香港住房政策与国内住房政策对比及启示

一、香港房地产市场的调控措施

透明的房地产市场交易信息。为遏制楼市投机行为、抑制房价过快上涨，香港政府不断加强新房屋预售、销售环节的透明度，降低开发商对房屋售价与现房供应的操纵，从而抑制了因新房销售信息不对称所引发的哄抬房价现象。香港政府对开发商预售、现售环节、信息披露、首次放盘量等方面出台了多项指引文件，还明确规定了有关预售新房(含楼花)示范单位的细则。

健全的土地管理制度。香港在坚持土地公有制的前提下，将土地使用权批租给受让人，土地批租主要采用公开拍卖、招标、私下协议和临时租约四种形式。香港有比较健全的土地法例体系，包括《香港房地产法》、《收回官地条例》、《土地征用法令》、《地契条款》、《拍卖地产条例》等。政府只是根据这些法例进行管理，实行有偿、有期、有条件使用土地。所有要使用土地的人都需要通过土地市场获得土地。既有垄断控制，又有自由转让。在楼市出现泡沫的时候政府采取增加住宅用地供应的做法，在楼市萧条时期政府采取减少土地供应的措施，以保持楼市的平稳发展。

完善的公屋制度。香港的公屋制度不仅包括政府出资建造建筑实体，还包括货币化的综援金制度。到1997年，香港650万居民中居住在出租公屋、政府补助出售房屋的人口达331.38万，占全港人口的51%。公租房制度与香港的房地产大规模开发几乎同步，不仅解决了众多中低收入者的住房问题，还为香港节约了土地资源，保持了社会稳定，提高了城市竞争力。

短期交易“额外印花税”。为了抑制投资者炒房，香港引入了短期交易“额外印花税”。目前，香港物业交易须缴纳最高4.25%的从价印花税，而“额外印花税”则分为三级税率：6个月或以内转售的交易，税率为该转售交易金额的15%；6个月以上至12个月之间转售，税率10%；12个月以上至24个月之内转售，税率为5%。换言之，持有物业的时间愈短，业主需要缴纳的“额外印花税”税率便愈高。

楼宇按揭成数调整。楼宇按揭成数也是香港调控楼市的主要手段之一，且效果比较明显。香港楼宇的按揭成数一般在5成左右。香港金融管理局根据楼市冷热程度适时调整楼市按揭成数。在楼市萧条时期上调楼市按揭成数，一般楼价越高按揭成数越高；楼市出现泡沫时下调楼市按揭成数，一般楼价越高按揭成数越低。2010年11月，香港金融管理局宣布下调楼宇按揭成数。新政一出，之前热火朝天的香港楼市顿入寒冬。据香港美联物业的统计显示，在楼市新政出台的首个周末，香港十大指标性二手楼盘的成交量已经比前一周减少近八成，二手楼看楼量普遍下跌五成以上，还有许多楼盘罕见地出现“零成交”。

二、香港与内地房地产政策调控的比较

香港楼市调控的针对性比内地强。一般来说，香港政府楼市调控的针对性很强，目标直指短期炒楼行为，加大炒家转手成本，进而遏制楼价快速上涨。在遏制纯投资购房者以金融杠杆炒楼的同时，也确保了真实自住型需求不受政策影响。所以香港楼市调控政策的短期效应比较明显，特别是楼市泡沫期间，每一轮楼市新政出台后的数周内，

楼市往往会出现成交量萎缩甚至暴跌的现象。但香港在长期低息、市场资金宽裕、热钱流入、土地供应紧张的大环境下，新政的长期效应往往不明显。而内地的一些楼市调控政策过于宏观，缺少操作细则，以及地方政府与中央政府之间的博弈等原因，楼市调控效应滞后、甚至收效甚微，每次新政出台后，市场出现短暂的观望情绪后，仍旧按照其自身的趋势运行。

香港房地产市场交易信息比内地透明。香港作为世界上市场化自由化程度最高的地区之一，十分注重房地产交易市场本身的建设，香港房地产市场信息比内地透明很多，特别是针对捂盘和虚报成交等情况都有明确的指引。香港几乎所有银行都提供网上免费估价，任何人都可以在政府有关部门查到想买房子的产权、面积等信息，以及该房屋的所有法律文件。相比较而言，内地的房地产信息体系建设比较滞后，就连房产证查询系统都没有完全联网。

在处理市场与政府的职能边界方面香港经验丰富。在香港，狭义的房地产概念仅局限于有明确法律权属可以上市交易的土地及建筑物，政府公屋并不包括在内。市场与政府职能边界清楚，政府公屋与房地产市场同步发展，一方面是廉价的政府公屋，一方面是天价的海景豪宅，各得其所，互不侵扰，减少了社会矛盾。在这一点上，内地无论是住房保障发展水平，还是处理政府与市场职能边界问题都与香港差距甚远。

对房地产转售环节的税收调控比内地更为严格。有人将香港楼市调控比喻为“宽进严出”，即是任你买，等你出手再调控。如香港的短

期交易印花税规定，如在24个月内转手的物业交易将最高缴纳15%的“额外印花税”。而内地的调控则是“严进宽出”，在购买资格、贷款资格限定方面颇为严格，但在转售环节税收调控几乎没有起到作用。

香港与内地对土地财政的依赖性都很强。香港之所以是最自由的经济体，就在于各种税都很低，像个人所得税，最高也就征15%，香港政府缺乏其他财政来源，所以只能依赖土地财政。而内地与香港很相似，随着房地产市场的快速发展，全国财政收入中与房地产业相关的收入比重不断上升。有些地方财政收入中与房地产业相关的收入比重超过50%，地方财政收入对房地产的依赖严重。香港也曾尝试通过征收消费税等方式，改变政府对土地财政的依赖，但效果不佳。内地也因为地方财政收入对房地产行业的严重依赖，导致国家楼市调控政策在地方政府执行过程中大打折扣。

三、香港房地产调控经验对内地的启示

完善房地产立法体系，建立规范的房地产交易市场。加强房地产交易登记审批环节工作的监管，规范房地产开发企业的销售行为，防止因房地产交易登记审批环节出现权钱交易等腐败行为。建立房地产开发企业信用评价体系，对不诚信行为予以曝光和惩戒。对商品房预售许可审批和销售信息全过程公开并接受社会监督。完善立法体系，并且在此基础上形成系统的政策体系、监管体系及其组织体系，这是保障房地产市场调控措施能否顺利实行的关键所在。另外，运用金融、税收、土地以及价格管制等手段调节房地产市场。

建立完备的保障性住房制度，合理界定政府与市场职能边界。建立完备的保障性住房制度，加强保障性住房建设既是民生工程，又是国家调控房地产市场的有效手段。保障性住房以解决基本生活需求为限，分配过程必须确保公开透明，防止腐败和新的社会不公产生。保障性住房居住者只享有居住权，不能参与市场交易，与商业性住房严格划清界限。市场和政府分别在商业性房地产和保障性住房中相对独立地发挥职能。强化地方政府保障住房建设指标化考核，确保保障性住房制度落到实处。放开主要城市的商品住宅市场，根据市场规则满足中高收入者的住房需求。另一方面政府积极干预住宅市场，政府在保障房领域上保持不可或缺的职能，明确界定政府在住宅市场上的干预职能，为中低收入家庭提供中小户型、中低价位住房以满足居民家庭基本的住房需求。建立公开透明的收入和资产申报制度、轮候制度和退出机制等，保证保障房分配的公开公平。

简化房地产税收制度，加强房地产业税收调节。合理设计房地产业所得税和流转税，发挥税收对房地产业不合理的过高收入的调节作用，降低房地产开发商、房地产投资者不正常的投资回报率，防止社会的财富过多地向房地产开发商倾斜，以及房地产业对其它行业正常投资的挤压，确保社会经济秩序正常运行。当前可以考虑先行开征“房屋空臵税”和“土地闲臵税”等简单易行的税种，再逐步过渡到全面开征物业税。加强遗产税和赠与税的前瞻性研究，在适当时候开征遗产税和赠与税，以有效降低房产的长期收益预期，降低富人购臵固定资产的原动力。香港的房地产税收制度自成一体，覆盖了房地产取得、

保有和流转环节。对现行的房地产税收制度进行改革，减少房地产流通环节的税种和税负，扩大房产税的税基，以房产的市场价值作为计税依据，逐步将房产税转变成为真正意义上的物业税，从而为地方政府提供稳定的收入来源，使房地产税、公共支出和房地产价值等环节紧密联系形成良性循环。

健全土地管理制度，完善土地市场体系。我国实行城市土地国家所有、土地用途管制、农用地转用、建设用地统一供应制度，政府可以通过调节土地供应，实现调控经济运行的目标。要严格控制土地储备整治的开发模式，严格土地的招拍挂程序，同时要严格土地交易中预算外基金的监管，要严格土地使用条件，集约用地，提高土地效益。改革土地出让金交纳办法，采用混合年租制。目前国内采用的一次性收取土地出让金的做法，尽管会暂时增加地方政府的财政收入，但也带来诸多弊端。一次性收取70年的土地出让金，是对未来土地收益的一种透支，不利于长期财政收入的稳定，政府很难享受到地价随着经济发展和土地开发程度提高所能带来的增值收益，损失了政府的财政收入，土地开发成本大大提高，加快了房价的上涨速度。因此，可借鉴香港的混合年租制，土地承租人除了要交纳一笔地价外，由批出日期起，每年还需缴付相当占一定比例地价的年租，使政府在未来土地增值中获得应得的收益。加强批地后的监督管理，防止开发商囤积土地。对于批出土地的使用是否符合所规定的开发进度、土地用途、建筑规格均予以严格监督和管理，避免开发商囤积土地。

规范土地收入管理，减少地方财政收入对房地产的过度依赖。合理划分中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间的事权和财权，改革土地出让金分配体制，建立合理的纵向和横向财政转移支付体系，取消对地方政府的GDP考核，减少地方政府对土地财政的过度依赖。在土地收入管理方面，由土地主管部门编制土地出让收入年度预算，财政部门负责记账管理，审计部门负责外部监督。土地主管部门及时将当年度及下一年度预期推出的土地计划信息告知民众，并且做到土地出让信息及时、透明，有利于土地需求意向人的决策，以及民众对房地产市场走势的判断。财政部门和审计部门对土地出让金管理的全程参与，使整个收支过程更具有可控性和透明性。为弥补土地出让收入管理的不足，可考虑在局部地区试点有限放开土地出让收入的用途限制，提高财政资金使用效率。

香港地少人多，目前有600多万人口，如同世界上其他经济高度发达的城市一样，面临着人口稠密而引起的住房问题。然而，经过近40年的努力；香港的住房建设取得了很大的成就。香港住房政策细分为住房政策、住房消费政策、住房分配政策和住房金融政策。它们在作用上相互配合、相互弥补，目标一致，构成了一个完整、协调、高效的政策体系，为解决香港住房问题奠定了良好的基础。

公共住房建设政策。战后在社会各界强烈要求下，港府开始直接建房出租以解燃眉之急。１９５４年“徒置事务所”成立，开始修建“涉置屋”供难民、灾民及拆迁户使用：１９５８年成立“屋宇委员会”兴建“廉租

屋”出租给低收入住房困难家庭。之后港府又陆续推出了“十年建屋计划”、“新型屋村计划”、“居屋计划”和“长远发展策略”等方案，大规模营建廉租屋和“居者有其屋”出租和出售给符合收入条件的居民。目前住在公屋和居屋的居民总数约占全港人数的一半。香港发展公屋、“居屋”的住房政策，除由房屋委员会（执行者房屋署）为主之外，

港府还注重发挥民间团体和私人机构的积极性，鼓励他们参与发展。香港“房屋协会”就是其中一个积极参与公屋、“居屋”计划的社团。对“私人机构参与居屋计划”也给予鼓励。但私人机构建成的“居屋”要按政府规定的价格售给符合条件的中低收入家庭。这项计划既可节约政府开支，又可发挥社团和私人发展商的积极性和资金、技术优势，加快解决居住问题。住房消费政策。通过经济手续提高居民的消费能力并保障绝大多数家庭的最低住房消费水平。主要体现在以下三方面：一是租务管制。１９４７年港府制订了《业主与租客条例》规定租金水平，业主不得随意终止租约和逼迁租客。这对平抑租金和物价以及保障许多居民的居住权益起到了积极作用。１９７０年６月又推出了该条例的第二部分，对租金的年增幅额度加以限制，租客的权益仍然被明确保护。尽管租金随着物价上升有变动和提高，但能控制租金上升过快，保障中低收入家庭有房可租和租金不占家庭支出的过高比例，使租务管制强烈反映出社会保障色彩。

二是住房补贴。有两种形式，一种是所得转移，一是种房租补贴。所得转移指政府对低收入家庭给予定额的经济补贴，以提高低收入家庭的总支付能力，间接增加其住房需求；房租补贴是直接用于增加低收入家庭住房消费的财政补贴，以减轻其住房消费负担。两种方式同时使用，交叉进行。

其受惠对象主要是低收入家庭和公务员，其中又以对公务员的优惠更有代表性。近年来，政府还推行“居所资助计划”，允许中、低级公务员用房租津贴购楼，这也是香港近年来住宅需求旺盛的一个重要原因。两者之中，港府较多地采用房租补贴方式。港府在房贴的同时又采取有力措施促进住房自置自住，既保证房贴政策的针对性，使多数低收入家庭从中受益，又发挥市场机制的主导作用，完成对住房资源的合理分配。

三是税收政策。自用住房的所得税减免是政策的核心。有关住房的税项主要是差饷、物业税和印花税三种，其综合税率比西方国家低。港府还对自用住房免收物业税，以期提高物业自住率和自有率。但这项措施在整个政策体系中所起的作用并不明显。

住房自用政策。主要是通过扩大供给，降低租房率，提高自用率，完善住房资源的优化配置。由于中低收入家庭数目多、支付能力低，所以住房自用政策重点是提高这类家庭的住房自用率。在供给方面，主要由政府负责建屋并低价出售以扩大供给。售价只相当于市价的一半左右。政府还把部分公屋折价出售，并对中低收入购房家庭给予贷款优惠，大力提倡自购住房。１９８８年４月，改组后的房委会成立，宣布了一项跨越到２００１年的“长远房屋策略”。其特点是：（１）房屋的供应以私人楼宇为主；（２）从兴建租房为主转向鼓励居民自置居所。充分反映了政策重点是提高住房自有化率，并且通过各方面力量共同建房业增加供给，鼓励居民购买公房或私人楼宇。为了配合该计划，又推出了“自置居所贷款计划”，规定凡有资格购买居屋或私宅的人大都可以借取免息贷款来买房。住房金融政策。

提供多种金融产品以满足需求，并使金融服务手段先进、方式灵活。香港的金融机构都程度不同地涉足地产业，地产业的波动必然会给金融业带来风险。为了减少这种风险，金融机构对住房贷款进行规模控制。虽然总量有限制，但由于购买和兴建住宅贷款的比重不断增加，绝对值持续上升，这种金融信贷格局有力地配合了住宅市场的发展。７０年代后期，对住宅金融的支持方式提出了多元化的要求。金融机构在抵押贷款的设计上采取非常灵活的手法，对贷款条件和内容进行不同的组合，较多地满足了市场要求，扩展了住宅金融的作用空间，使住宅业与金融业之间的关系更为紧密。

二、内地住房市场发育的主要问题

内地住房制度因初期受计划经济的影响，住房分配形式单一，福利性强，并由于福利性分配所导致的住房需求的无限膨胀引发了许多问题。近年来，我国进行了住房制度改革，推出了不少房改方案。取得了不少成效，但仍存在不少问题，主要是：

1．房地产业结构失衡，房改与住房建设徘徊不前。

在市场经济条件下，房地产开发企业的行为目的就是“利润最大化”。但作为政府则应引导房地产业良性发展。众所周知，房地产业有多种功能，发展中国家开发房地产业的最终目的，就是为了解决居民的住房问题，提高全民族的居住水平。加快现代化城市进程。“小康不小康，关键看住房”，人均住房面积是衡量城市现代化国际水平的一项重要硬性指标和国家综合实力的指标之一。因此，房地产开发的重点是普通住房。然而，国家对房地产业开发的最终目的缺乏宏观引导，致使房地产业的内部结构呈畸形状态。一方面。商业写字楼、高档次公寓和豪华别墅建设量大，供过于求，

很少有人问津；另一方面，广大居民，特别是特困户、无房户“望房兴叹”，形成“房等人”与“人等房”的怪圈。以住房商品化为取向的房改，依旧使住房问题严重困扰着大中城市的整体经济的发展。

2．低收入与高房价反差强烈，买方市场难于形成。

在房地产市场中，房价与收入是存在一定比例关系的。当前，房价与一般家庭年收入之比在3：1—6：1之间，已成为推行住房商品化的国际公认的标准。而我国内地，长期以来实行低工资制。改革开放以来。城镇职工的收入水平有了很大提高，但总体上讲仍处于低水平。相反，我国商品房价格却奇高，价格构成中包含了许多不合理的摊入。

三、香港公共住房制度的启示

（一）住房制度建设要与经济社会发展相协调

公共住房制度建设是绝大多数国家在经济发展、城市化进程中不可回避的一个现实问题。根据香港的经验，公共住房制度建设要随着社会人口结构、收入结构和产业结构的变化进行阶段性的调整，与经济社会的发展保持协调。

我国住房制度经历了福利分房体系向市场化住房体系的转变。目前存在的突出问题是我国城镇住房制度市场化改革过分强调了住房制度拉动经济增长的功能，而忽视了其社会保障的功能。地方政府往往受到逐利动机的驱使，放任开发商多建高档商品化住宅，而对具有社会保障功能的经济适用房、廉租房弃而不建或少建，对房价求高弃低，导致住房市场高房价和高空置率并存，而低收入群体却无力购房的结构性矛盾。

住房市场化不等于把所有人的住房需求都推向市场，而应根据市场状况调整住房保障的覆盖面，使住房保障与住房市场结合起来。地方政府在通过土地批租获得财政收入来源的同时，也要承担保障低收入家庭居住权利的责任。香港一直实行低税收的“避税港”政策，批租土地的收入是重要的财政收入来源，因而造成高地价、高房价的局面，但依靠公共住房制度还能勉强维持高房价与低收入家庭住房保障之间的平衡。我国内地实行土地公有制，土地批租政策与香港如出一辙。近年的房价上涨使商品化的住房越来越脱离社会低收入群体的支付能力，如果政府不在社会收入分化达到一定程度之前建立并完善合理的公共住房制度，必然难以从根本上解决住房市场的结构性问题，并增加今后解决这一问题的难度。

（二）政府要在解决低收入阶层的住房问题上发挥关键作用

到目前为止，我国还没有形成完善的保障性住房供应体系，主要表现在保障性住房供应体系建设缺乏明确的目标和规划，缺乏专门的组织机构，缺乏应有的财政预算，而是试图依靠带有赢利目的的开发商从事经济适用房建设。国外的经验和国内的现实表明，在商品房市场中推行经济廉价房的住房保障体系，其结果必然导致住房供应体系和政策目标的背离。

反观香港的经验，政府应明确在市场住房供应体系和保障性住房供应体系中的不同定位。对于市场住房供应体系，政府应尽量减少直接干预，除了企业准入、建筑标准、房屋质量、配套设施、销售程序、企业纳税、住房金融等方面做出相关规定、通过监管完善市场秩序外，商品房定价、房屋开发量和开发规格等方面决策应由开发商根据市场需求状况自主做出，政府不应干预。而对于解决低收入群体住房问题的保障性住房供应体

系，政府应首先明确对特定人群应承担的责任和义务，并通过制定总体目标和规划，设立专门的职能机构，低价或无偿划拨土地和有预算保证的公共开支来落实政府的责任。

（三）公共住房政策的实施要有完善的管理体系作保障我国内地的经济适用房和廉租房建设从1998年开始起步，但其发展始终受到管理体系不健全的困扰。到目前为止，在经济适用房建设的数量、建筑标准及分配的方式和价格等方面，还没有专门的机构负责制定全国统一的执行办法；具体实施中，还存在超标准建设和不能严格按照收入标准进行分配的问题，已经分配到经济适用房的居民，无论其今后收入如何变化，得到的政府补贴都将固定化和永久化。

因此，尽管经济适用房本身的意义重大，但监管不严、管理不善的问题已经引起社会公众对其效率和公平性的置疑。与经济适用房相比，廉租房政策落实得更加缓慢，不少城市还没有建立廉租房体系，已经启动了廉租房建设的城市中，绝大部分还没有形成一套可操作的运行机制和分配程序。从香港的经验可以看出，公共住房从选址规划、开发建设、运营管理到社会分配都要求实现高效率并达到高度的透明化，否则很难得到公众的认可和支持。客观上看，我国内地要想在短时间内建立完善的公共住房管理体系确实有一定困难。而且，我国尚未建立个人或家庭收入的统计信息系统，缺乏家庭收入方面的信息将很难建立起完善的公共住房分配体系。但是，香港的经验恰恰说明了完善的管理体系是建设公共住房制度的必要条件，香港公共住房的管理体系并不是在公共住房制度起步之初就建立完备的，而是在发展过程中不断调整完善的。因此，建立我国公共住房制度的关键

在于政府首先要有决心解决低收入阶层的住房问题，其次是选择什么样的公共住房供给体系，最后才是着手建立公共住房的管理体制和分配机制。