奥斯特罗姆

公共池塘资源就是同时具有非排他性和竞争性的物品，是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。在这种资源环境中，理性的个人可能导致资源使用拥挤或者资源退化的问题。

埃莉诺·奥斯特罗姆[1](P475-476)通过对公共池塘资源的研究，在企业理论和国家理论的基础上开发了自主治理理论。自主治理理论的中心问题是，一群相互依存的人们如何把自己组织起来，进行自主性治理，并通过自主性努力以克服搭便车、回避责任或机会主义诱惑，以取得持久性共同利益的实现。奥氏在其《公共服务的制度建构》、《公共事物的治理之道》等著作中通过实证方法的研究和隐含的博弈结构的分析，从影响理性个人策略选择的四个内部变量、制度供给与可信承诺及相互监督、自主治理的具体原则三个方面阐述了自主治理理论的核心内容。

3浅析多中心治理理论

治理是一个完整连续的过程，是个人与组织、国家与公民治理其公共

事务的诸多方式和手段的总和。

1页

探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角

二、多中心治理理论的内容

由于市场或政府在公共事物的治理过程中失灵，奥斯特罗姆夫妇基于长期的社会实证调研认为，公共事物的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服单一依靠市场或政府的不足。“‘多中心’意味着有许多在形式上相互独立的决策中心从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。”［４］１１－１２多中心治理理论的核心是，主张采用分级别、分层次、分阶段的多样性制度设置，加强政府、市场、社会之间的协同共治。该理论的价值在于“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’具有权力分散和交叠管辖的特征，多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展”。［５］

（一）理论假设

任何一种治理理论都有其理论预设前提，多中心治理理论作为治理理论的一种也不例外。为了科学地论证多中心治理的逻辑与内涵，奥斯特罗姆夫妇预设了如下理论前提：一是城市公共物品和服务在其生产函数方面不同于其同时受到影响人数方面；二是对公共物品和服务偏好接近的人在聚居方面倾向于抱团；三是公民通过观察或耳闻的方式来比较相关管辖单位解决问题的绩效；四是在多个不同组织范围和规模的管辖单位选择适合自己的公共服务，并可以根据需要，选择向其他地区迁居；五是多个管辖单位有利于实现财政收支平衡，使服务的受益者共担成本。再分配最好由州或者中央政府等大的单位负责；六是选任官员可以根据公民需求在大城市地区选择公共物品和服务的潜在生产者，并通过签约外包的方式限制低效生产；七是鼓励续约的生产者采用先进技术，提倡有效的团队协作生产，提高生产经营效率。

（二）基本内涵

多中心治理理论强调治理的主体是多元，而不是一元的，各主体相对独立且彼此之间相互联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责。多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式。

３．社会维度：社会作为第三个中心参与公共事物的治理。奥斯特罗姆在系统地分析了公共事物的治理典型模型“公地悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动的逻辑”之后得出结论：每个个体的理性行为可能造成集体的非理性后果，个体从自身的利益最大化的角度出发，导致往往会忽视公共事物的利益。奥斯特罗姆用博弈论这一分析工具，否定了前人认为公共事物的治理或彻底私有化或强化中央集权的观点，提出了政府与市场以外的解决方法，那就是，人们通过自筹资金与自主合约可以达到问题的有效解决。奥斯特罗姆经过大量的实证调查、分析发现，与政府的强制管理和纯粹的市场化运行方式相比，一些社区为了管理好森林、湖泊和渔场等公共资源，相互依赖的个体组织起来，通过自筹资金与自主合约的形式进行自主治理，从而规避了公共事物治理的困境，取得持续的共同收益。

多中心治理理论的启迪与警示

多中心治理论的主要观点

奥斯特罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。对真实世界里发生的各类自组织模式的广泛考察，使得她具备超越一般经济学家的视野，承接英国社会学家波兰尼的“社会秩序理论”，提出了“多中心治理”理论。其核心就是，在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并且能有效率的运行。奥氏的研究证明：与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。”“多中心”一词现已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事物的治理模式之一。

首先，多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事物的多个处理主体。作为一种治理思路，多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事物处理方面存在着多个供给主体。试图在保持公共事物公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统中由单一部门垄断的公共事物上建立一种竞争或准竞争机制。通过各个生产主体之间的竞争，来迫使各生产者自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。并且，公民还可根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿，在各个生产者之间进行选择。

其次，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。不论是政府垄断还是纯粹的市场提供，都没有跳出“政府vs市场”非此即彼的思维定势，从其本质上讲，都是一种单中心的治理思路，因而，也各有缺陷。政府垄断公共事物会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，而且会导致政府扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。由于市场是以“成本一效益”为核心的处理思路，因此“私有化”策略在公共事物的处理方面，会导致公共性的缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式则跳出了传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事物处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事物的处理中，既充分保证政府公共性、集中性的优势，又利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，从而提供了一种合作共治的公共事物治理新范式。

其三，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。奥氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在着三个角色：“消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者”。在公共物品的生产过程中，三个角色分别由不同的主体来扮演。因此，多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化。它不意味着政府从公共事物领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责

任与管理方式的变化。多中心治理中政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事物的处理提供依据和便利。

奥氏的多中心治理理论为20世纪90年代初期已降治理思潮提供了重要思想渊源，并构成其核心内涵。而治理思潮既是各国政府改革的实践总结，又作为一种新的理念深刻影响着各国的政府改革。根据治理理论，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；社会科学中长期存在的两分法传统思维方式应予摒弃，公私机构之间的界限和责任变得模糊，国家职能的专属性和排他性渐趋淡化，国家与社会组织问的相互依赖关系空前张扬；管理对象的参与倍显重要，以期在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性；在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。

公共治理之道：埃莉诺·奥斯特罗姆理论述评

内容提要：奥斯特罗姆公共池塘资源管理理论在摈弃企业理论和国家理论的基础上，开发出自主治理理论以解决集体行动困境。制度安排在解决公共事物治理困境、推进可持续发展方面显示了巨大力量，奥斯特罗姆提出了多中心治理的概念，建立了多中心的制度安排。针对复杂系统中公共事物治理而设计的适应性治理对于公共资源的可持续利用有重大意义。奥斯特罗姆在探寻公共事物治理过程中的跨学科贡献为社会科学的理论和方法产生了深远影响，对中国转型与发展具有深远的意义。

关键词：公共池塘资源；自主治理；多中心治理；适应性治理

早在古希腊时期，亚里士多德就曾指出，凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共事物。自从生物学家哈丁的富有感染力的文章在《科学》杂志发表之后，“公用地悲剧（Tragety of the commons）”就成为刻画资源和环境退化的一个重要术语，社会科学家以其作为分析环境和资源问题的主要框架。针对公共池塘资源治理问题，传统的集体行动理论认为“公地悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动困境”是难以避免的。经济学家提出的解决方案不是市场的私有化就是政府的国有化。但是市场追逐自利的原则不能解决一切问题，政府管理又往往会出现信息不对称、效率低下等问题。到了20世纪80年代，奥斯特罗姆教授从研究五千多个小规模公共池塘资源案例出发，应用制度分析与经验分析的方法，证明了政府与市场之外的第三条道路的存在，即公共池塘资源的共享者们可通过“自组织”有效地自主治理，因而，在“公有”和“私有”之间存在着一种治理模式，也就是公共池塘资源自主组织和自主治理。公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统而分别享用资源收益的公共资源，它具有非排他性和竞争性特征,诸如地下水、渔场、牧场、石油等，从更大的范围上看，空气和海洋也属于公共池塘资源。从物品的属性界定，公共池塘资源就像一个向任何人开放的池塘中的水，谁都可以去取,但水一旦为谁所取得，水就变成为私人拥有、私人享用的物品，这种水就是奥斯特罗姆所指的公共池塘资源。

在企业理论(科斯)和国家理论(诺斯)的基础上提出了自主治理(Self-governance)理论

在市场理论(亚当·斯密)和主权理论(托马斯·霍布斯)的基础上开发了多中心治理(Polycentric Governance)的公共经济理论

在公共池塘资源自主治理理论基础上展开的制度与可持续发展理论等方面

4

公共治理之道：埃莉诺·奥斯特罗姆理论述评

奥斯特罗姆在探索公共事物（主要指公共池塘资源）治理模式的过程中，发现自主治理(Self-governance)以及治理模式多元化至关重要。公共治理过程无不是公共领域中不同的利益主体之间的协调和制衡，任何事前看似完美的机制设计可能因为环境的变化而事与愿违。实践过程中不同利益集团的竞争和博弈演化而成的治理模式对转型国家而言具有较强的指导意义。奥斯特罗姆在自主治理理论基础上延伸的多中心理论以及经验支撑的理论框架，回答了如何实现更加有效的公共治理。3页

并促进社会的可持续发展，因此她的研究理论与方法对中国的改革有较强的指导意义。

二、多中心理论：解决集权与分权治理两难问题

多中心理论

多中心理论是由埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）和文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）夫妇在波兰学者迈克尔·波兰尼（Michael. Polanyi）的多中心秩序（Polycentric Order）基础上共同创立的。奥斯特罗姆认为集权制和分权制作为过去经常用到的两种制度安排有无法克服的缺陷，如集权制增加管理过程的信息成本和策略成本，并容易滋生寻租与腐败；分权制则难以避免制度的缺失和规避责任。正是为了解决这两种单中心制度安排所无法解决的“一收就死，一放就乱”的两难选择格局，奥氏夫妇提出了多中心治理概念，建立了多中心的制度安排。所谓多中心理论，便是行为单位既会独立自由地追求自己的利益（即传统的市场行为），又会相互协调合作（自主治理）。所有的公共当局具有有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的或全能的权威凌驾于法律之上。这样它就打破了单中心制度中最高权威只有一个的权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络。多中心理论的核心在于因地制宜，主张采用分级、分层、分段的多样性制度安排，主张政府、市场和社区间的协调与合作。该理论指出“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’具有权力分散和交叠管辖的特征，多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展。”也就是说，在公共领域存在另一只“看不见的手”，即在市场秩序与国家主权秩序之外的多中心秩序。2页

多中心理论具有以下几个要素：首先，允许人们组建许多治理机构，使多元化的规模经济在基础设施中的运用成为可能；其次，多中心框架下政府单位间存在本质差异的权力；第三，每一区域以选举形式产生官员，代替行政委任的形式，以改变官员的激励结构；最后，通过统一的司法体系来解决区域间的冲突。奥斯特罗姆指出，在基础设施等公共事物持续发展的制度选择中，多中心制度安排既保留了集权制度安排的一些优势，还同时增加了其他优势，是促进公共事物可持续发展的源泉。多中心治理在传统治理理论基础上丰富了公共治理的理论和方法。

与传统的治理理论相比，多中心治理具有主要有三大特点：一是选择的多样性；“多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局”；二是多中心治理可以克服搭便车行为。传统

的公共理论认为，由于存在搭便车行为，理性个人自发提供的公共物品往往是不足的，由此造成了政府公共部门便是提供公共服务或公共物品的必然选择的错觉。其实，“政府失灵”的存在使公共服务的供给缺乏效率。多中心治理体制和公共服务体系有助于“维持社群所偏好的事务状态”，通过多层级、多样化的公共控制将外在效应事务治理内部化，通过将服务或产品打包提高经济效益，这样的公共治理就具有私人治理相似的性质，大大减少了搭便车之类的公共困境；第三，形成合理的决策机制。多中心强调决策中心下移，面向地方和基层的决策及控制在多层次展开，微观的个人决策以集体的和宪政层次的决策为基础,而集体的和宪政层次的决策需要尊重受其影响的大多数的意见，吸收和鼓励基层组织和公民参与。它的合理性在于有效利用地方性的时间、地点信息作出合理的决策，增强了公共决策的有效性。

奥氏多中心理论及实践分析

奥氏研究了世界很多地区在不同时期的社区对于公共池塘资源（Common-pool resources）的管理，也考察了这些管理模式防止这些资源枯竭的能力。她发现地方性的小社区其实不需要政府的帮助也能通过自下而上的自我管理来达到运行良好的目的，它们采取的方法包括结成社团、相互理解、协商、管制、信任等非正式的社会控制，而非国家强制。这一个个小的社区就是社会治理生活中有着不同利益诉求的主体，也即一个个小“中心”。奥氏通过详细考察不同地理资源状况下小型公共池塘资源管理，知微见著，通过这种分析试图发现这种管理模式对于更大规模，更高层次（比如发展中国家甚至全球事务）的发展和治理问题可能蕴含的意义。多中心于是成为奥氏学说中的核心观念。在奥氏的眼中，“多中心”一词不仅仅是社会系统中公共物品的提供主体和公共事务的治理模式，更可体现为一种思维方式和价值观念。3页

孔繁斌. 公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构

多中心治理与现实应用

管理理论往往建立在基本人性假设上。多中心治理理论作为管理理论的一种，认为个人是具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人，但又不是传统经济学上的完全的理性人或经济人，而是能够自主决策，受环境影响易犯错误和改正错误、受社群的非正式规范约束的社会人、复杂人。多中心治理理论中的行为者具有理性有限这一人性特点。3页

5多中心治理：一种新

的公共管理理论

管理理论往往建立在基本人性假设上。

管理理论往往建立在基本人性假设上。多中心治理理论作为管理理论的一种，认为个人是具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人，但又不是传统经济学上的完全的理性人或经济人，而是能够自主决策，受环境影响易犯错误和改正错误、受社群的非正式规范约束的社会人、复杂人。多中心治理理论中的行为者具有理性有限这一人性特点。在多中心治理理论中，个人被作为基本的分析单位。个人是具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人。他的行动策略选择依据他所面临的条件和他对成本收益的分析。个人也许是直接行动的个体，也可能是官员，代表他人作出决策。然而，个人不是传统经济学上的完全的理性人或经济人，而是能够自主决策、受环境影响易犯错误和改正错误的人，受社群的非正式规范约束的社会人。埃莉诺在研究小规模的公共池塘资源的治理问题时实际上是将人看成是这样的社会人和复杂人：他们创造和改变着治理规则，受社群习惯规则影响，与他人互动。借助这样的人性假设，多中心治理学者就可以剖析公共资源治理中的微观机制：“在这种情形中，人们经常不断地沟通,相互打交道，因此他们有可能知道谁是能够信任的，他们的行为将会对其他人产生什么影响，对公共池塘资源产生什么影响，以及如何把自己组织起来趋利避害。当人们在这样的环境中居住相当长时间，有了共同的行为准则和互惠的处事模式，他们就拥有了为解决公共池塘资源使用中的困境而建立制度安排的社会资本。

实际上多中心治理的分析单位不仅包括个人，商业企业、立法机关、政党、公共机构甚至民族国家都可以作为分析单位。多中心学者认为，只要这些单位面临着类似的战略计算，策略是相互影响的，行动是同时发生的,都可以看做是多中心的分析单位。这样，多中心理论可以借助经济理论、博弈理论的分析方法分析治理问题。只是当对组织关系分析时，多中心的假设实际上是理性人，而对社群个人的分析时，多中心理论的假设是社会人或复杂人。这或许是有待深入的问题。3页

和谐社会视角下多中心治理理论的内在缺陷及启示

“多中心”是奥氏学派的核心概念，表明了相对于单中心而言的一种新的价值理念和制度安排。这词最早出现在麦克尔·波兰尼（Michael. Polanyi）的文章中，波兰尼区分了组织任务中存在的两种秩序：一种是设计或指挥的秩序；另一种是自发的或多中心的秩序。前者是单中心或一元的，在这种秩序中通过终极权威对社会系统进行控制；后者则是指系统中存在许多相互独立的主体，同时又在一定的规则体系内相互调适，每个主体决策者既可以自由追求其利益，同时受到一定规则的约束。多中心秩序的出现可以视为对源于单中心的指挥秩序缺陷的替代：除非终极权威被无所不知、无所不能的统治者所掌控，而且所有的下级都无条件的服从。当所有的个人都只拥有有限的知识和有限的能力，中央决策者将严重超负荷运转，只得选择机构的扩大和人员的增加来解决这一问题，而另一方面下级会选择性地传递信息,以期望取悦于最高的终极权威。而信息的选择性丧失和信息传递渠道的扭曲会导致局面偏离正常轨道，绩效与期望之间产生差距,在这种情况下，多中心体系自然呼之欲出。

奥氏研究了世界很多地区在不同时期的社区对于公共事务(资源)的管理，也考察了这些管理

模式防止社会资源枯竭的能力。她发现地方性的小社区其实不需要政府的帮助也能通过自下而上的自我管理来达到运行良好的目的，它们采取的方法包括结成社团、相互理解、协商、管制、信任等非正式的社会控制，而非国家强制。这一个个的小的社区就是社会治理生活中的有着不同利益诉求的主体，也即一个个的小“中心”。多中心于是成为奥氏学说中的核心观念。在奥氏的眼中，“多中心”一词不仅仅是社会系统中公共物品的提供主体和公共事务的治理模式，更可体现为一种思维方式和价值观念：首先，在治理的主体上，多中心意味着公共产品的多个供给者和公共事务的多个处理者等行为主体共同组成一个错综复杂的网络；其次，在治理的基础上，多中心的治理意味着在公共事物的处理和公共产品的供给上政府、社会的共同参与；第三，在治理的方式上，多中心意味着政府必须转变其自身的角色与任务；最后，在治理过程中，监督和制裁是多中心的保障。2页

11（二）多中心治理符合我国建设社会主义民主政治的内在要求

众所周知，民主并不限于选举，民主治理是最广泛的民主实践。人民通过各种途径直接参与自治组织自身的治理及政府对公共事务的治理，就是民主的另一种基本形式。现在人们通常把基层民主政治的内容概括为四个方面，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其中的后三方面内容就是民主治理的基本内涵。

而肇始于20世纪七八十年代，持续了近四分之一世纪的西方社会的“治理革命”，与全球化、现代性、公民社会复兴一样，都是当今人类政治生活中最重要的事件。尽管这场革命的理论命名各不相同，从“重塑政府”、“治道变革”、“民主行政”到“治理与善治”；其实践模式也多有差异，或是强调“地方治理”、“分散化治理”，或是追求“效能政府再造”、“新公共管理”。但是，构成这场治理革命“隐蔽的本质”的，却是社会治理结构的多中心安排。实现社会治理结构多中心化的再造，是“治理革命”的旨趣所在。多中心治理的精神与实践，表达了在民主政治再造中，不同治理主体之间按照公共性规范建构的一种公共服务／责任再生产的制度机制，社会治理中“多中心性”问题，实质是人类合作理性的扩展，是民主治理的一项策略。在后现代社会生态下，社会的风险性、社会集体行动的困境及正义价值的普遍性，构成了公共治理的基本处境，民主治理需要更多的合作实践以满足公民复杂丰富的公共服务欲求。对于多中心治理的合作机制建构而言，其灵魂不在于制度理性主义的精致设计，而是直面“差异”建构“他在性”的合作自我，恢复被中心化治理结构压制的公共领域及其对话机制，倡导社会消解不合乎协商原则的强硬的不妥协习惯，去熟悉基于同意的治理原则。正因为如此，多中心治理不只是民主治理的途径，也是培育公共精神的场所。

5页

10民主治理是最广泛的民主实践

众所周知，民主并不限于选举。人民通过各种途径直接参与自治组织自身的治理及政府对公共事务的治理，就是民主的另一种基本形式。现在人们通常把基层民主政治的内容概括为四个方面，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其中的后三方面内容就是民主治理

的基本内涵。

多中心治理理论的起源、发展与演变2页

迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中首先提出“多中心”话语，他从人类科技发展的历史和市场经济优于高度集中计划经济的分析中逐步理出自由智识的逻辑，总结出自发秩序和“集中指导”秩序两种对自由安排的方式。他认为前者才是真正意义上的自由。

多中心治理理论：一种公共事物自主治理的制度理论

“多中心”一词最早是由迈克尔·博兰尼（Michael. Polanyi）在《自由的逻辑》中使用的，他引进“多中心”一词是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会治理可能性的限度。为此，他区分了社会的两种秩序：第一种秩序是指挥的秩序，这种秩序凭借终极权威，并通过一体化的上级指挥与下级服从的长链条维系着自身的“协调”与运转，实现自身的分化与整合；第二种秩序是多中心的秩序，在这样的秩序中，行为单位既相互独立，自由地追求自己的利益，又能相互调适，受特定规则的制约，并在社会的一般规则体系中找到各自的定位，以实现相互关系的整合。博兰尼认为第二种秩序才是真正意义上的自由。

奥氏的“多中心”理论继承了博兰尼的社会秩序理论，更加强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。