香港公屋制度发展的一些启示(精)

香港公屋制度发展的一些启示

香港是世界上公认的住房问题解决的比较好的地区之一，尤其是在中低收入阶层居民的居住需求满足方面。考察香港公屋制度的发展，能够为我们提供一些有益的启示。

1 香港保障性住房制度的产生与发展概述

(1)香港公营房屋概述

香港土地资源稀缺，战后人口不断增长，产生对住房的巨大需求。香港政府通过建立双轨制的住房供应体系成功解决了社会不同收入阶层的住房问题。家庭经济收入富裕的阶层可以依靠市场购买或租住私人开发的楼宇，家庭经济收入属于中下阶层的市民则依靠政府的公共房屋政策，以非常低廉的价格租住或购买政府开发的公屋。

香港的公营房屋(简称公屋)制度是世界公共房屋计划的成功典范。为满足低收入人群居住需要，香港政府于1954年开始实施公共房屋计划。该计划“采取了私人发展商和政府部门共同发展的双轨制，由香港政府宏观控制，发展商自己管理，公屋分为廉租屋(高补贴、低租金)、公共租屋(按工程成本定租金)和居者有其屋(免低价、利息和利润，按成本价出售)。”

居屋是香港特区政府的资助房屋，旨在协助香港居民置业“居者有其屋”居屋单位在建筑完成并初次出售时，由于得到香港特区政府的资助，故其价值较房地产市场上的私人楼宇单位商品房便宜。然而，亦由于是政府资助房屋的

关系，特区政府规定，购买人在向“香港房屋委员会”偿付地价差额(亦即所谓地价)之前，是不可以在公开市场把居屋单位出售、出租或以其他方式转让。

历经五十多年，香港在解决各种问题的过程中逐渐形成一套完善的公共房屋制度，不断为居民提供持续有效的公共住房服务。截至2005年9月底，50%的香港居民居住在香港房屋委员会提供的公屋，租住公屋单位的数目为71.7万个，占全港房屋单位总数29.1%。香港公共房屋计划的巨大成功，与香港政府的长期积极投入、公屋管理部门高效务实的专业运营和管理、有效的财政资金安排密不可分，这些成功的经验为中国内地处于起步阶段的廉租住房保障体系提供了宝贵的经验。

(2)香港公屋制度的历史变迁

在香港的住房发展中，1954年之前，政府一直奉行“积极不干预”的政策，香港住房基本由私人建造和拥有。由于1953年底的九龙石硖尾寮屋区大火，促使政府介入对市民住房问题的处理，为此先后推出了一系列公共房屋政策，使香港的住房建设和管理逐步形成公营和私营机构两分天下的局面。香港用公屋制度解决了约50%人口的居住问题，可以说是非常成功的，其住房政策的演变大致可分为三个阶段：

①消除“房荒”阶段

在第二次世界大战结束之后，大批难民的涌入使得香港人口在短短几年内从50万剧增至200万，“房荒”可以说是困扰香港当时社会经济的首要问题，这迫使香港政府开始介入住房市场。1953年，政府推出的公共房屋计划主要是为救助和安置木屋区遭受火灾的灾民和最贫困阶层的住房问题，为他们提供一些临时性房屋或公共屋村(即廉租屋)。政府迅速兴建了大量的标准、低成本、

低租金的徙置大厦应急，满足了众多灾民对居所的需求。在1973年前的近20

年间，徙置房屋占据了香港公营房屋的中心位置，直到1972年新总督宣布其十年建屋计划，徙置房屋才完成历史任务，寿终正寝。

②住房条件改善阶段

在1973年前，香港拥有一个活力十足，目标清晰的公营房屋计划，但并没有一个房屋政策。直到时间上被视为第二阶段，横跨1973-1982年的十年建屋计划的出现，才正式为香港长远而全面的房屋发展计划奠定基础。

1972年，港府推出了“十年建屋计划”，这是政府积极从供给方面入手，全面改善港人住房品质的重大举措。计划的设计初衷是将住在贫民窟和木屋的居民迁移出来，让他们搬进永久性独立单元的公屋，为该计划的实施，港府于1973年成立“房屋委员会”，经过10年的努力，该计划兴建了22万多套公共住宅，以较低的价格出售或出租，致使约有100多万人从中受益。

十年建屋计划的其中一项显著成就，是将市区人口迁移至新界，以及利用公营房屋推动新界快速发展。虽然社会大众当初并不愿意从市区迁入新市镇居住，但较佳的居住条件和相对较短的公屋轮候时间(三至四年对比当时在市区所需的八至九年)的吸引，迅速化解了有关的犹豫，导致了市区人口向新界的加速扩散。当然，尽管十年建屋计划期间兴建了逾22套住房，但就改善香港整体房屋状况的目标而言，有关计划只取得了局部的成功(Fong and Yeh，1984)。

③推进“居者有其屋”阶段

1976年，港府推出了“居者有其屋计划”。香港房屋委员会负责“居屋计划”的选址、设计、开发和出售，居屋通常以成本价(低于市价的1／3或1／2)

出售给中等偏下收入者。为此政府设立了“居者有其屋计划”专项基金，同时，鼓励私营开发商积极参与政府的“居屋计划”。

1988年，政府推出了“长远房屋战略”和自置居所贷款计划，被视为是总体解决香港艰巨的房屋问题的蓝图，目的是为所有港人提供一套设备齐全的住房。政府除继续修建公屋和居屋外，将政策扶持方式从供给方面转向需求方面，即通过提供优惠贷款帮助居民购买私人兴建的住房，逐步减轻政府提供公共住房的负担。此外，对房屋委员会进行了改组，主席由政府委任的非官方人士担任，从而有利于吸引更多私人资本进入普通住宅市场。

经过政府多年的努力，香港已告别了昔日的房荒，在房屋供应和市民生活素质的改善上均取得了长足进展。到2006年3月底，私人永久房屋达76%，所有永久房屋达58%，公营永久房屋达36%。

(3)香港公营房屋兴建的目的与意义

香港政府干预房市，兴建公营房屋，最初是为了应对突如其来的危机，安抚灾民。随着数十年大型公营房屋计划的开展，香港政府通过兴建公营房屋，为广大市民提供安居之所，致力于克服庞大的房屋短缺问题，为一切有居住需求的人士提供合宜的居所。

租住公营房屋的兴建，通过收取低廉租金，安置了大量低收入者，并使租户的迁出率低于0.2%，有助于社会稳定和建立牢固的工业关系制度，使香港制造业在世界市场上成为灵活可靠的供应商。

而“居者有其屋”计划开始于1976年，是香港政府为回应市民日益殷切的置业渴求而提出的。最初旨在达到两个目的：

①鼓励经济条件较佳的公屋租住户职业，以便把正由他们占用的、补贴较多的公屋单位腾空，重新编配予其他更加需要的家庭。

②为不符合资格人住公屋但又没有能力购置私人楼宇的中低收入家庭，提供自置居所的机会。

居屋计划的提出，是香港公营房屋计划的一大重要特色，为民众提供了置业机会，切合了市民的期望，弥补了租住房屋的不足。居屋及其相关计划推出以来，不少公屋单位的租户通过这些计划成为业主，令房委会得以成功收回许多公屋单位。居屋计划又让房委会从销售计划中赚取可观盈利，为需要庞大补贴的公屋单位的兴建提供必须的财政支持，而无需公众注资。此外，居屋计划亦有助于减低物业市场的泡沫化，为市场稳定作出贡献。

总体而言，经过50余年大规模的公营房屋发展，香港政府不仅成功地为整体人口解决了住房问题，而且亦消除了寮屋问题，同时为其他地区和城市提供了弥足珍贵的可借鉴经验。

2 一些启示

香港公共房屋制度的巨大成功，与香港政府的长期积极投入、公屋管理部门高效务实的专业运营和管理、有效的财政资金安排密不可分，这些成功的经验为中国内地处于起步阶段的住房保障体系提供了有益的启示。

(1)运营与管理的专业化是香港公屋计划成功的基本前提

香港公屋制度得以成功的主要因素之一，是自开始兴建公屋以来，就有相应机构专门负责公屋事宜。1973年被普遍地视为香港公营房屋发展的分水岭，而随着政府干预的深化和转型，香港房委会根据房屋条例成立，负责统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务，通过其执行部门房屋署规划及兴建公屋。

房委会注重成员在社会和专业背景方面的多元化。房委会辖下不同的常务小组委员会，分别负责处理策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋等事务。小组成员除包括房委会委员外，还邀请各界人土担任，广泛代表不同的专业领域和社会层面，以确保房屋政策的研究和制订，能反映社会不同阶层的意见。同时，对于房屋事务，房委会聘用专业房屋事务经理管理辖下房屋。

有效的公共房屋政策必须与整体的城市规划和地政政策相配合，为公屋租户提供方便的交通网络、商业设施及其他配套设施，才能保障租户的生活质量。在公屋的发展中，香港房委会不仅在城市规划中扮演积极的角色，着力建设有效率的公屋社区和发达的交通网络，还尽量争取各项配套设施的同步完成，并通过对公屋进行持续的维修、改善和重建计划，提升公屋的居住条件。可以说，香港房委会的存在，鲜活地阐释了运营与管理专业化的重要性。在我们当前的保障性住房建设与管理中，职责不明，管理效率低下等问题凸显，是应该努力改进的一个重大方面。

(2)政府政策支持是公屋制度成功的重要保证

香港公屋制度的成功离不开政府土地政策的支持。公共房屋的供应情况在很大程度上取决于政府的土地政策，公屋作为政府具有福利性的供房类型，土地价格优惠是公屋与市场房竞争的根本保证。香港政府对公屋建设最大的资助是免费拨地给房委会。政府定期及准确评估房屋需求，供应足够建屋土地并提供配套的基础设施。

为达到土地供应平稳，政府尽量灵活和弹性地处理土地供应，并订立了一套拨地准则，决定对私营和公共房屋用地的供应，为不同密度的私营和公共房屋订立适当的比例，集中用面积较大和发展密度较高的土地来发展公共房屋。房屋用地督导委员会审批土地发展用途，预测房屋发展所需的土地供应量，以及公共房屋的供求。

通过细致的规划，房委会尽量避开在城市贵重地皮上兴建公屋，以善用资源，让政府将贵重地皮出售作私人物业发展或其他盈利性项目，避免公共房屋用地和其他土地用途之间的冲突并使政府能够获得最大化的卖地收入。

香港政府提供给房委会兴建公屋的土地包括已平整和未平整土地。房委会并不负责土地的平整工程，政府承担公屋新地盘平整工程所需的款项。这就使得房委会避免了平整土地过程中可能遇到的诸如汇集土地和收地过程中当地居民的强烈抵抗，各有关政府部门冗长的磋商、评估，重新分区的冲突等种种困难，并大大降低房委会提供公屋的成本。

我们知道，完全以市场调节的方式，是不可能解决人民的住房问题的——尤其是低收入者群体，是不可能实现全面建设小康社会的目标的。同时，离开了政府的支持，住房保障制度建设将如离开水的鱼。因而，住房保障方式必须由政府来提供。政府在解决住房问题时，关键在于能否提供一个制度保证。政府应从立法的角度，确保解决中低收入家庭住房问题得到法律保障。

(3)充足稳定的资金安排是公共房屋发展的必要条件

充足稳定的资金是公共房屋成功发展的必要条件。香港公屋建设的资金来源途径主要有两个：一是政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供资助；二是

房委会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得维护及兴建公屋所需的资金。

房委会主要通过两种途径补贴公屋，以资助兴建公屋的庞大资本开支和补贴公屋营运开支的长期巨额赤字：其一是按市值租出公共房屋附属的商业设施和非住宅设施；其二是通过各种自置居所计划出售房屋。

除房委会赤字运行，对公屋的补贴外，香港较完善的金融政策也为公屋发展提供了资金保证。香港的住房金融政策优越性体现在多个方面：有多个金融机构共同参与；能够提供优惠的贷款利率(低于市场利率)；高比例的贷款额(多为房价的20%)；较长的还款期(最长的达20年)；房委会成为贷款的担保人。

建设保障性住房，离开了政府的资金支持，就空中楼阁，无实际意义可言。政府在安排年度资金使用计划时，要保证足够的资金能够用来改善民众生活，尤其是低收入者的居住状况。在资金的筹措方面，中央和各地政府都应该给予足够的重视，并探索良好的获取途径。

(4)动态调整的准入与退出机制是公屋发展的合理内核

在公共房屋发展中，如何使公屋提供给真正有需求人士，也是香港政府面临的一个挑战。香港政府的总体房屋政策定位是，政府基于社会发展和社会公平而介入，满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市场供应。政府在房屋市场扮演的补漏者角色，决定了其必须建立一套有效的机制，筛选出有真正住屋需要的家庭作为资助对象，其实现途径就是：准入机制与退出机制。

香港政府制定了一套复杂、严格的考核机制。对于入住公屋有需求的家庭，他们需要在公屋轮候册上登记，并要接受家庭收入和资产审查；房委会每年检讨轮候册收入及资产限额，以确保限额配合当前的经济和社会状况，并确保真正有需要的人才符合资格申请公屋。若住户虚报资料，房屋委员会可终止其租约，并可根据法律规定予以检控。香港房屋条例规定，任何人士如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，一经定罪，可判罚款20000港元及监禁6个月。

除了有严格的准入制度外，公屋的退出机制也同样引人注目。从1996年6月开始又进一步实施维护公屋资源合理分配政策，收入和净资产值超逾所定上限或不申报收入和净资产的租户，须缴交市值租金并于一年内迁出所住的公屋单位。

根据经济发展情况，通过每年对公屋轮候册收入及资产限额调整，实质上，房委会采取了一个动态调整的公屋准入和退出机制，它成为了公屋制度有效的合理内核，是公共房屋制度发展的守护神。

监督机制的建立，是住房保障落实到位的重要保证。国内不少城市建设的经济适用房，出现“经济不适用”，“适用不经济”等问题，很大因素就是监管不到位。我们在制定政策时，要充分考虑到的收入者的呼声；在政策执行时，要严格保障低收入者的利益。因而，合理的准入退出机制，是一项需要认真制定的政策，并且是一项需要严格执行的政策。