任追究制度，有效地遏制了林地逆转、超限额采伐和各种破坏野生动植物资源的违法犯罪活动，年森林采伐消耗量比上次清查减少537万立方米，林地逆转比上次清查减少了70.74万公顷；查处各类林业案件111.1万起，收缴木材515.5万立方米、野生动物1364.2万头（只）。不断完善和规范资金管理制度，加强资金稽查，强化调控措施，总体上保证了每年几百亿元林业建设资金的安全运行。切实加强造林全过程的质量管理，完善检查验收制度，建立了造林质量事故责任追究制度，使造林质量逐年提高，2004年造林合格率比2000年提高了6.2个百分点。

5、坚持以改革促发展

进入新世纪以来，林业分类经营改革迈出实质性步伐，开展了国有林区改革、集体林区产权制度改革和综合执法改革试点，并分别确定了贵州、浙江、福建为林业改革和发展试点省。同时，在中央《决定》和全国林业工作会议精神的指导和推动下，各地纷纷出台了有关的配套政策，有效地激发了林业的内在活力，各种生产要素向林业集聚，非公有制林业迅猛发展，呈现出投资主体多元化、经营形式多样化的新趋势，形成了全国动员、全民动手、全社会办林业的新格局。据统计，全国非公有制造林面积占“十五”造林总面积的40%以上。

6、坚持依法治林

在完善《森林法》和出台《森林法实施条例》的基础上，相继制定和颁布施行了《防沙治沙法》、《退耕还林条例》，和《天然林资源保护工程管理办法》、《京津风沙源治理工程管理办法》以及

《林业重点生态工程资金管理暂行规定》、《关于违反森林资源管理规定造成森林资源破坏的责任追究制度的决定》、《关于造林质量事故行政责任追究制度的规定》、《突发林业有害生物事件处置办法》、《林木种苗生产经营许可证管理办法》、《林业统计管理办法》、《营利性治沙管理办法》等法律法规和部门规章及规范性文件。按照依法行政的要求，对建国以来发布的部门规章和规范性文件进行了全面清理，并出台了《林业行政处罚听证规则》。首次召开了全国依法治林工作会议，明确了到2010年建立健全林业立法、执法、普法、监督四大体系的总体思路和主要任务，印发了《全面推进依法治林实施纲要》。

（四）面临的主要问题

我国的林业建设虽然取得了令世人瞩目的成就，但必须清醒地看到，林业发展与国民经济和社会发展的总体要求还很不适应，有些问题仍然比较突出。

1、生态建设任务艰巨，森林等资源有待进一步增长

经多年努力，我国局部地区生态治理取得明显成效，但生态建设的任务仍很艰巨，全国水土流失面积仍达356万平方公里，占国土面积的37.1%；土地沙化面积174万平方公里，占国土面积的18.1%；自然湿地面积萎缩和功能下降的总体趋势仍未得到有效遏制。全国区域林业协调发展的格局尚未形成，区域间治理成效不平衡，西部地区特别是西北地区生态治理任务艰巨。

经济社会发展对林业日益增长的多种需求与森林资源总量不足和分布不均之间的矛盾仍非常突出。一是森林资源总量不足。我国森林覆盖率仅相当于世界平均水平的61.52%，居世界第130位。人均森林面积0.132公顷，不到世界平均水平的1/4，居世界第134位。人均森林蓄积9.421立方米，不到世界平均水平的1/6，居世界第122位。二是森林资源分布不均。东部地区森林覆盖率为34.27%，中部地区为27.12%，西部地区只有12.54%，而占国土面积32.19%的西北5省区森林覆盖率只有5.86%。

2、资源管理压力居高不下，森林经营粗放

随着经济社会发展对水源、土地和森林等资源需求的刚性增长，随着森林、湿地与野生动植物等资源经济价值的日益凸现，资源保护和管理面临的压力越来越大。一是林地和湿地流失依然严峻，一些地方非法征占用林地、湿地的现象普遍。据第六次全国森林资源清查，清查间隔期内有1010.68万公顷林地被改变用途或征占改变为非林业用地，全国有林地转变为非林地面积达369.69万公顷，年均达73.94万公顷。二是林木过量采伐仍相当严重。一方面可采资源严重不足，另一方面超限额采伐问题依然十分严重，全国年均超限额采伐达7554.21万立方米。三是野生动植物和生物多样性保护形势仍相当严峻。全国处于濒危状态的物种数量达15—20%，高于世界10—15%的平均水平，部分重点保护野生动植物种群数量过少，相当数量的物种种群呈下降趋势，一些非重点保护

野生动植物资源过度开发严重。

森林经营粗放，效益低下，森林整体质量不高，与可持续经营差距巨大。据第六次全国森林资源清查，全国森林平均每公顷蓄积量只有84.75立方米，人工林蓄积仅为46.65立方米，林分平均郁闭度为0.54，很多区域的林分无论是生态效益还是经济效益都非常低下；中幼林抚育和低质低效林改造任务越来越重。

3、木材等林产品供需矛盾加剧，林业产业结构不尽合理

由于木材等林产品需求量的快速增长和森林资源总量不足，加上天然林停伐和调减木材产量，我国木材供需矛盾日益加剧，进口依赖度不断加大。目前木材及林产品已成为我国第二大类进口产品，2005年进口的原木以及锯材、胶合板、纤维板、纸浆、纸制品等林产品折合原木达1.6亿立方米，其中，直接进口原木2937万立方米。林业产业、产品结构不尽合理，第二、三产业发育不充分，科技含量低，初级产品多、精深加工产品少；对森林旅游、森林食品、森林药材等新兴产业扶持力度有待加强；林业产业发展的宏观引导和社会化服务薄弱，社会中介组织发育迟缓；产品生产的环保标准和市场准入的质量标准体系亟待健全。

4、制约林业发展的体制性障碍尚未根本消除

目前，我国林业处于整体转型时期，林业改革处于攻坚阶段，林业体制不顺、机制不活已成为制约林业发展的深层次根源。尚未建立起适应市场经济体制的林业宏观调控体制和支撑服务体系，在许多方面计划和行政手段色彩还比较浓。重点国有林区和国有森工企业以及国有林场改革迟缓，森林资源产权不清，森工企业政企、社企不分，尚未建立起现代企业制度。林业产权制度改革进展不快，林地使用权和森林、林木所有权难以合理流转。森林资源管理体系与社会主义市场经济和林业分类经营的要求尚有相当的差距。

5、林业基础设施建设依然薄弱

多年来，国家对林业基础设施投入欠账太多，林业发展基础薄弱。林业种苗管理和质量监督检验手段落后，林木良种繁育不适应新形势下林业发展的要求，良种采集选育以及加工储藏技术水平低；林业信息化与电子政务建设以及林业行政管理的手段和方式比较落后；危险性森林病虫害不断扩散蔓延，常发性病虫害居高不下，外来有害生物入侵和野生动物疫情传播形势严峻；森林防火任务日趋繁重，特别是随着林区植被和地被物的增加，林区可燃物增多，火险等级提高。目前，每年仅森林火灾和病虫害造成的经济损失就高达几十亿元。林业基础设施对林业两大体系建设还难以形成强有力的支撑，特别是国有林区和国有林场以及林业工作站基础设施建设落后，职工生产生活条件差。

6、林业科技和人才队伍支撑有待进一步强化

林业科技研究基础支撑平台薄弱；科技自主创新能力不强，科技成果储备不足；科技资源分散，缺乏资源共享和优势互补机制，缺乏科学研究的有效激励机制；科技成果转化率和高新技术产业化水平较低，现有实用技术成果转化缓慢，面向林业生产第一线的技术推广乏力，林业工程建设和林业生产的科技含量有待进一步提高；行业培训能力和培训规模远不能适应实际需要，面向林业生产建设一线的教育培训工作相对滞后。

林业人才队伍总量不足和结构不合理及整体素质不高并存，西部重点生态建设地区和基层人才匮乏，尤其是缺乏高层次、复合型的人才。人才开发投入不足，体制和政策障碍尚多，影响人才资源的整体开发和合理利用，东北国有林区、西部重点生态建设地区和基层单位林业人才流失严重。

二、林业发展面临的形势与需求

（一）当前形势

从国际来看：二十世纪后期，可持续发展成为人类社会的广泛共识，森林的兴衰与全球气候变化、生物多样性保护与土地沙化已成为国际社会日益关注的重大问题。世界林业发展呈现以下趋势：森林资源总体上仍趋减少，努力使森林资源达到消长平衡是世界各国林业发展战略的共同目标；可持续森林经营理论逐渐兴起，森林认证不断扩展，并成为传统林业理论转向现代林业理论的重要标志；森林和湿地生态效益受到高度重视，自然保护区建设和湿地恢复发展迅速；木材利用逐渐从天然林向人工林转变，从工业利用向发挥森林多种效益方向转变；世界木材和林产品供需矛盾进一步加剧，林产品国际贸易进一步扩大；林产品生产正在向多次加工和精深加工方向发展；生物科技和生物产业正孕育着新的突破。

从国内来看：党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央，从新世纪我国全面建设小康社会的实际出发，高屋建瓴地提出了坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，按照“五个统筹”的要求，促进经济社会和人的全面发展。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》），深入分析了今后一个时期我国经济社会发展面临的国际国内形势，强调在全面建设小康社会的进程中，要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。《建议》指出，必须加快转变经济增长方式，要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。《建议》要求：“切实保护好自然生态。坚持保护优先、开发有序，以控制不合理的资源开发活动为重点，强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护。继续推进天然林保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、水土流失治理、湿地保护

和荒漠化石漠化治理等生态工程，加强自然保护区、重要生态功能区和海岸带的生态保护与管理，有效保护生物多样性，促进自然生态恢复。防止外来有害物种对我国生态系统的侵害。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”特别是根据《建议》要求编制并经第十届全国人大第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》把“生态环境恶化趋势基本遏制”和“森林覆盖率达到20%”作为“十一五”期间我国经济社会发展的重要奋斗目标，这不仅为我国林业建设指明了方向，也赋予了我国林业建设艰巨的历史使命。

落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大战略任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。统筹人与自然和谐发展，走符合中国国情、可持续发展的现代化道路，是构建和谐社会的重要标志之一，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然选择。以科学发展观为统领，服从和服务于国家现代化建设的大局，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是构建和谐社会赋予林业最重要、最根本的时代重任，是以生态建设为主的林业发展战略的出发点和根本目标，是指导新时期林业发展的灵魂。实施以生态建设为主的林业发展战略，不仅符合世界林业发展大趋势，更是我国国民经济和社会发展的迫切要求。目前我国林业的现状与经济社会可持续发展的要求相比，与实现人与自然和谐的紧迫性相比，还有非常大的差距，必须继续加快林业发展，不断开发林业的多种功能，才能满足国民经济和社会发展对林业不断增长的多样化需求。

《决定》是“三个代表”重要思想和科学发展观在林业工作上的集中体现，从战略和全局的高度对林业的定性定位作出了科学的判断，明确提出了林业的“双属性”、“双任务”、“三地位”的重要论断，把深化林业改革、加快林业发展作为灵魂和主线，是指导当前和今后相当长一个历史阶段林业改革和发展的纲领性文件，明确了新时期林业工作的方针政策、指导思想和奋斗目标。新时期的林业工作，必须以《决定》精神为指导，紧紧围绕生态建设、生态安全、生态文明的总体要求，按照保护优先、积极发展、科学经营、持续利用的原则，通过实施林业重点工程，搞好森林经营，加快林业改革，实施科教兴林，努力实现林业又快又好发展。

（二）新时期林业发展所处阶段

从发展趋势和面临的机遇与挑战来看，我国经济社会发展已经进入全面建设小康社会、加速推进工业化和城市化的重要阶段，是我国必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期，是我国经济社会发展的“黄金发展时期”和“矛盾凸显时期”并存的阶段，也是我国实现由传统林业向现代林业转变、切实加强自然生态保护与恢复、全面实施以生态建设为主林业发展战略的关键时期。一方面，全面建设小康社会与和谐社会的目标、努力建设资源节约型和环境友好型社会、加快转变

经济增长方式，对林业生产力发展提出了新的要求；另一方面，随着社会主义市场经济体制和国家公共财政体制的不断完善和全面建成，要求林业必须不断深化改革，在林业发展的重点领域和关键环节上不断取得新的突破，理顺林业生产关系，完善林业政策，使之更好地适应林业生产力发展要求。

从历史的眼光和我国林业生产力发展的水平看，林业生产力水平还比较低，不能满足国土生态安全和经济社会日益增长的多种林产品与森林服务需求，仍然是国家现代化建设中一个非常薄弱环节，林业正处于并将长期处于社会主义初级阶段的较低层次。主要表现为，森林和湿地资源总量严重不足和分布不均并存，土地沙化和水土流失以及湿地退化仍很严重，森林资源和野生动植物保护压力很大，自然灾害发生频繁，生态建设的任务十分繁重，远不适应国民经济和社会可持续发展的要求。可以说，改善我国生态环境，维护国土生态安全，进而达到人与自然和谐是一项长期的历史任务，需要几十年、甚至更长时间的艰苦努力。今后一个时期，我国林业建设的根本任务就是充分发挥林业在经济社会发展中的重要地位，解放和发展生产力，加快林业发展步伐，提高发展的质量和效益，实现由比较落后的生产力向比较先进的生产力的飞跃。

从我国生态建设的进程和现状看，一方面，目前我国生态治理的成效还很脆弱，生态治理的难度越来越大，各地各区域的发展也很不平衡，总体上呈现啃骨头、爬上坡的态势，下步建设成果的巩固和发展任务都非常艰巨，工作的推动和组织也都有待在总结经验的基础上进一步创新完善；另一方面，林业增长方式总体上还比较粗放，投入与产出、发展速度与发展质量和效益还不相协调，产业发展和生态建设的统筹推进还有很多矛盾和问题需要正视。今后一个时期的林业发展，必须转变发展观念、创新增长方式、提高建设质量，把林业发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。

（三）需求分析

1、生态建设任重道远

我国生态建设虽然取得了巨大成就，但全国水土流失和土地沙化仍非常严重，自然湿地总体上呈现出面积萎缩和功能下降的趋势，森林和野生动植物及生物多样性保护压力巨大，全国水资源短缺和污染状况不断加剧，自然灾害发生频繁，等等，这些都已成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。充分发挥林业在生态建设中的主体作用，大力改善生态环境，是今后相当长的时期内林业的重要历史任务。

进一步改善我国的生态状况，拓宽中华民族的生存和发展空间，为全面建设小康社会和人与自然和谐提供良好的生态环境基础，必须全面实施以生态建设为主的林业发展战略，逐步建立健全以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系。首要的任务是继续增加森林资源总量，扩大覆盖国土的林草植被，这在西部地区尤为迫切。其次是要求林业必须又快又好地发展，2020年之前必须

保持一个长期的快速增长态势，努力增加森林资源；同时，着力提高森林质量，增强森林的生态防护功能，才能适应全面建设小康社会和人与自然和谐对生态建设的要求。三是必须增强生态治理的针对性和植被恢复方式的有效性，尽快基本解决重点地区的生态问题，以重点地区的生态治理带动全国生态状况的进一步好转和全面改善。

2、经济社会发展对森林产品及服务的多层次、多样化需求

按照全面建设小康社会的宏伟目标，到2020年，我国经济将按照7.5%左右的速度继续保持高速增长，经济总量将进一步扩大，对木材和林产品的需求将呈明显增势。特别是我国人均国内生产总值已迈上1000美元的台阶，城乡居民消费层次和消费结构不断升级，对林业的需求已呈现出明显的多样化趋势，木材等可再生性原材料和生物质能源需求增长显著，有机食品、药品及保健品需求日趋旺盛，森林生态旅游、优质果品和森林食品等需求将呈现出跳跃式增长，森林非木质产品消费和森林服务特别是对良好人居环境的追求成为时尚潮流，这些都为培育林业新的经济增长点提供了动力。这就要求林业，在突出生态建设的同时，大力发展人工用材林，加快各种林业产业特别是新兴林业产业发展，优化林产品结构，努力提高木材和林产品以及森林服务的有效供给，满足人们日益增长的人居环境、森林休闲和绿色生态产品等物质文化生活需求。

据初步预测，我国的木材及林产品需求量仍将稳步上升。到2010年，木材需求量将达到3.3—3.5亿立方米。届时，在不考虑薪材和农民自用材需求前提下，生产建设用材包括浆纸供求缺口达1.6亿立方米。人造板需求总量9400—9700万立方米，木浆纸及纸制品需求总量约为7800—8500万立方米，松香类林产化工产品需求总量约为60—80万吨，经济林产品需求总量约为1.8亿吨。到2020年，木材需求总量约为4.3—4.6亿立方米，人造板需求总量约为1.3—1.4亿立方米，浆纸需求总量约为1.4—1.5亿立方米，其它林产品的需求总量也将有一定的增加。

3、建设社会主义新农村的迫切需要

中央要求，要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展，坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，这是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。这就要求林业，一是必须充分发挥林业地域广、领域宽和林产品劳动密集的优势，大力发展适合农民分散经营的各种林业产业，特别是市场适销对路的干鲜果品、木竹产品、花卉等，为繁荣农村经济，特别是繁荣山区农村经济，增加农民收入，解决“三农”问题，做出更大的贡献；二是必须大力推进以村屯绿化为重点的乡村绿化美化一体化，建设“村容整洁、环境美好”的农村生产生活环境；三是必须加快农村集体林权制度改革，充分调动亿万农民的积极性，大力解放农村特别是山区农村的生产力，为扎实推进新农

4、区域协调发展的必然要求

中央从统筹全国区域经济社会协调发展的全局高度，作出了实施推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。这就要求林业，一是必须更好地服务于全国区域经济社会协调发展的大局。加快西部大开发，必须把林业生态建设作为西部开发的根本切入点和重要组成部分，着力加强西部地区生态治理为主的林业重点工程建设，尽快取得突破性进展，为西部大开发奠定良好的生态基础；加快东北振兴，必须以建立东北地区经济社会发展的重要生态屏障和我国重要的木材战略资源储备基地为目标，进一步加强东北地区生态保护和建设，加快东北国有森工企业改组改造步伐，通过改革和生产要素的重组使东北地区的森林工业走出困境，再造新优势、再创新辉煌，为东北振兴做出贡献。二是必须处理好林业建设的总体推进与重点区域突破的关系，实行“东扩、西治、南用、北休”分类指导，突出西部等重点区域的生态治理，率先实现东部沿海经济发达地区林业的现代化，以区域林业的协调发展促进全国林业友好又快地发展。

今后一个时期，我国林业发展面临着重大的严峻挑战，主要的，一是就我国林业增长的方式来看，目前我国林业还主要是一种数量扩张和外部资金特别是中央资金拉动式的发展，与建立我国林业发展的稳定的长效动力机制尚有较大差距，与加快转变粗放型的经济增长方式，建立以自主创新为核心的、依靠科技和提高劳动者素质的要求还有很长的路要走。二是林业发展的水资源和土地等资源制约与压力日益凸现。一方面表现为林业发展的宜林地资源立地条件越来越差，生态用水和生态建设用地与经济社会发展的矛盾越来越突出；另一方面表现为国家经济社会发展对森林和湿地等资源的需求呈现出刚性增长的趋势，这些都对今后林业的发展和政策的争取提出了严峻挑战。

总体上看，“十一五”和今后一个时期，我国林业发展面临的机遇大于挑战，具备了化解不利因素，在新形势下继续前进的经济基础、市场潜力和制度保障。只要发展思路对头、战略谋划得当、政策措施有力，就能趁势而上，努力实现林业又快又好发展的目标，为我国生态建设和国民经济与社会发展做出更大贡献。

三、林业“十一五”和中长期发展总体思路与奋斗目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻十六大和十六届五中全会精神，以科学发展观为统领，确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，为建设资源节约型和环境友好型社会服务，为建设社会主义新农村和全面建设小康社会、实现人与自然

“十一五”期间，要深入贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，全面实施以生态建设为主的林业发展战略，加速推进传统林业向现代林业转变，着力构建林业生态和产业体系，实施工程带动，深化体制改革，强化科技创新，加强科学管理，转变增长方式，大力提高林业发展的质量和效益，不断开发林业的多种功能，满足社会的多样化需求，努力把我国林业推向又快又好发展的新阶段，为实现基本遏制生态环境恶化趋势的目标而努力奋斗。

（二）基本原则

——坚持全国动员，全民动手，全社会办林业。多渠道、多层次、多形式筹集建设资金；国家、地方、集体、单位、个人相结合，广泛动员全社会共同参与。

——坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态效益优先。积极发展生态与经济效益兼顾的防护林、兼用林，将林业建设与区域经济发展、农业产业结构调整和农民脱贫致富结合起来。

——坚持保护优先、积极发展、科学经营、持续利用森林资源。严格保护天然林、野生动植物及湿地等典型自然生态系统，积极发展人工林、林产品精深加工、森林旅游等新兴产业，加强森林科学经营，实现森林木质和非木质资源以及生态资源的持续利用。

——坚持政府主导和市场调节相结合，实行林业分类经营和管理。林业生态体系建设纳入中央和地方各级公共财政体系，突出宏观调控的作用；林业产业体系建设在国家宏观指导下，遵循市场规律，主要依靠市场优化资源配置。

——坚持尊重自然和经济规律，因地制宜，乔灌草合理配置，城乡林业协调发展。宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，乔、灌、草结合；在植被恢复方式上，宜造则造，宜封则封，宜飞则飞，造、封、飞结合。

——坚持科教兴林和人才强林，加快林业自主创新步伐，积极推进林业经济增长方式转变。依靠科学技术，全面提高林业建设的科技含量，建立强有力的科技支撑体系；全面加强林业人才队伍建设，建立强大的人才保障和智力支持体系。

——坚持依法治林。不断完善林业法律法规体系，加大执法力度，加强执法监督。

按照上述指导思想和基本原则，在今后的林业发展过程中，必须在坚持生态建设为主的同时，不断加快林业产业的发展，实现生态建设与产业发展的良性互动，满足经济社会发展对林业的多种需求，实现林业的全面发展；必须保持全国不同区域之间、重点治理区域与一般面上、以及城乡之间的协调统一，实现林业的协调发展；必须处理好林业建设的保护与发展、数量与质量，以及支撑体系各个领域、各个环节之间的相互关系，努力转变林业增长方式，实现林业又快又好地发展；必须建立起长效的林业发展动力机制，实现森林资源的可持续利用和森林多种效益的可持续发挥，实