青海省自然保护区

青海省自然保护区发展

自然保护区建设，是保护生态环境和保护生物多样性最有效的措施，维护着区域生态安全，也是体现人与自然和谐相处的重要载体。青海省已建有国家级和省级自然保护区11处，其中国家级5处、省级6处，建设面积21.8万km2，占省域国土面积的30.38%。目前，加强自然保护区建设，促进其又好又快发展，是青海实施“生态立省”战略的必然要求，也是其重要的生态区位和经济社会发展的必然选择。

通过全省自然保护区建设与发展现状的专项调查研究，就如何实践科学发展观，对我省自然保护区发展中存在的“瓶颈”问题进行分析，提出发展对策和建议。

1 推进青海自然保护区建设的实践

青海省自然保护区建设，是从20世纪70年代中期保护青海湖候鸟起步，历经了初期发展、加快发展和强化管理三个阶段。目前，从东向西、由南至北已建立具有典型性、代表性和多样性特点的森林、湿地、荒漠生态系统和野生动植物类型的自然保护区，形成了涵盖全省三江源区、青海湖流域、祁连山地、柴达木盆地和黄河干流五大地理区域，布局比较合理、类型比较齐全、功能比较完善的保护区网络，并在维护区域生态系统平衡、物种多样性保护、资源与社会经济可持续发展的进程中发挥着积极作用。

1.1国家与社会的重视，促进了保护区发展

进入21世纪，随着国家西部大开发战略的实施和生态文明建设理念的提出，全社会对青海独特的生态区位、生态屏障作用有了进一步认识，在青海省委、省政府的正确领导下，青海省自然保护区建设得到了促进与发展。2000年以来，新建国家级和省级保护区8处，（其中国家级2个、省级6个），面积16.8万km2，占保护区总面积的 77％（见表1）。近年来，青海省自然保护区建设的投入不断加大，截至2008年9月国家级保护区基础设施建设投入已达10 625万元，其中：青海湖保护区投入3 444万元，可可西里保护区投入2 122万元，孟达保护区投入1 976万元，隆宝湖保护区投入785万元，三江源国家级保护区投入1 517

万元。国家级自然保护区建设投入，得益于全国生态保护与建设工程的实施，其管护基础设施的完善和改观，不仅提升了保护区的管理能力，而且其功能与作用得到发挥和展示，成为自然资源保护的重要载体，尤其是三江源国家级保护区生态保护和建设投资达75.06亿元，在全省生态环境保护与经济社会发展中越来越重要和突出。

1.2实施多元化管理，不断完善管理体制

青海省自然保护区管理体制，在多年的建设与发展中得到不断探索与开拓，呈现多元化。既省直属管理，地方管理和省地共同管理3种模式这几种管理形式，是依据保护区的管辖范围、其所处的行政区域，以及管护的难度和发展的实际而确定。如三江源国家级自然保护区，地跨4州17县（市），面积为15.23万km2，采取省、州林业部门分级管理模式；可可西里国家级自然保护区，地处青藏高原腹地，海拔4500m以上，面积4.5万km2，管护难度大，采取由玉树州政府直属行政管理，省主管部门业务指导的管理模式；青海湖国家级自然保护区，地跨2州3县，在区域经济社会发展中具有重要的生态区位和作用，采取由省政府直属部门管理模式；其他保护区均有各州、县林业部门或环保部门管理。多元化管理模式，是我省保护区在多年的发展中不断创新建立，符合省情发展的实际，有利

于保护区的协调发展，缓解跨区域间的利益矛盾；有利于发挥地方政府的作用，解决保护区发展中的一些地方性问题；有利于发挥社会各方面的力量，促进保护区又好又快发展。全省自然保护区管理人员的整体素质，在建设与发展中不断得以提高。目前，保护区已核定的事业编制为160人，而在职的工作人员有164人（其中国家级保护区140人，省级保护区24人），聘用人员91人。现有管理人员中具有高中级技术职称人员19人，占保护区现有人员的7.6％；具有研究生学历2人、本科学历32人，占12.8％；大专学历84人，占33.6％，其他为中专或高中学历。我省自然保护区管理队伍的人员总量少，专业技术人员也较少，但其在建设与发展中已锻炼成为一支懂业务、能吃苦和能战斗的队伍。如可可西里保护区只有35名管护人员，管辖区域达4万多km2，他们为藏羚保护，做了许多富有成效的工作，得到社会的认可和赞誉。

1.3推进机制创新，合理利用保护区资源

多年来，青海省各自然保护区管理部门在经济建设深化变革的进程中,依托自身区位优势，不断开拓进取，利用保护区独特的自然资源、丰富的生态景观和民俗文化，探索创新工作机制，适度地开发和利用区内的自然资源。

一是开展生态旅游，推动区域经济发展。青海湖保护区利用湿地和鸟类资源优势的特点，开展了生态观鸟旅游；大通北川源区保护区突出自然景观与民俗文化特点，开展特色旅游；孟达保护区发挥森林、天池灵秀的特点，开展森林风光旅游；可可西里保护区以展示高原动物与神奇博大的青藏高原“第三极”特点，开展探险旅游；其他保护区也充分利用其特有的资源优势发展生态旅游。全省保护区年均接待游客达25万多人次，在青海旅游业发展中发挥了积极地作用，逐步呈现出保护区优势资源的地位和魅力。

二是实施生态建设工程，惠及社区群众。我省实施的天然林保护工程、野生动物和湿地建设等工程，不仅吸纳了社区周边的劳动力资源，有效地增加了群众收入，而且不断破解民生发展问题，使保护区民众受益。如投资75.06亿元的青海三江源国家级自然保护区生态保护与建设工程中，用于改善区内农牧民群众生产生活条件的投资就有22.23亿元。

三是挖掘民间文化，拓展旅游产品。我省保护区所处的区域是民族聚居区，特有的民族文化和手工艺制品极具特色，在生态旅游发展中具有增强其知名度，促进周边经济发展的带动作用。如藏族、蒙古族、撒拉族等民族文化，内涵深厚，极具特色，在保护区的建设中发挥着重要的作用，深得公众的关注和青睐。

保护区优势自然资源和民族文化的合理开发与利用，不仅增强了保护区自我发展能力，向人们宣传了保护区建设的重大意义和自然资源保护与利用的作用，在缓解建设资金不足，对周边社区群众的生产结构调整、生活水准提高发挥着应有的促进作用。如聘用社区群众参与保护，同村委会签订管护责任合同，为社区发展和群众增加收入提供支持和帮助。

1.4发展社区共管，保护区功能充分发挥

由于青海省从东向西、由南到北构建的11处自然保护区覆盖了省域内五大地理区域，涉及的民众多、社区多，管护面广、难度大，发挥社区的作用极其重要。调研中了解到，近年来保护区注重了社区群众的参与，保护区多种功能的发挥，同时也注重了保护区建设同区域经济的协调发展。青海湖、孟达、可可西里国家级保护区，在发挥社会功能方面做出了积极的努力，通过宣传、加大执法、开展保护研究，以及社区参与等活动积极营造良好的社会发展氛围，让社区群众和社会公众了解和支持保护区建设。如珍稀濒危动物普氏原羚保护，通过在青海

湖保护区构建栖息地保护的社区共管机制，不仅使区内群众的保护意识得到显著增强，而且促进了其种群数量恢复，较20世纪90年代初增长了20％。我省国家级自然保护区的社会功能发挥较好，周边群众的参与性和保护积极性普遍高于省级保护区。究其原因，这与保护区自身的发展思路和作为有关，同重视程度与投入有关，也与管理的要求和能力相关。

1.5注重宣传，营造良好的发展氛围

进入21世纪，为营造良好地自然保护区发展的社会环境和氛围，各级政府、主管部门和保护区管理机构注重加大对自然保护区法律、野生动植物保护和相关地方性法规的宣传与执行力度，每年通过各种形式广泛的向周边社区群众和社会公众宣传。

一是紧贴时代发展节拍，突出特点强化宣传教育。每年坚持在开展“爱鸟周”、“世界湿地日”和“野生动物宣传月”等活动中以紧贴时代脉搏，抓住新时期区域经济发展的特点宣传，突出了三江源生态保护、濒危物种拯救和高原湿地保护等重点，开展多形式的深入宣传，生态保护的社会氛围日益牢固；

二是宣传与执法双管齐下，非法活动有效遏制。近年来，全省保护区与森林公安机关密切配合，先后组织了20多次专项治理和打击宣传行动，查处各类违法林业案件4000多起，不断营造良好的生态保护社会氛围；

三是注重未成年人的宣传教育。我国的未成年人是社会发展的未来，也是生态建设的主体，多年来在保护区的建设中注重了少年儿童的宣传教育，组织开展走进保护区活动，让他们通过在保护区内的实践活动，从小就树立生物保护意识、生态环境意识和社会责任意识。全省保护区发展的社会氛围和环境已形成，社会公众的保护意识不断增强，保护区功能和作用不断完善和提升，其建设进入注重发展质量和社会功能发挥的新时期。

2 青海保护区建设成效分析

青海省自然保护区建设，使具有典型性、多样性和代表性较完整的生态系统与生物多样性得到了保存。一是保护了比较完整的生态系统和自然景观；二是维护了生物多样性和生物链平衡；三是保存了独特的高原物种基因和遗传多样性。目前，省域内85％的野生动植物物种得到有效保护，如藏羚羊、普氏原羚、雪豹和刺柏、梭梭等，成为物种遗传的避难所和生存地；70％的高原重要湿地生态系统纳入保护区管护，成为我国重要的水资源地；30.7％的森林与灌木林受到保护，发挥了水源涵养、防沙固沙、炭汇等作用；37.76万hm2的荒漠植物得到完整的保护，成为维护戈壁沙漠生态系统平衡的屏障；祁连山地分布的古老生物物种得到保护，成为一些珍稀物种在我国的最西分布区域；自然保护区内的民生发展问题得到重视，成为人们生存与和谐社会发展的重要保障。近年来，国家通过实施生态保护与治理工程，对青海自然保护区建设给予了极大的支持，发展成效突出。

1）青海牧区和三江源保护区内退化的草地得到大面积治理和修复，禁牧与休牧、以草定蓄的科学养殖得到推广；森林灌丛植被得到保护与促进，其覆盖率有所增加。

2）保护区内矿产资源开发得到限制，禁止破坏生态环境的项目实施；湿地生态系统得到有效保护，水资源有所恢复。

3）区内的民生发展问题得到重视，牧民群众生产生活条件不断得到改善，保护生态的积极性高涨。

4）珍稀濒危物种得以保护，在一些区域内有所恢复，如普氏原羚种群由350

只恢复至现今700多只。

5）保护基础设施条件得到改善，管护能力不断提升；执法机动与处置能力有所提高，破坏区内自然资源的违法行为减少或杜绝。

6）科学管理、创新保护区建设的新理念得以发展，依托优势资源发展生态旅游的建设步伐加快。

7）参与地方经济社会发展的作用越来越突出，各级政府和社会各界保护意识增强，重视和关注保护区发展的社会氛围基本形成。

8）多元化管理机制形成，发展模式和理念不断创新，保护区的优势资源将不断得到合理的开发与利用。占青海省域国土面积30.38％的自然保护区建设，符合时代发展的要求，符合省域生态保护和治理的实际，它关系着全省乃至全国经济社会的可持续发展，意义重大。

3 保护区发展面对的“瓶颈”问题

近年来，青海省自然保护区建设虽处在最好地发展时期，无论是数量、面积，还是体制和发展都呈现良好的态势。然而，仍有一些不可忽视的问题值得关注和重视。

3.1 保护区投资与发展不平衡

从青海省各自然保护区建设与发展的现状分析，受国家制定的保护区建设投资体制限制，国家级自然保护区建设可通过国家实施的保护区一期和二期建设工程，使其基础设施和管护能力建设得以落实，整体管理条件和水平得到加强和提升；而省级自然保护区建设，由于受省级财政预算的制约，投入极其有限，其整体建设与发展滞后，同国家级保护区建设相比差距大。有的保护区有名无实，管理工作运转困难；有的管护执法机动能力落后；缺乏统一的业务经费解决渠道，其科研、培训与管护等工作开展受到制约。投入与发展不平衡的突出问题，制约着省级保护区的发展，由此带来的问题日益呈现。

3.2 队伍建设与管理不适应

目前，我省自然保护区管理队伍建设，与其实际的管理工作极不相适应，人员少、任务重的局面普遍，国家级保护区机构与队伍建设虽好于省级保护区建设，但仍达不到保护区发展的要求和需要。如可可西里保护区的管辖范围大，数万km2只有35人，三江源保护区15.23万km2，现只有31人，机构至今不健全；孟达保护区，由于从国有林场转换机制而来，其人员较充实，而机构仍不完善；省级祁连山保护区至今无机构，有州县主管部门代管；其它省级保护区的机构建设都较滞后，管理人员难以落实；全省现有管理人员人均管护面积达1.2万hm2，远远超出其应有的能力。国家级与省级保护区的机构建设差距较大，由此带来的问题突出，导致保护区的“多种功能”在经济社会发展中的作用难以发挥。全省各自然区的资源家底不清，没有较为全面和翔实的科普资料或介绍其基本情况的书籍，基础科研成果极少，其科学性不能得到很好的揭示；保护区资源本底信息平台没有建立，缺乏科技支撑载体；如何开发利用保护区资源，社区共管研究分析等工作没有开展，影响或制约着其功能的发挥；保护区的管理机构设置不合理，分多个层次，如5个国家级保护区就有副厅级、处级、科级之分，而省级保护区的机构设置更低，有的至今没有管理机构。队伍建设中的问题，与我国保护区现行的管理要求和实际需要有较大差距，由此其发展的重视程度受到影响，工作力度受到限制。

3.3 保护与开发矛盾日益突出

青海省自然保护区建设的面积都比较大，尤其是三江源、可可西里和祁连山

保护区涵盖的区域范围广阔，区内自然景观多样，有丰富的水资源、矿产资源和旅游资源，这些资源在区域经济发展中具有重要的价值和作用。然而，受管理模式和有关政策的限制，保护区的经济功能难以发挥，已不适应青海经济社会发展和藏区民生发展的要求，对自然资源进行保护性利用的矛盾突出。当前，随着我国拉动内需建设和促进藏区发展政策的实施，资源开发的呼声和要求越来越强烈，怎样适应区域经济发展，已成为全省各保护区发展面临的突出矛盾和问题。《中华人民共和国自然保护区条例》规定，在保护区内开发资源是受限制和有严格要求的。保护区内的自然资源开发与利用，已上升为关系着青海藏区经济发展，关系着民生发展的大问题，如何应对与化解，保护区管理部门没有作好充分的研究与准备，各级地方政府也没有研究应对措施，临时性意向与动议较多，与国家的有关法律法规相抵触，如三江源保护区的水资源和矿产资源利用与保护的矛盾日益显现。

4 发展对策研究

青海省自然保护区建设，已得到社会认可与国家的重视和支持，并在实施生态保护、物种多样性保护和促进地方经济社会发展中发挥着应有的作用。调研中感到，青海保护区建设任重而道远，只有面对存在的问题，从发展的实际出发，才有可能从根本上破解制约发展的“瓶颈”问题；只有注重保护区建设与区域经济发展有机的结合，用科学发展观为指导，保护区建设才会有活力；只有在发展中创新，借鉴兄弟省区的发展经验，采取有效措施治理，我省自然保护区建设事业才能又好又快地发展。甘肃省自然保护区建设的成功经验值得深思与借鉴，已建的国家级保护区实施省行政主管部门统一管理，其成效显著。一是理顺管理机构，加强了管护。政府重视，12个国家级保护区中11个由省厅直接管理，为正县级事业单位，人员编制由省编委核定，现有事业编制1337人，其中森林公安干警165人；人员工资、事业经费全部纳入省级预算。二是规范保护职能，提升了地位。全省保护区面积为913万hm2，各保护区管理职能完善，有管理、保护、科研、监测等科室，主要领导由上级考核委派，实行责任制，同时强化培训和考核。三是加大投入，完善了功能。保护区建设投入加大，截至2008年国家共投入建设资金4.55亿元，省级投入资金2.6亿元，其功能得到强化。四是发挥作用，促进了发展。国家级保护区由省政府依法确认其行政执法主体资格，制定颁布甘肃省祁连山、白水江、兴隆山保护区等8部地方法规，其在生态保护建设和经济社会发展中的作用得到更好的发挥。

4.1 建设科学的管理机制，保障保护区发展

目前，青海自然保护区建设与发展的现行管理机制需改革和完善。省行政主管部门应依据国家关于保护区发展的政策和科学发展观的要求，借鉴甘肃省实施的统一管理、建设资金保障的发展经验，从管理体制和机制的调整入手，进行系统的改革。首先，理顺管理机构设置。国家级保护区应根据其管辖的区域面积、工作难度和重要的生态保护价值，以及其经济功能的发挥等，按照国家级保护区建设规划确定的机构级别设置（处级），以满足行政管理和保护工作需要；省级保护区应配置相应的机构（科级），以有利于管护与协调工作的开展，从而提升保护区的管理层次和地位。其次，充实管理与科技人员。各保护区应从发展的实际出发，积极争取配好内设机构和人员，特别是科技人员，强化保护区的科学研究，完善基础性工作，以适应新时期的发展需要，从而提高保护区的发展水平。第三，建立科学规范的管理机制。实行省厅直管模式，强化保护区管理职责，实施科学的工作目标责任制和投入机制，有针对性的开展一些科研工作和社会活

动，从而提高从根本上解决存在问题和矛盾的能力。省主管部门要认真地研究其机制建立的内涵、规范、要求和制度，并主动做好指导和服务。

4.2 建立省级投入机制，完善保护设施条件

建立和完善我省级保护区建设投入机制极其重要，可从根本上解决全省保护区基础设施建设和管护工作经费不足的问题。由于，我国自然保护区建设实行国家级保护区由国家专项资金投入建设，省级保护区由省级财政资金投入的建设机制。多年来，保护区建设在青海存在着较大的差异，省级自然保护区建设受财政投入的影响，其基础设施建设和发展落后，管护站点用房、巡护用车、业务和宣传经费难以解决，管护条件差，难以发挥其应有的功能和作用。因此，一是要加大对省级保护区的重视与支持力度。省财政应将省级保护区建设和管理纳入全省国民经济发展规划，建立投入机制，在财政预算中专项列支，每年预算500万元资金用于其基础设施建设和业务工作经费补助等，逐年改善省级保护区的基础设施，使省级保护区建设于发展有保障；国家级保护区业务经费有补助，确保工作到位，功能发挥。二是要利用国家对青海藏区发展的政策和生态功能区建设政策，将青海省自然保护区纳入生态补偿范围，使保护区的建设与发展有稳定的投入，确保其建设到位，整体形象得到改善，功能充分发挥。

4.3 正确认识保护区价值，合理利用优势资源

正确对待我省自然保护区的生态地位和在经济社会发展中的作用极其重要，它事关保护区发展的未来。近年，国家加大了青海生态环境保护与治理的力度，实施了三江源国家级自然保护区生态保护和建设工程、青海湖生态保护与综合治理工程、天然林保护和生态公益林生态补偿机制，以及国家级保护区基础设施建设一期、二期工程和示范保护区工程。这些生态工程的实施，对区域内生态环境保护和资源可持续发展作用巨大，然而对其经济社会和民生发展的促进作用仍有限，在地域辽阔的青海尤为突出。因此，要解放思想，开拓进取，对保护区内的自然景观、自然资源和民族文化，通过大力开展生态旅游进行利用；对区内的优势矿产资源，通过功能区或范围调整进行合理的开发；对野生动植物资源，通过采集动植物标本进行利用。要将资源开发与区域经济发展、民生发展有机的结合起来；要有长远的保护与发展规划、发展思路与措施，求真务实的开创保护区建设的新模式，实现经济利益和生态效益双赢，协调、全面可持续发展。

4.4 加强社区共管，营造良好的社会氛围

社区共管是当今保护区建设的新机制，是时代发展的新要求。青海省保护区建设，社区共管尤为重要，因青海建立的保护区面积都比较大，多地处偏远，加之管护人员少，业务经费有限，保护管理的难度很大。因此，建立社区共管机制，可充分调动保护区的社区群众参与，一方面缓解保护区力量不足，改善管护工作难以开展的不利局面；另一方面可强化社会公众的保护意识，共同参与保护，使保护区的建设理念得到提升。保护区实施社区共管，要注重支持社区群众生产结构调整，注重建立有效地协调机制，注重社区群众的发展利益，通过实施生态工程惠及社区群众，不断化解保护与利用的矛盾，从而营造良好的社会氛围，最终形成以人为本、可持续发展的新理念，实现社区共管，促进保护区科学发展。

5 小结青海省自然保护区，无论是其生态区位、生态价值和社会作用，还是发展的潜在多种功能都非常重要。目前，保护区建设中存在的问题和发展中的矛盾应引起社会关注、各级政府重视，建立必要的投入机制，解决省级保护区管理能力和基础设施建设落后问题；建立科学的管理机制，创新的发展模式，促进保护区又好又快发展；合理开发利用区内自然资源，为区域经济发展做出应有的

贡献是值得探索和推动的。