从管制型政府向服务型政府的转变

从管制型政府向服务型政府的转变——中

国行政改革的取向

摘要：随着社会的发展和进步，传统的管制型政府因其种种弊端，已经阻碍了社会政治经济的发展，这就要求构建一个人民满意的新型政府——服务型政府。政府行政模式由管制型向服务型的转变，确立公共服务型政府的理念、体制和管理服务方式，是今后我国更深层次推进公共服务型政府建设的重要题目。

关键词：管制型；公共服务型；行政模式；体制；

一、管制型政府的特点及面临的危机

（一）管制型政府的特点

管制型政府是以行政或政治控制为主的政府行政模式。任何政府都有管制功能，这是巩固政权，建立秩序，解决矛盾和危机，发展经济社会必不可少的手段。但管制型政府的“管理”是一种带浓厚政治色彩的严密的控制，具体表现在：在经济领域，采用行政命令，计划控制，生产者和生产单位没有自主权，在社会领域，包揽社会事务，甚至私人事务，实行严密控制，没有或很少有社会组织，社会没有自治权，在政治和管理领域。公民没有或很少有直接的政治参与权和管理权，也没有经济自主权 。

管制型政府行政模式赖以建立的基础是封建社会传统观念，特别是“家长制”的思想观念，与计划经济体制相适应的高度集中集权的行政体制和过分强调的阶级斗争和物产阶级专政理论。管制型政府的危害是：过于严密的行政或政治控制，使企业失去活力，经济失去活力，社会失去活力，下级失去活力，公民失去活力。这是涉及建设中国特色社会主义的大问题，必须解决。政府管制产生于西方两大经济流派的交替更新的背景下，即自由放纵理论和国家干预理论。起初，政府管理还仅仅局限于经济领域。十九世纪末，美国正处于放任自由的市场经济社会，物质财富增长迅猛，产业经济调整剧烈，许多大企业纷纷吞并中小企业形成更大的经营规模。为了减少垄断势力对消费者利益的侵害，政府出台了一系列的联邦反垄断法。这就是政府经济管制的开始。随着1929年世界性经济危机的到来，原有的“自由放任”的经济政策已经完全失效，政府转而采用了“国家干预”的经济政策，希望通过政策的调整，经济的管制，能够使经济得到复苏。事实证

明，的确，在国家干预下，美国和欧洲许多国家的经济又重新走上正轨。但好景不长，许多问题就随着暴露出来了。这些问题主要表现为：第一，与经济管制的初衷相违背。经济管制所需的成本已经远远超过了它所带来的收益。第二，管制是用政府强制力去限制或影响经济主体决策的过程，因而管制必然具有政府决策的弊端。比如说由于信息部队称而造成企业竞争中的不公平、不公正现象；或是垄断带来的企业运作的低效率，高成本，许多企业在政府的保护伞下，安于平庸，缺乏竞争意识，丧失创新精神，才、造成社会资源的巨大浪费，也给经济发展带来了负担。因此，在上个世纪70、80年代，各国有采取了放宽管制，走上了管制改革的道路。而在我国，政府管制的历史由来已久，不仅仅表现为单纯的经济管制，而且渗透到社会生活的方方面面。管制型政府的特征是：命令行政，暗箱行政，垄断行政，封闭行政，全能行政，权利行政，权利行政，专制行政，人治行政，低效行政。

管制是政府行政机构针对社会存在的诸多问题，以统治阶级利益最大化为目标，制定并实施的干预行为主体行为的一般规则。而管制型政府就是以管制作为主要管理手段的政府。作为一种管理类型，管制具有以下一系列特殊的内涵：第一、管制的主体是政府。政府是“从社会中产生又自居于社会之上”的独立存在，完全不受其他组织的干涉和影响。它是社会的资源分配中心、信息发布中心和权威辐射中心；第二、管制是一种自上而下单向运行的权利运动。政府拥有的权利是由人民让渡他们自身的一部分权利而形成的公共权力，其目的是为人民服务的，保护人民的利益，维护社会的稳定，但随着时代的变迁，人民已不再是权利的主体，他们不能自主地掌握自己的命运，必须无条件地接受政府的管理；第三、管制意味着社会中一切资源、一切活动都必须受政府的调配，按照管理者的主观意志来设定框架体系，使它们始终处于可控制的范围；第四、“便于管理”是此类管理的最高行为准则。管理者始终把自己放在一个“中心”位置上，凡事都要便于他们管理却完全无视被管理者的便利与否；第五、指令、指示、命令、强制是政府实行管制最常用的手段。不论在什么时候，什么情况下，政府都是权威，人民对于其下达的命令只能是无条件的服从 。

（二）管制型政府所面临的危机

以官僚制为蓝本建立起来的管制型政府由于过分崇尚专业化，缺少灵活性与应变能力，引起了低效率、官僚主义、政府规模膨胀等各种问题，不仅使得国家的财政不堪重负，而且引起了广大民众对政府的普遍信任危机。面对日益发展和变化中的世界，管制

型政府已显得越来越力不从心，而来自各方的批评，更是把其推入了危机四伏的旋涡之中。概括说来，其遇到的挑战体现在以下方面。

1、全球化进程的加快。20世纪60年代以来，随着世界经济与科技的飞速发展，全球化的进程日益加快，以至于国家的界限和屏障越来越形同虚设。在一个国家本身已不重要的时代，公共行政研究的注意力局限于任何一个国家已没有什么意义，而且在一个充满竞争的世界中，政府的角色对于一个国家在国际竞争的地位中有着至关重要的影响。政府如何在全球化的浪潮中扮演好自己的角色，将关系到一个国家的生存与发展，而以官僚制为特征的管制型政府显然无法对此做出良好的反应。因此说，全球化给传统管制型政府带来了极大的冲击。

2、国内外竞争的日益激烈。全球化带来了一个不可避免的后果是，国内外的竞争日益激烈。上个世纪60年代以来，私人部门在管理和认识方面发生了巨大的变化，大多数国家的私营部门都处在一个困难的调整时期，如果政府未能对于变革了的世界作出相应的调整和反应，它的信用将受到严重的挑战。然而，管制型政府面对周围发生的变化，不得不显示出其无能为力的一面。政府的能力越来越受到怀疑。正如斯蒂尔曼认为：“对于政府组织来说，像货币供应量、利率、全球对资源的需求、成品的价格、廉价劳动的迅速变化及成本的上下波动等新的经济不确定性，给长期计划、资源有效配置，既定方案的有效管理带来了非常复杂的问题，这些新的经济不确定性也加重了美国人的不安全感，并进一步使人们对政府妥善解决这些问题的能力深表怀疑和缺乏信心。”因此，为重拾公众的信心，改变政府的形象，政府不得不进行自我“革命”。

3、技术变革。技术变革促进了各种社会变革，这是一种普遍的说法。经济学家诺思指出技术革命是导致制度变迁的一个重要原因。毫无疑问，知识经济、信息社会的到来以及科学技术的日新月异对传统的政府管理带来了重要影响。各种类型的信息和数据只需较低的费用收集和传递，并且可以转化为绩效信息，其结果可导致管理实行分权。对于实行集权并使用原始技术的管制型政府来说，这种情况本身就可以导致政府实行重要的管理变革。因此说，随着知识和信息成为社会的“中轴”，官僚制所赖以生长的土壤也日益遭到侵蚀 。

二、公共服务型政府的兴起及其特点

（一）公共服务型政府的兴起

二十世纪六七十年代以来，随着全球化、知识经济以及信息社会的到来，针对传统

管制型政府失效的症状，西方各国公共部门中兴起了一股引用“企业化”运作模式，运用市场力量来改造政府绩效的运动。在这场被称为“新公共管理”的运动中，西方各国纷纷提出了“政府再造”的口号，以期通过“政府再造”来改善公共物品的供给质量，重新赢得公众对政府的信心。正是在“新公共管理”运动蔚为成风的背景下，西方很多国家提出了创建“服务型政府”的目标。服务型政府的根本理念在于认为：管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。

任何事情的改变都来自于内外两个方面，但外因只是起到推波助澜的作用，而真正起关键作用的始终是内因。传统的管制型政府因其种种弊端，已经阻碍了社会政治经济的发展，这就要求构建一个新型的政府。而服务型政府，可谓是众望所归。服务型政府并不是要否定政府管理社会事务的传统作用，而是否定那种重管理，轻服务，以行政机关为主体，以权力为中心的单一的公共管理模式。国务院总理温家宝2004年2月21日在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府“，服务型政府是对以往政府模式的一种根本性改革，就像邓小平说的，这是一场革命 。十八大报告中提到：深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府[5]。

（二）公共服务型政府的特点

公共服务型政府是以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务为特征的政府行政模式。我国公共服务型政府建设的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，执政为民；坚持统筹兼顾的原则，正确处理改革发展稳定地关系，努力实现经济改革与政治体制改革相协调，积极稳妥地推进公共服务型政府建设。服务型政府以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为主体，是市场经济条件下政府管理的一种新模式。

1、关于以市场为导向。公共服务型政府必须建立在市场经济基础上，必须面向市场，以市场为导向，这是西方市场经济国家几百年经验的总结。市场经济是公共服务型政府的根基，可以说没有市场经济，就没有公共服务型政府。公共服务型政府是市场经济发展的政治产品。市场经济越是深入发展，政府的公共服务性越强。从这个意义上说，当前全国各地兴起的公共服务型政府建设才仅仅是个开头。应当这样预期，在我国，公共服务型政府建设是一项长期的工作，将随着市场经济的发展而发展，不可能在三五年内建成。在当前，我国正处于体制转换时期。尤其要强调政府必须面向市场，亲市场，

以市场为导向。

2、关于以企业、社会和公众为主体。在计划经济时期，政府对企业进行直接、微观管理，管了企业的人财物、内外贸、党政群，企业成为“生产车间”，没有自主性。在市场经济条件下，由于市场在资源配置中起基础作用，政府的职能必然转变为宏观调控、微观规制和公共服务，企业必然成为活动的主体。在计划经济时期，政府包揽社会事务，管了许多不该管、管不好、管不了的事，使社会失去活力。在市场经济条件下，市场需要并促进社会发展，市场经济的发展又对政治民主提出要求，社会组织的发展和社会自治水平的提高成为必然。在政府和社会关系问题上，社会作为主体的地位日益凸显。在计划经济时期，公民谈不上经济自主，政治民主则更多地体现在形式上。市场经济条件下，经济利益最大化，公众成为纳税人。经济自主必然要求政治民主，公众的自主意识增强，主体地位真正得以确立。三个主体地位即表明经济体制的变化，更表明基础权利格局的变化。公共服务型政府建设的基础工作，就是从理论上、思想观念上、体制和运行机制上确立企业、社会和公众的主体地位。三个主体地位不能确立，公共服务型政府模式则难以确立。

3、关于以提供公共服务为特征。企业、社会、公众的主体地位一旦确立，政府只能必然向服务型转变，提供公共服务成为服务型政府的总体特征。从广义讲，我国政府目前所提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项职能都体现了我国政府公共服务的总体特征。具体表现在：在经济领域，采用市场手段进行宏观调整，生产者和生产单位享有充分自主权。在社会领域，培育公民社会，实行社会自治，充分发挥社会管理公共事务，提供公共产品，搞好公共服务的积极性。

公共服务型政府的具体特征是：服务行政，透明行政，竞争行政，开放行政，有限行政，责任行政，民主行政，法治行政，高效行政。

4、关于以提高公共管理质量和公共服务水平为目标。建设公共服务型政府还要不要政府管理和政府权威，建设公共服务型政府本身就包含着加强和改善政府管理以及重塑政府权威的内容。这里加强和改善政府管理，重塑政府权威的含义是：政府要全面、正确履行政府职能，该管的一定要管好，不该管的交出去，向体外转移。市场经济条件下政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项职能都要求政府加强管理。管理就是服务。当前的问题是正确履行经济调节职能，防止越位，即防止干预微观经济，防止干预企业、代替企业；正确旅行市场监管职能，既防止越位又防止失位，即既防止代替市场，又防止监管不到位；特别要注重社会管理和公共服务职能，注意防止失位，

其核心之一是改革公共财政体制，增加对社会管理和公共服务领域的投入，核心之二是建立健全新型的社会管理和公共服务体制及其运行机制。

5、关于以发展为主题。建设公共服务型政府的根本目的是促进经济社会协调发展。促进上层建筑与经济基础相适应，最终为人民谋利益。建设公共服务型政府一定要以科学发展观为知道，以发展为第一要务，不能离开发展主题空谈公共服务型政府建设。公共服务型政府建设最终的检验标准，是以经济社会发展水平、人民生活水平、社会满意度为尺度。

6、关于政府行政模式。目前，在理论研究中提到的政府行政模式主要有：服务型政府、公共服务型政府、治理型政府、责任型政府、效能型政府、无缝隙政府、企业化政府、法治政府、道德化政府、有限政府、民治政府、人性化政府等。

三、政府管理模式转变的路径

（一）明确管制与服务的关系

管制与服务都是政府进行管理的手段、方式。不管在什么社会，什么国家，都会存在管制和服务这两种管理方式，只是它们所占的比重大小不同而已。服务型政府也并不是要取消管制，只是这种管制是有限度的，受法律严格约束，有固定的范围、程序和明确的责任机制，是为服务而管制，而非为管制而管制。任何政府都会有管制，但是服务型政府只是把管制作为政府管理的一种手段，政府应该在政策法规规定、监督、调控和提供各种服务方面发挥更大的作用。

但服务型政府的管制与管制型征服的管制有本质区别。服务型政府的管制是为服务而管制，管制仅仅是服务体系中的一个部分，一种手段。而管制型政府的管制是为管制而管制，管制本身就是一切，管制的触角可以伸向社会的各个角落。这两种管制的具体区别如下：第一，在管制的目的上，前者是为了维护社会的安定，保证社会的公平正义，保障公民的权利，促进社会发展；后者却是控制公民的一切行为，时期不致危及到统治阶级的统治秩序。第二，在管制的对象上，前者是指极少数危害公民利益的不法分子；后者是针对所有的公民，尤其是与统治阶级利益相对应的被统治阶级；第三，在管制的依据上，前者的管制依据于一套完整的法律和法规，而法律和法规是通过严密程序制定的，它体现的是公民的意志；后者的管制依据主要是以是否损害统治阶级的根本利益为出发点，虽然也有相关法律法规，但在这种情况下，法律就形同虚设。第四，在管制内容上，前者的管制有固定的范围，内容明确；后者的管制却没有严格的范围，他们把一

些不该管、管不好、管不了的事都纳入自己的管制范围。第五，在管制程序上，前者的管制有固定的程序和方式方法，一切“循规蹈矩”；后者的管制却没有固定的程序，常常出现随意性。第六，在管制的后果上，前者承担着后果责任，并且有一套纠错机制、补救机制和后果追究机制。如果发生管制事务并产生不良后果时，有相关的法律法规予以约束；后者则没有严格的后果责任机制，纠错机制与补救机制也不完善，结果就是公民的合法权益得不到保障，引起全社会的混乱。

（二）树立正确的行政理念

1、以民为本，服务先行

长期以来，由于受传统计划经济体制的影响，我国政府全面掌握社会资源，控制社会发展，一切从管制出发，形成了管制型的政府模式。这一模式强调政府本位，表现在重管理轻服务，政府习惯于“为民做主”，政府与人民的关系错位，人民对政府的管理只是被动的服务；政府往往对上级负责而不对人民群众负责；行政权力缺乏有效的制约与监督，易于导致权力异化和腐败。随着社会主义市场的发展，需要用全新的理念建设一个“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”服务型政府。服务型政府重新定位了政府与公众关系，并树立了“以顾客为导向”、“顾客至上”的理念，即要站在顾客立场思考，一切从顾客需要出发，一切以顾客的需求为转移，把顾客满意作为政府服务质量的核心，真正做到从官本位、政府本位向人民本位、公民权利本位的转变。马克思主义认为，无产阶级专政的社会主义国家，一切权利属于人民，政府的一切权利是人民赋予的，政府是执行人民意志的机关，必须对人民负责，为人民服务，为人民谋利益，政府工作人员是人民的公仆。由此可见，人民是国家的主人，是权利的来源，政府是执行人民意志的机关，政府及其工作人员应是人民的公仆，为人民服务。

政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织，随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已，政府最根本的职能是服务职能，它要求政府树立服务意识，强化服务功能，使政府服务于市场和企业，因此，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务，而不是相反。强化服务意识，不仅是提高服务质量和服务效率的关键，也是预防腐败的重要保障。树立服务理念，要求各级政府机关和政府机关工作人员必须明确人民政府的性质，摆正自己与人民群众的关系，努力提高服务质量，做到既“勤政”，又“廉政”，把政府工作的重心，由过去事无巨细的微观管理，

转变到着重政策导向的宏观管理的轨道上来。

服务型政府的人民本位与我们党的全心全意为人民服务的根本宗旨是一致的。服务型政府的建设是贯彻和落实“三个代表”的重要思想，坚持“立党为公、执政为民”的执政理念的重要体现。全心全意为人民服务的根本宗旨，是一种不同于过去任何统治阶级和统治集团的一种全新的执政观。我们之所以要明确提出建设服务型政府，目的就是为了把这一全新的执政观，贯彻到国家机关的各项工作之中。

2、科学发展，统筹兼顾

面对经济全球化趋势的深入，面对我国经济社会发展中的一系列新问题、新挑战，我们党进行了深入的思考，提出了以人为本，全面协调可持续发展的科学发展观。科学发展观是全面协调可持续发展的发展观，它要求把推动经济建设同推动政治建设、文化建设统一起来，促进社会全面进步和人的全面发展；要求努力推动城乡发展、区域发展、经济社会发展、人和自然和谐发展、国内发展和对外开放；要求切实维护和实现最广大人民的根本利益，坚持走符合我国国情的生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，为实现经济社会更好更快、持久有序的发展提供了新的思路。

而建设服务型政府正与科学发展观的理念相契合，因而成为政府管理模式转变的首要选择，它就是要打破原有的以经济建设为重心，护士政治、社会发展的模式，真正兼顾到社会公平、人与自然的和谐发展，积极服务社会、服务人民，做到全面和谐、可持续地发展。

理论是行动的先导。要全面理解科学发展观，进一步深化对科学发展观的理论基础、深刻内涵、基础要求和指导意义的认识，真正让科学发展观深入人心。要把维护和实现最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，处理好人民群众的根本利益和具体利益，长远利益和眼前利益的关系，从现在的具体事情做好，从人民群众最迫切需要解决的问提抓起，努力把科学发展观贯彻到经济社会发展的各个方面，贯彻到体现人民群众利益的各项工作中去。

（三）改善服务型政府服务机制

1、实行适度分权，创建弹性化的管理。

我国传统的行政体制强调过分的集权，这与服务型政府的建立是不相适应的。研究表明，集权化的管理不利于行政人员在管理、服务过程中发挥其积极性、主动性和创造性，也不利于危机与突发事件的处理。依据奥斯本等人的观点，分权的优点在于：（1）

分权结构有更多的灵活性，它们对于情况和顾客要求的变化能迅速地作出反应。（2）权力分散的机构比集权的机构更有效率。（3）分权机构比集权机构更具有创新精神。（4）分权机构产生更高的士气、更强的责任感、更高的生产率。因此，为建立服务型政府，必须进行适度的分权，以便于实施一种富有弹性化的管理。

2、引入绩效管理，全面提高政府绩效。

传统管制型的政府只注重投入，而不注重产出，其结果导致的是资源的大量浪费与低劣的公共服务，这与其公共利益代表的角色是相违背的。政府的资源来自于纳税人——社会公众，因此，政府必须对投入的“产出”——公共服务的质量负责，这是构建服务型政府的关键一环。所以，为保证公共物品供给的质量，服务型政府必须实施绩效管理，着眼于政府行政过程的成本效益分析，从原先的过程导向转向结果导向，以实现政府部门整体运作绩效的提高，并提升公众对公共服务的满意度。

3、建立和完善责任机制，塑造责任政府。

如果公共权力的行使缺乏责任制约机制，其导致的结果往往与政府的公共角色背道而驰。传统的管制型政府之所以效率低下，原因之一就是缺乏真正的责任机制。要建立服务型政府，必须在公共部门中建立一套完善的责任机制。这种责任机制应该是结果导向的责任机制，即要求公共部门的行政人员不仅要对其行动的过程负责，更要对其行动的结果负责，从而避免了管制型政府中逃避责任现象的出现。这种新型责任机制的实施，把行政人员的责任与其提供服务的质量直接联系起来，在最大程度上保证了公共物品供给的质量。

4、引入竞争机制，改善公共服务质量。

为建立服务型的政府，还应该在公共服务的供给过程中引入竞争机制，运用市场的力量来改造政府绩效。管制型政府中公共服务质量低劣的根本原因，就在于政府对公共服务的垄断。改变这种现状的出路是打破政府的垄断，在公共服务中引入竞争，创造服务中的自由选择机会。如果选择变成了强制，那么公众与公务员之间的关系就会发生根本性转变，公务员也就不再是公仆了。同时，这也是违背现代民主原则的，因为“民主的核心是自由选择”，所以我国政府应该借鉴西方的经验，逐步把公共服务推向市场，用市场竞争的作用来改善公共服务的质量 。

总之，行政管理改革，不仅为改善中国人民的人权状况，促进经济发展和社会进步起到了不可替代的作用，而且，一个新型的政府管理模式正在改革的实践中孕育和生成，行政管理改革并没有完结，建设服务型政府还需要继续深化改革[4]。

参考文献

[1]罗德刚.从行政管理走向公共管理[M].北京：知识产权出版社，2012：3（1）.

[2]王焱. 政府管理模式的转变：由管制型到服务型[D].南京：东南大学，2006：11-29.

[3]詹国彬.从管制型政府到服务型政府——中国行政改革的新取向[C].厦门：厦门大学，2003：144-146.

[4]叶庆平.中国行政管理改革：从管制转向服务——我国服务型政府建设的历程[J].传承：2010.9.

[5]建设服务型政府［N/OL］，湖南警察学院，纪检监察室https://www.360docs.net/doc/d01843855.html,/show[2012-11-16].