创新基础设施建设融资模式

创新基础设施建设融资模式（上）

创新基础设施建设融资模式（上）

李颂中

国家开发银行评审管理局副局长

根据党校的安排，我今天讲的分为四块。第一，介绍开发银行的基本情况，以及以前对基础设施做的工作；第二，介绍开发银行基础设施的具体做法；第三，对目前政府投资项目的问题谈谈自己的看法；第四，对城镇化的认识和思考，因为基础设施跟城镇化也是密不可分的，城镇化也离不开基础设施的建设。

一、开发银行是城镇化基础设施建设的先导者

（一）开发银行的情况

开发银行是1994年3月17日国务院22号文成立的，成立的时候定位就是政策性银行，是个正部级银行，前身是当时国家六大专业投资公司，当时有国家农业、林业、能源、原材料、国家机电轻纺、国家交通六大投资公司当时作为国家的投资主体行使投资职能，保证国有资产的保值、增值的背景下。1994年筹建国家开发银行，当时名称叫国家产业银行，也开始想叫国家中长期信贷后来改名称叫做国家开发银行，主要是国家重大项目的建设，是一个政策性银行，不以盈利

为目的的银行。当时划分的很清楚，主要是城市基础设施领域、基础产业和支柱产业，确实是盈利性比较差的项目。当时完全按照政策性特征在运作，基本上是当时的国家计委确定项目，开发银行拿资金的模式，所以叫“计委挖坑、开行种树”，一直到1997年。1998年陈元董事长入主开行，开始大的调整，他的一些做法开始摆脱一些纯粹政策性银行的做法，开始探索怎么在市场化情况下做好开发银行、做好政策性银行的一些探索，所以提出了一个开发性经营的理论，最大特征就是怎么构建政府和市场之间的交流，把它联系起来。这几年，开发银行有了大的发展，各方面增长非常快，一直到2008年。从2008年开始，因为开发银行进行商业化改革，这是国务院确定的。所以开发银行现在性质是商业银行，但做的事还是有政策性的特征，跟其他一般商业性银行不太一样，现在开发银行没有县级业务、没有个人业务、没有信用卡业务，包括资金来源还是跟过去一样是靠发债筹资，靠商业银行以及券商购买金融债来筹资，信用还是政策性银行的主权信用。尽管是商业银行，但做的事还是政策性银行的事，并且从中央也罢、国务院也罢很多政策性特征的事都交给开发银行在办。所以从2008年开始就改为商业银行，但实际上性质整体上变化不大。一个最大的特点变化就是把开发银行原来有个软贷款取消了，软贷款对于咱们的基础设施的建设以及国家的重大项目影响是非常大的，一直到

现在是第三个阶段。

前两天，我们刚刚换了董事长，是原来的交行董事长胡怀邦同志到开行担任董事长，4月18日刚刚宣布，所以现在董事长是胡怀邦同志，也许下面就进入第四阶段了。

开行的重点业务领域就是“两基一支”，从开行成立开始就是“两基一支”，即基础设施、基础产业和支柱产业，基本上国家所有的重点项目都有开行的贷款，最典型的就是三峡工程，当时谁都不敢干，开发银行是先进去，当时是300亿。现在开展的叫“一体两翼”，以两基一支为主，基层金融大量的中小企业，像城镇银行、民生领域、县域经济是我们基层金融的。还有一块重要的板块就是国际业务，我们国家基本上所有的重大项目，比如中俄石油、中委石油这些重大项目，几乎都是开发银行做的。现在开发银行已经是最大的外汇银行，超过了中国银行。

从它的结构来说，国内重点支持的领域，基础设施这一块应该说有八大行业，煤、电、油、运、农、林、水利、通信的公共基础设施，开发银行八大行业贷款占到了80%。从区域发展东中西这个角度来看60%贷款投向了中西部地区，从产业发展的角度来说，应该说国家一些支柱产业包括战略性新兴产业等等，开发银行贷款也是占了大概30%左右。

这些年开发银行的发展过程，应该说取得了比较大的成果，目前开行总结了十个特点：全球最大的开发性金融机构，现

在资产总额是6万多亿，在国内来说比工行、建行、农行和中行规模上要小一点，但是作为开发性金融机构是全球最大的；最大的批发银行，开发银行没有零售业务，基本上都是固定资产投资；最大的债券银行，主要靠发债筹资；最大的对外投融资合作银行，最大的外汇银行，将近2000亿美元；不良贷款率最低的银行，0.3%；人均利润最高的银行，好像人均600多万。开行人少，只有7000多人，开行每个省只有一个分支机构，个别的省像计划单列市的有分支机构，比如苏州、厦门、宁波、大连、深圳等等，剩下的全部是省一级一个银行；中长期投融资的主力银行，因为开发银行一直是从事中长期为主的业务，商业化改革以后品种丰富了一些；勇于创新，开发银行创新上做的也是不错的，特别是在融资模式上创新是独一无二的；勇担社会责任，开发银行在这一块有绿色信贷；高度重视党建和人才队伍建设，为什么这么说呢？因为开发银行陈元董事长特别重视党建，他提出抓好党建办好银行，开发银行有十来个党建巡视组驻扎在各个地方，一个党建巡视组管几家分行，国内国外的都管，就是督促落实，是不是把中央和行党委的方针政策落到实处，这是一个常设机构，有专门人员，经常巡视检查，这个做法得到了中央的肯定，中央多次表扬，并且推开发银行的做法。（二）开发银行在基础设施领域的发展情况

开发银行在基础设施上也是经历了几个阶段，开发银行做基

础设施确实是最早的，大概98年就开始做基础设施了，我们总结了一下。

98年—2002年是属于单个项目的建设，比如说昆明有条路，专门针对这条路进行贷款，然后有供水、污水处理的项目。我们有一个最典型的是安徽芜湖的，这是合作最早的，第一个就是98年开始，走过了一条怎么利用政府的信用建设基础设施。

2003年—2004年，开行开始抓信用建设，当时是以地级市为主进行信用评审，确定信用的风险限额，再根据风险限额有一个承诺，逐个项目进行签约的模式。当时基本上是根据3、5、8倍，县一级3倍、地级市5倍，省级8倍，确定了这么一个支持额度，当时比较粗放一点。

从2005年开始，跟政府的合作提高到比较高的层次了，力度也大，那个时候最有名的就是与辽宁省500亿，包括后来辽宁的环渤海五点一线，就是五个城市串起来，包括辽宁的那些老工业基地改造，特别是抚顺棚户区改造是非常有名的，抚顺棚户区是开发银行第一个，那些煤矿工人住的房子是日伪时期开始就一直没改善过，当时李克强在辽宁当书记，在那里受了比较大的刺激，由此引发出了棚户区改造。通过跟省政府签订高层联席会的方式，覆盖省市县三级。跟云南的合作从2003年就开始有合作协议，但实施力度方面没有辽宁做的大、做的好。特别是湖南省，真是做到了县一

级全部有开发银行贷款，湖南是我们第一个全覆盖的省，所以在湖南省对开发银行的认知情况或者影响力都是非常深的，一直到2008年。

2009年至今是一个新的阶段，主要是因为当时经济危机拉动内需，4万亿的投入，所以商业银行大量的进入，造成了政府负债急剧膨胀，重复授信非常多，所以引发出来后来一系列的问题，到现在为止，大概出了十几个规范文件，目前影响最大的文件就是463号文以及12号文等等。

开发性金融我们陈元董事长提出一个20字方针：“政府热点”，开发银行支持政府关心的热点领域；“雪中送炭”，解决政府的难题，急政府之所急；“规划先行”，规划先行是开发银行的一个特色，没有任何一家银行有规划部门，开发银行专门设立了规划处，帮助地方政府城市做区域性的产业规划，现在我们在国外给一些非洲国家、南美国家做国家规划，我们专门有规划贷款，为了帮助你推行这个规划，给你某一个区域做一个规划，比如说三江流域专门立了题进行规划，比如说滇池治理的规划，专门有规划贷款，并且这个贷款是比较优惠的；“信用建设”，做事情一定要规范的做；“融资推动”。这就是开发性金融的20字方针，也是它的精髓。（三）开发性金融运行的理念

构建政府与金融机构建立起联系，通过政府的征信作用以及银行的融资推动，构建融资主体。融资主体的构建也就是现

在说的融资平台，有些是平台，有些是市场化的主体。对融资主体开发银行有专门的要求。

1. 治理结构建设

责权利相结合，按照现代的公司治理结构来搭建借款主体。

2. 法人建设

这两个差不多，但是董事长就提出来要分开，法人建设主要强调是管理层的能力建设，管理层的能力和信用、道德这方面的建设。

3. 现金流建设

没有现金流的怎么办？这就要搭建政府的征信问题，怎么发挥财政资金的作用。

4. 信用建设

因为早期中国总体上市场环境比较差、信用环境是比较差的，特别是开发银行政策性金融银行，好像贷款不用还似的，实际上开发银行也是自己高成本发债筹集，商业银行的资金来源可能有活期存款、个人存款、公司存款，它的利率是很低的，是属于低成本的资金。但开发银行全部是发债筹集的，所以开发银行不仅自己成本本来就比较高，当时很多政府缺少还款意识，所以开发银行怎么去培育信用文化，从信用文化建设开始，使得信用缺失、市场失灵的环境得以改善，构建了金融体系。开发银行在基层金融这块，特别是中小企业提出了“三台一会”，借款平台、担保平台、用款平台、信用

协会，帮助很多地方构建信用协会，并且进行了信用评级，专门有信用征信系统。这是开发性金融的基本理念。

（四）开发银行对基础设施支持的一些模式

从1998年开始，大致分为五个阶段。

1. 政府对银行出具担保函

因为城市基础设施要靠它本身肯定是没有还款能力的，所以必须怎么把政府的信用状况、征信状况发布下来，所以开始阶段就按照出函的方式进行征信。

2. 财政担保

到了2003年的时候，当时财政部提出了一个财经7号文，就提出来银行怎么来安排财政，对预算是一种干扰，所以出了一个财政担保，当时也可以说起到了一个财政担保作用。所以我们又改了一下，政府对企业出函，政府对企业直接进行补贴，不直接对银行出函，然后银行就把政府对企业的补贴受益权拿来质押。但是政府每年的补贴额度是要通过人大通过的，要列入财政预算的。后来慢慢的随着监管越来越严，2005年开始开发银行对省级政府合作以后，管的越来越严了。当时有个七部委出了125号文，财政担保等一系列的规范。

3. 委托代建的方式

2008年开始，政府与企业签订BT协议，委托代建的方式，把这个变成企业化、法律化，因为政府和企业自己之间建立

关系，政府如果想建这个，你就要对项目进行征信。通过补贴协议应收账款的方式来进行质押，因为2007年的时候《物权法》出台，物权法出台后，应收账款的概念出来了。

4. 差额补贴方式

2011年—2012年的做法，政府跟企业签订协议，也是因为随着监管措施特别从2010年19号文开始要求越来越严格、越来越规范，所以采取差额补助。就是说你这个项目本身现金给我，在还款的基础上还差多少政府就补贴多少，而不是过去笼统的政府兜底，全部都承诺补贴方法。一开始不太算项目本身，后来越来越规范化，就是差了多少部分的补贴。差额补贴协议上按应收账款来结账。到2012年为止。

5. 政府对企业进行现金补助

后来从12号文开始规范融资平台的时候，进一步改变了政府对企业进行补助的程序，整体上对政府拿财政资金还款越来越严格，把政府对企业的补助作为企业的现金流，尽量不对应项目，因为一对应项目又跟监管措施冲突了。

这是目前的做法，也是开发银行的做法，不见得所有银行都赞同，银监的肯定不认可这种办法，随着监管的围追堵截，这是没有办法的。反正不合适再换一个方式，总体上是把这个事做好。

（五）开行跟云南的合作情况

开行跟云南的合作从1999年开始，当时叫昆明分行，是以

省会城市命名，后来改成云南分行。第一个项目就是基础设施项目，是玉溪的城市基础设施项目，所以开行做基础设施这方面一个是早，一个是比较重视。2003年跟省政府签订了一个新的合作协议，协议金额达到700多亿。2010年第二次签协议，支持云南加快建设面向西南开放桥头堡战略的合作协议。到2012年5月份，开行累计对云南发放贷款3500多亿，涉及到4700多个项目，比如滇池治理、昆明统建公租房、大理、保山、腾冲的高速公路等等。现在云南发展在我们全系统里也是排在前十位的，额度非常大。

（六）开发银行的优势

1. 政策性银行的使命感

一个是政策性银行的性质，开发银行就是政策性银行，做的就是国家重大项目、基础设施项目，特别是国家难点项目；另外还有陈元董事长特殊的一种身份背景，他有“以天下为己任”的思想，做的都是创新的、走在前面的事。比如说像棚户区改造，比如助学贷款，这些都是商业银行不贷的，开发银行进去的，助学贷款非常分散，开发银行去做这些事，对中小企业，特别是国际业务，到国外拿资源，这是开发银行的使命。

2. 开发性金融的理论体系

这个理论体系是哈佛大学作为一个课程，另外我们跟哈佛大学、麻省理工学院都有合作，他们派人到我们这里来培训，