公务员制度讲座各章概念及重难点知识(第十章)

第十章申诉、控告及法律责任

一、基本概念

1、公务员申诉：是指公务员对其所在机关做出的涉及本人权益的人事处理决定不服，依法向原处理机关、同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出重新处理的意见和要求的行为。

2、公务员控告：是指公务员认为所在机关及其领导人员侵犯其合法权益，依法向上级机关或者有关的专门机关告发，请求获得法律保护，并要求惩处违法、违纪的机关及其领导人员的行为。

二、重点与难点问题解析

（一）公务员申诉具有哪些特点？

1、申诉必须由公务员本人提出；

2、申诉的对象局限于涉及公务员本人权益的人事处理决定；

3、申诉的原因是公务员认为人事处理决定违法或不当且损害了自己的合法权益；

4、公务员申诉的目的是为了维护自己的合法权益。

（二）公务员控告具有哪些特点？

1、控告必须由公务员本人提出。公务员本人丧失行为能力或死亡，可以由其近亲属代为提出；

2、控告的原因是公务员认为自己的合法权益受到了机关及其领导人员的不法侵害，要求对责任人进行惩处；

3、控告的对象是特定的，即公务员所在的机关及其领导人员；

4、受理公务员控告的机关，可以是上级机关，也可以是有关的专门机关，如行政监察机关。

（三）公务员申诉与控告制度具有哪些性质？

1、权利保障性。建立公务员申诉、控告制度的直接目的，是为了维护公务员的合法权益不受侵犯。因为，公务员管理工作纷繁复杂，机关对公务员处分或者处理不当的情况容易发生，向公务员提供救济的渠道是保护其合法权益的必要条件，公务员申诉、控告，在客观上有纠正机关错误或不当人事处理行为的作用。

2、事后监督性。公务员依法提出申诉后，有关机关必须依法予以受理和处理，而在这一系列活动中，焦点始终集中在机关或其领导人员的有关行为是否合法、合理和适当。被申诉、控告机关或者领导人员的行为如果合法、合理和适当，就应当予以维护，反之就应当予以纠正。因此，公务员申诉制度是一种纠错制度，是一种监督制度。申诉、控告基本上还是在机关的内部运作，我国没有将之纳入司法程序。

3、预防性。申诉控告制度的确立，可以促使机关对公务员进行谨慎调查后，再作出人事处理决定。同时，也可以起到一定威慑作用，在一定程度上避免了机关及其领导人员由于玩忽职守、滥用职权或者蓄意打击报复等行为，避免对公务员合法权益的侵害。

4、程序性。公务员的申诉、控告必须严格依照法定程序进行。申诉、控告制度主要是程序性规定，程序公正是申诉案件得以客观、公正处理的重要保证。没有程序的公正性，实体的公正就得不到保障。长期以来，重实体、轻程序的错误认识，致使很多案件缺少信服力和可操作性。因此，申诉制度的程序对于案件的处理至关重要，必须谨慎。

（四）公务员申诉与控告的异同有哪些？

公务员的申诉和控告虽然都是保护公务员合法权益的手段，但二者之间既有共同点又有区别：

1、相同点

（1）申诉、控告的主体是公务员法律确定的公务员，公务员是具有特殊身份的公民，它享有一般公民没有的法定公务员权利，并履行公务员的义务；

（2）申诉、控告的对象是公务员法规定的机关及其工作人员；

（3）申诉、控告的客体是公务员所在机关及其工作人员侵犯公务员特有的权利和利益的违法或者不当行为。

2、区别

（1）起因不同。引起申诉的原因，是公务员对已发生效力的处理决定不服，要求重新审查处理结果。而公务员控告的起因是所在机关及其领导人员实施了违法乱纪的行为；

（2）前提条件不同。公务员的申诉必须以机关的人事处理决定的存在为前提条件；而公务员的控告则不以机关的人事处理决定的存在为前提条件；

（3）目的不同。申诉的目的是使处理机关改变或撤销对自己的处理决定，以便恢复自己的合法权益，并使已经受到的损失得到补偿；而控告的目的不仅是使自己的合法权益得到恢复和补偿，而且还要求有关机关追究实施不法侵害的机关或人员的法律责任；

（4）受理机关不同。受理公务员申诉的机关是原处理机关、同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关；受理公务员控告的机关是上一级机关或者有关的专门机关；

（5）功能不同。申诉的重点是保护公务员个人的合法权益，及时纠正机关的不当处理；而控告的重点则是公务员对机关及其领导人的监督，以保证其执行政策和法律的准确性、严肃性。

（五）建立公务员申诉、控告制度的意义是什么？

1、保障了宪法赋予公民的权利的实现。公务员的申诉、控告权利，是宪法赋予公民申诉、控告权利的具体化。我国宪法明确规定，中华人民共和国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。当公务员的合法权益遭到非法或不当侵害时，公务员有权向公务员主管机关或其他法定受理机关提出申诉和控告，有权要求变更或撤销原处理决定，赔偿损失，以及惩处责任人。对公务员的申诉控告，受理机关必须按照有关规定作出处理，切实保护公务员的正当权益。公务员申诉、控告，必须忠于事实，否则将受到法律制裁。我国公务员制度确定的公务员的申诉控告权利，不仅是公务员维护自身权益的重要手段，而且也是宪法赋予公民的有力武器。

2、促进了机关体系内部监督机制的健全。相对于机关来说，公务员处于弱势地位，机关可能在管理公务员的过程中行为不适当，机关及其领导人员也可能滥用管理权力，侵犯其公务员的合法权益，因此，建立监督纠错保障机制，确立对公务员的救济渠道意义重大，而申诉、控告就属于一种内部监督纠错保障机制。建立公务员申诉控告制度，确立公务员的申诉、控告权利，不仅是保证公务员的切身利益和合法权益不受侵害的有力手段，而且是对机关及其工作人员依法管理实行监督的重要措施，有利于相关机关工作的法制化。通过公务员的申诉与控告，

及时查处机关的处理决定是否妥当以及揭露惩处机关及其工作人员的失职、渎职和越权、滥用职权、懈怠职权、打击报复、栽赃陷害和其他违法乱纪和侵犯公务员权利的行为，保证公务员管理机关的公正、廉洁。

3、保障了公务员的基本权利的实现。公务员申诉、控告的直接意义在于，当公务员的合法权益遭到侵害后，能够依法要求纠正并得到补偿。当公务员受到不当处理或合法权益遭到不法或不当侵害时，可以通过行使申诉、控告权利，依法要求纠正错误决定并得到与其损失相适应的赔偿，从而保障公务员权利的实现和不受不法侵害。公务员在国家和社会生活中具有举足轻重的地位，如果他们的合法权益得不到保护，在权益受到不法侵害时没有有效救济手段，则必然影响公共管理的质量。所以，只有切实保障公务员的权益不受侵犯，并且在受到侵犯后能依照一定的程序得到纠正和处理，才能调动公务员的积极性。

4、保证了公务员制度的实施。公务员制度是个完整的体系，它的各项制度的实行情况直接关系到管理效率和公务员的切身利益，需要有力的保障和严格的监督，这正是申诉控告制度的作用所在。建立公务员申诉、控告制度，有利于公正、及时地处理公务员的申诉、控告案件，使公务员申诉控告工作有章可循，有法可依，从而也促使公务员所在机关严格执行公务员制度。

（六）公务员申诉的范围是什么？

1、行政处分。公务员不服受到的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分，可以提出申诉；

2、辞退。公务员不服所在机关作出的解除其与公务员全部职务关系的行政处理决定，可以提出申诉；

3、年度考核定为不称职及降职。公务员不服所在机关对其年度考核不称职结果及给予的降职处理决定，也可以提出申诉；

4、法律、法规规定可以提出申诉的其他人事处理决定。包括机关作出的取消录用、免职、申请辞职、提前退休未予批准、未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇等处理决定，以及其他不能一一列举的情况。

（七）公务员申诉的条件有哪些？

1、主体条件。提出申诉的主体必须是具有申诉权的公务员本人，公务员死亡或丧失行为能力，其近亲属可以提出申诉。

2、对象条件。申诉必须是针对已经生效的人事处理决定提起的；

3、时间条件。一是自接到复核决定之日起十五日内；另一种是不经过复核直接申诉的情形，这种情形规定为自知道该人事行政处理决定之日起三十日内提出；

4、管辖条件。申诉必须向有管辖权的机关提起。

（八）我国有权受理公务员申诉的机关有哪些？

1、原处理机关。指最初作出公务员不服的人事行政处理决定的机关；

2、同级公务员管理机关。指原处理机关的同级公务员主管部门；

3、上一级机关。指原处理机关的上一级机关；

4、行政监察机关。行政监察机关仅受理行政机关公务员的申诉。

（九）公务员控告的条件有哪些？

1、主体条件。提出控告的主体必须具有公务员身份，提起控告的公务员还必须是认为自己的合法权益受到了违法乱纪行为侵害的公务员本人。近亲属代为提出的不受此限；

2、对象条件。公务员控告的对象只能是违法乱纪的行为，而且是侵犯了自己合法权益的违法违纪行为；

3、有明确的控告人。被告人可以是某人，也可以是某个机关；

4、被控告的机关和人员属于受理控告的机关管辖；

5、控告的事实必须是与公务员管理制度有关的事实，控告人不得捏造事实、弄虚作假、诬陷他人；

6、控告一般也要以法定书面形式提出。

（十）设定公务员法的法律责任的必要性是什么？

1、是完整的公务员法律规范的一般要求。就一般意义而言，法律责任是法律、行政法规的重要组成部分。一部完整的法律、法规通常都包括法律责任部分，这是因为，一个完整的法律规范，应当包括适用条件、行为模式以及违反法律规定的行为模式应承担的法律责任这三个要素，其中法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分，也是国家强制力的最集中表现。如果一部法律的缺乏法律责任的规定，就难以有效的保证法律所规定的权利义务的实现，使之形同虚设。因此，在法律、法规中根据其所调整的社会关系的性质、特点，正确合理

的选择、规定法律责任的条款，对保证法律的有效实施具有非常重要的法律意义与社会意义。

2、是公务员法律制度得以正确全面落实的保证。应当承认，某些违反公务员法的行为本来无需公务员法规定也可以依据其他法律追究其法律责任，譬如各种严重违反公务员法的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为，就可以直接依据刑法追究法律责任。但是，就公务员法本身而言，它设定了一整套值得和规则体系，这些制度和规则大多是其他法律规范所没有的。因而，违反公务员法的行为表现形式自由其独特的特征，将这些行为依其内在特征进行归纳总结，明确规定违反公务员法的行为类型，既可以彰显公务员法的法律威严，也能促进执行法律的准确性，从而增进法律的信任程度。

3、是实现公务员权利义务的保障。公务员权利义务是国家同公务员之间形成的法律关系的具体内容，贯穿于公务员管理的各个环节之中，是公务员法的核心内容之一。制定出台公务员法的法律责任，有利于明确公务员权利义务的保障措施，提高权利义务实现的可行性和透明度，取信于民。

4、是加大公务员制度执行力度的保障。原先的《国家公务员暂行条例》虽然规定的法律责任的一些内容，但从实施的情况看，条例规定的内容与形式对有法不依和执法不严的追究尚缺乏措施与力度：一是许多管理的重大环节没有纳入监督责任范围，如奖惩、回避、申诉控告等；二是权威性不够，条例对违反公务员制度的相关责任人员仅规定了批评教育或处分，执法制度不配套和强制力不够的问题比较突出；三是缺乏救济措施，对因错误人事处理而侵犯公务员权益的行为缺乏救济渠道及措施。而现行公务员制度在以上几方面都有较大增强。

（十一）机关违反公务员法的行为有哪些？

1、突破条件任用公务员的行为。从公务员法对公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的规定可以看出，任何一种任用公务员的行为，仅靠个人是办不成的，必须是以机关的名义，经过若干不同职位的公务员之手，履行若干道手续，最后还必须经过机关负责人的审定，才有可能完成；

2、不按条件奖惩、回避与办理退休的行为。公务员法规定了奖励、惩戒、交流与回避、退休，这些章规范的内容都有一个共同的特点，就是对上述各种公

务员管理行为规定了明确的实质条件，有些条件尽管是概括性的，但是由于在概括之前已经做了典型情形的列举，所以那些概括性的表述也并不失其针对性。

3、违反程序对公务员进行任用、考核、奖励的行为。公务员的录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩都是直接关系到公务员或者报考公务员的个人切身利益的重要事项，其中录用、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔和奖励，以及某些情况下的调任和转任，通常表现为个人利益的增长。因此，对于公务员的录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩，法律通常都要明确地规定实质性的条件。同时，制定出了一些对法律的执行者理解和执行法律的行为进行约束的规则，即程序规则。违反程序性规定的行为，通常都被推定为恶的行为，当然要受到法律的否定。

4、违规更改公务员工资、福利、保险待遇标准的行为。公务员法专门对公务员的工资、福利、保险待遇做出了规定，包括工资的组成与调整、福利待遇的基本内容与提高、保险待遇的基本内容，虽然没有规定具体的各项标准，但也作了相应的授权，由有关的职能机关做出进一步的具体规定。并且特别规定，任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或降低公务员的工资、福利、保险待遇。因此，对于国家任何关于公务员工资、福利、保险待遇标准的规定的违反，均被视为违反公务员法。

5、妨害竞争性公务员管理活动的行为。录用、竞争上岗、公开选拔等公务员管理活动，具有一个共同的特点，就是竞争性。竞争的目的择优，某些情况下也是劣汰。竞争性选优汰劣的活动中，普遍认可考试的方式是比较公正公平的方式，最起码从形式上看是如此。在未能找到更好的方式之前，这种方式可以称为保证竞争性选优汰劣的最有可能的方式。

6、不按规定受理和处理公务员申诉、控告的行为。公务员提出申诉、控告，其前提是他认为受到了不公正、不适当的处理和待遇，自身作为公务员应有的合法权益受到了侵害。人们的不满情绪常常是出于受到不公正的待遇。机关不按规定受理和处理公务员申诉、控告的行为必须承担相应的法律责任。其行为的客观构成，完全决定于公务员法关于受理、处理公务员申诉、控告的条件、机关、方法、步骤与时限的规定。

7、违反公务员法规定的其他情形。这是一类其余概括的类型，其实就是不如前六类情形典型的情形，因为不典型，所以无法逐一列举，又怕有所遗漏，遂作此概括性处理。

（十二）违反公务员离职后任职、从业回避规定的行为有哪些？

1、原系领导成员的公务员在离职（包括辞去公职和退休）后三年内，到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利组织任职，而且后者接纳其担任了一定的职务；

2、原来不是领导成员的公务员在离职（包括辞职和退休）后两年内，到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利组织任职，而且后者接纳其担任了一定的职务；

3、公务员辞去公职或退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，从事了与原工作业务直接相关的营利性活动。