比较行政学思考题

1 大部制改革的理论基础

1.1 传统的“三省六部制”理论事实上,在我国漫长的封建社会中,在相当长的一段时间内,政府机构一直就是“大部”,三省六部制就是典型的大部制。

1.2 “无缝隙政府”理论拉塞尔?M?林登(Russell?M?Linden)在他的著作《无缝隙政府——公共部门再造指南》中,提出了无缝隙政府这一概念。他的中心思想就是,政府要为公众提供一体化的,高效的便捷的服务。不能使办事的公众感觉到有任何的困难和不畅。这就要求政府各部门之间职能要清晰明确,避免出现推诿扯皮的现象。它是以一种整体的,而不是各自为政的方式为公众服务,这就要求政府各部门之间要进行适当的整合。

1.3 服务型政府理论我们党提出建设服务型政府的主张,更多地是从服务能力和水平的角度出发的,大部制改革追求的目标也在于此。理想状态下,服务型政府要求政府机构管理得更加规范,成本低,透明度高,效率高,服务质量高,这也是大部制所要达到的状态。如果大部制改革之后,不能有效地为公众高效、便捷、优质的服务,很难说这次改革取得了实际效果。所以,大部制改革的目标应该是建设服务型政府。

1.4 民主理论民主是个好东西,随着社会的进步,公众的民主观念日益增强,突出的表现就是公民参政议政意识的增强。我国进行的大部制改革,其中的一个重点就是在整个社会中培养一种民主的氛围,通过民主来弥补大部制改革中存在的不足和问题。在大部制改革的过程中,要充分注重公民的作用。

1.5 生态平衡理论生态平衡理论将生态学的观点引入到行政学中,认为政府和周围的环境要相互适应,这样才有利于政府的发展和彼此间的良性互动。我国进行大部制改革,一方面要积极借鉴西方国家关于政府改革的成功经验,因为许多发达国家的政府部门都是大部制——大而少。另一方面就是要从中国古代的政府管理思想中汲取精华。学习西方的成功经验,结合自身的传统做法,这样做的目的就是为大部制改革营造一个好的外部环境,平衡大部制改革同外界环境之间的关系,使整个系统处在一个良性的互动状态。

2 地方政府改革的成功模式其实,在中央政府正式提出“大部制改革”的构想之前,地方政府就已经有了这方面的改革探索。一些试点的出现,客观上也促进了中央关于大部制改革的提出。地方政府关于大部制的改革,往往具有地方特色,但是不失为可供参考和借鉴的宝贵经验。综合分析,大致有五种模式比较有特色,即随州模式、重庆模式、成都模式、北京模式和上海模式[2]。2.1 随州模式湖北随州从2008年起就开始酝酿大部制改革,它的主要做法是把一些职能相近的机构合并,有的只挂牌不单设。其中的例子就是将外事、侨务和旅游部门合并,设立“外事侨务旅游局”;文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并,统称为“文体局”。从2008年11月开始,随州开始对纪检监察派驻机构进行试点改革,把市直属单位的纪检监察派驻机构统一整合,成立6个派出纪工委、监察分局,负责和联系市直属机关93个单位的纪检监察工作。这种模式是一种通常意义上的大部制改革,只是将一些职能相近的部门合并,没有什么特殊的做法。但值得注意的是,随州市对纪检派出机构也做了一定的改革,这一点值得我们学习。即在政府机构改革的过程中,要考虑到党政关系的日益规范化。2.2 重庆模式重庆市考虑到本地区的实际情况,先从农业部门着手组建大部制。2008年8月8日,重庆市新的农委挂牌成立,“大农委”由此产生。新的农委由原来的农业局、农机局、农办和农综办合并,综合使用每年将近20亿元的涉农项目资金。2.

3 成都模式成都模式和重庆模式有相似之处,只是成都的做法是先拆再组。成都市为建设全国统筹城乡发展综合配套改革实验区,把城乡协调发展关系最为密切的农、林、水利、交通部门作为改革的“突破口”,将农牧局和农机局撤销,成立农业委员会。这种做法从单部门突破来改革职能交叉分割体制,结束了“多龙治水难治水”的局面,形成了“一龙治水善治水”的良好格局。2.

4 北京模式北京的做法是成立新的部门统筹发展,2007年12月,北京市成立了统筹全市社会建设的专门机构——市委社会工委和市社会办,统一协调与公众利益相关较大的政府部门的工作,尽可能地使公众的问题及时解决。这种

模式的做法是注重协调,增加机构。把与社会工作相关的部门统一在市委社会工委和市社会办的领导下,是大部制改革的一种变通做法。2.5 上海模式上海市的做法与前四者都不相同,最大的亮点就是党政机构调整同时进行。上海市根据工作党委设置与市政府部门设置相对应、与归口挂靠单位相关联、与行政机构改革相衔接的基本原则,对现行的8个相应党委采取撤、建、分的做法调整政府机构。这种模式的特点是形式多样,在政府机构改革的过程中,考虑到了党政机构的改革。特别是后者尤显重要,在推行大部制改革的过程中,想在维持原有的党政机构框架下进行政府机构改革,其阻力会相当大。以上几种大部制改革的模式,各有特色,为其它地区大部制改革提供了可供借鉴的范式。各地区的实际条件不同,选择的方式各不相同,只要能达到改革的目的,可以不拘于统一的形式。

3特点：扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

4中国大部制改革的未来发展趋势

总的来说，未来我国的大部制改革会呈现以下一些基本的特点与方式：

（一）从部门职能设置的基本内容出发

1. 维护、巩固发挥政治统治职能的机关。如国家外交部、国防部、司法部、国家安全部、公安部等。

2. 继续强化经济职能。党的十八大明确提出了全面建成小康社会、注重经济发展的效率与质量的新要求，表明与经济有关联的行政部门（如发改委）的权力与地位难以动摇。

3.不断加大对社会职能的转变力度。随着国家经济的快速崛起与发展，相关社会问题与社会需求也不段显现、发展。

（二）从部门职能设置的运行方式出发

未来大部制改革将会不断整合、完善政府部门的监督职能。长期以来，我国的监管体系存在重大漏洞，这不仅与监管制度本身的欠完善、司法不力有关，更与部门体制下各监管部门设置过多，导致权责关系不清，相互推诿、扯皮现象的屡屡发生有关。

（三）从职能关系的转变上看

1. 中央各国家机构仍将进一步精简，以给予地方政府较大的行政自主权。

2.继续深化、扩展政企分离改革。最新一轮改革方案显示，国家将实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。

5新公共管理理论对我国行政改革的启示

新公共管理运动发生于西方发达资本主义国家,是西方国家在特殊的社会背景下产生的,主要是为对付本国政府的财政危机、信任危机以及政府低效率的问题,包含着复杂的社会、政治、经济以及文化等因素。我国虽然与西方国家的国情不同,但是目前我国与西方国家都处于经济全球化、信息化、市场化的大背景之下,可以从西方一些国家的公共管理以及政府改革实践中,借鉴新公共管理的有关理论、方法及模式中的合理因素,结合我国实际情况,进行行政改革。

(一)合理划分政府的决策职能和管理职能新公共管理明确提出了政府的职能是掌舵而不是划桨,进而将制定政策和提供服务分开,从而调整和优化政府职能。积极转变政府职能是深化行政体制改革和政府机构改革的核心,在以转变政府职能为中心的行政体制改革过程中,借鉴西方新公共管理中有关政府职能转变的成功经验,为我国建设适应市场经济体制内在要求的行政体制服务。(二)采用科学的企业管理方法,提高政府管理水平在公共行政领域借鉴科学的企业管理方法,是新公共管理理论的重要内容。新公共管理理论主张在政府部门中引入

科学的企业管理方法,这对于提高我国政府管理水平具有重要的借鉴作用。(三)强化政府公共服务意识和树立公共服务理念强调顾客至上与服务意识是新公共管理运动的一项重要内容。新公共管理提出的顾客满意原则认为:政府不是高高在上、自我封闭的官僚机构,而是对社会公众负责任的企业家。(四)积极推进政府绩效管理新公共管理强调明确的绩效标准和绩效评估,进一步强调输出控制,实行绩效管理。它主张的政府绩效管理是以实现政府管理的经济、效率和效益为目标的全新的政府管理模式。

6西方廉政监督对中国反腐倡廉工作的借鉴价值

行政监督的功能：

保证政令畅通；维护行政纪律；促进廉政建设；提高行政效能。

西方行政监督实践：

新加坡反贪污调查局的廉政监督，香港廉政公署的廉政监督，美国的财产申报制度，韩国的居民审计请求制度，美国的独立检察官制度，

西方国家公务员廉政行为规范或是通过专门的廉政法规或是通过总体性的公务员法规体现出来。

西方国家公务员廉政行为规范主要内容是：

1.禁止贪赃枉法

2.禁止以权经商

3.任职回避制度

4.离职行为限制制度

5.财产申报制度

9中外行政管理改革的相互借鉴、影响研究

(一)以“任务驱动的政府”取代“规章驱动的政府”

我们只要简单的界定他们的基本目标和任务，再据此制定必要的规章和预算，然后就放手让政府官员去履行各自的责任。

（二）引入竞争机制，建立竞争性政府

将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位，这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。

（三）转变政府理念，具备“顾客意识”，重塑政府形象

社会主义国家的政府归根到底是人民的公仆，在制定和实施法律法规时，更应始终以人民的利益为取向，贴近公众的需求。因此，我国行政改革可以借鉴西方国家强调顾客导向的做法，通过建立以公众需求为中心的行政管理模式，提高公共服务质量，改善公共机构形象。

要说明的是：我国政府在借鉴西方各国行政改革的见解、做法时，也必须注意结合本国的国情。毕竟，我国与西方国家的发展轨迹不是一致的，而且时代差异诱发的社会环境更是有着巨大差别。因此，我们一定要清醒的认识到：传统的科层管理体制以其优势仍然占有一定的地位并将长期存在，西方行政改革实质上是一种改革的趋势，并非要完全取代已有的行政体制。换个角度而言，就是改革要有“度”，一定要控制好这个“度”，把握好界限。当代西方行政改革虽然取得了极大的成效，但也出现了许多新的矛盾与困境。所以，掌握改革的“度”，处理好继承与发展、创新与替代的关系，无疑对政府行政的平稳过度，对整个社会的稳定具有极其重要的意义。

( 一) 中外行政改革的相同点

虽然中外行政改革, 都深深植根于本国的社会经济政治文化这一肥沃的土壤之中, 但政府作为人类文明的共同成果, 作为世界的普遍现象, 无论是在哪个国家, 必然有着许多共同的地方; 其改革也必然有着许多共同的地方。

1改革的价值取向都是理顺政府与市场的关系。

我国是以公有制为主体的国家, 国有企业在国民经济中的规模和数量都是西方国家不能比拟的, 改革国有企业的任务更为繁重, 一直作为经济体制改革的中心环节来对待。

2改革的实质诉求都是下放权力。下放权力一直是改革的主要内容。转变职能是促进政府向社会各方面下放权力, 理顺关系是促进政府向管理体制内部下放权力。

3改革的范围涉及政府管理的全部内容。

4在改革的方法步骤方面, 都采取了渐进式的改革。适应经济体制改革进程而不断对行政体制进行改革调

整更是一个长期的渐进的过程。

( 二) 我国与西方行政管理体制改革在社会层面的差异

1改革起点的不同。

西方国家实行这些改革的起点是已经建立了完备的官僚制政府体系。但是,我国还处在一个官僚制发展不足的阶段, 这和我国工业化任务还没有完成是相适应的。这和西方国家的超越官僚制的改革起点是有差异的。

2改革基础的不同。

对于西方国家来说, 行政改革虽然是围绕政府与市场的关系来展开的, 但是它们的改革是建立在成熟的市场经济体制之上的, 经济生活的基本调节都是由市场自身解决的, 而不是靠政府的干预,但是, 我国则不同, 承认了市场的作用, 但还没有建立起完善的市场经济体制, 市场还没有完全在经济生活中起基础性作用。

3改革阶段的不同。

第一个差异, 也是最大的差异,就是生产力发展阶段的差异。第二个差异是经济体制发展阶段的差异。第三个差异是政府管理及其行政改革发展阶段的差异。

二、几点启示

我国的行政改革, 首先还是要强调学习借鉴。西方国家的理论研究和实践经验都是十分丰富的, 我们立足于国情学习借鉴西方国家的有益经验。

1就改革的起点而言, 我们不仅要吸取官僚制的合理因素, 而且又要注意超越官僚制。我们只有在吸取和超越官僚制两方面都作出努力, 才能建立起科学合理、适应时代要求的政府管理体制。

2就改革的基础而言, 我国一方面要减少政府的干预活动, 另一方面又要重视发挥政府的作用。正确处理政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。重视发挥政府的作用, 一是要培育和发展市场体系。二是要促进地区协调发展。三是要维护社会公正。四是发挥某些特殊性作用。

31 就改革阶段而言, 我国不仅要注意信息化对政府改革提出的要求, 而且主要是注意工业化对政府改革提出的要求。

要关注信息化对政府机构改革的要求, 强调改革阶段的双重性, 不仅对于我们掌握当前阶段行政改革任务的实现程度和分寸是很重要的,而且可以帮助我们适时地提出从低级阶段转向高级阶段发展的任务, 并正确地推动这种转变。