小金库最新定义

小金库最新定义

近期，中央在全国范围内开展“小金库”专项治理工作，先后下发了《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发〔2009〕18号）及《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）。此次治理工作对“小金库”的定义进行了新界定，明确了“小金库”的七种表现形式

一、“小金库”两次定义区别

“小金库”概念的界定是开展“小金库”治理工作中最基础的内容。只有解决了概念界定问题，才能准确把握“小金库”的内涵和外延，进而判定“小金库”的是与非，决定“罚”与“非罚”。“小金库”概念经历了一个历史演化的过程。

1989年11月，国务院下发《关于清理检查“小金库”的通知》。此后，财政部和国务院大检查办公室下发《贯彻落实国务院〈关于清理检查“小金库”的通知〉的具体规定》，首次对“小金库”的概念作出明确定义：凡侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各项资金，均属于“小金库”。可见，当时对“小金库”的界定考虑以下几个要点：一是侵占或截留国家和单位的收入，也就是公有财产；二是未列入本单位财会部门收支，也就是资金没有走单位的收支往来；三是必须是私存私放，这是“小金库”检查中最容易识别的特征。

1995年，国家再次对“小金库”组织大规模清理。国务院办公厅转发了《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》。其后，财政部、审计署、中国人民银行下发《关于进一步抓好清理检查“小金库”工作几点意见的通知》。此次清理中，将“小金库”的概念界定为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属于“小金库”。从该定义可以看出，这个时期对“小金库”的认定主要考虑以下几个要点：一是强调违反国家财经法规及其他有关规定；二是强调侵占或截留国家和单位的收入；三是未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理；四是强调私存私放。从这四个要素可以看出，本次界定突出强调了国家财经法规、单位财务会计账簿以及预算管理的重要性。这反映出当时我国在财经管理和财务制度规范方面已经取得了很大进步。

2009年，在经过长达两年多深入调研和征求意见的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》。同年，中央纪委、监察部、财政部、审计署联合下发了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》。在上述两个规范中，“小金库”的法律概念得到了重新界定：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均属于“小金库”。从这个概念可以看出，对“小金库”认定的新标准只强调两个要点：一是违反法律法规及其他有关规定；二是应列入而未列入符合规定的单位账簿。

通过对“小金库”法律概念的演化历史进行分析，我们可以看出“小金库”概念呈现出鲜明的时代烙印，具有以下两个特点：

在客观方面，随着经济社会的发展，设立“小金库”违法行为的手法不断翻新，“小金库”的表现形式和种类越来越多。当前，“小金库”表现形式已经不仅仅局限于资金，而且拓展到各项资金、有价证券，以及通过“小金库”资金（有价证券）进而衍生形成的资产。如2010年，中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发的《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》中，列举了国有企业“小金库”的形式包括：现金形式、银行存款形式、有价证券形式以及固定资产形式、股权和债权形式。固定资产形式的“小金库”通常表现为汽车、房产和设备等。这些资产不在账面反映，为“小金库”进一步生成孳息提供了条件。股权与债权主要是指企业“小金库”对外投资和借款形成的股权和债权，这种股权、债权关系往往是以一种契约或协议的形式出现的，甚至是口头上的承诺，因而隐蔽性更强。可见，现在的

“小金库”与传统意义上的“小金库”区别越来越大。

在主观方面，国家有关职能部门和学术界对“小金库”现象和法律本质的认识越来越深入。这反映在“小金库”概念的界定上，即立法者认识的深入，促进了立法水平的提高，致使对“小金库”概念的界定越来越清晰、明确，用语越来越规范、简洁。特别是以2009年“小金库”概念为例，不再突出设立“小金库”的手段和方法，不再区分单位财务会计账内或者预算管理，不再强调“私存私放”的形式，关键是看“各项资金（有价证券）及其形成的资产”是否列入符合规定的单位会计账簿。2010年，监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署等四部委制定出台了《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，采用并确认了对“小金库”概念的这一定义。

2009年治理在借鉴以往“小金库”的定义，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。

与旧定义比较，新定义主要体理在三个方面：一是不突出设立“小金库”的手段和方法；二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调“符合规定”的单位账簿；三是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金及其形成的资产。认定是否属于“小金库“，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。

二、“小金库”的形成方式

本次《实施办法》对“小金库”表现形式高度概括为7种，这也是小金库”的主要形成方式，主要包括：

1、违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；

2、用资产处置、出租收入设立“小金库”；

3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；

4、经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；

5、虚列支出转出资金设立“小金库”；

6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；

7、上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

这7种形式并没有涵盖“小金库”的全部形成方式，只是列举了常见的主要的形成方式。1、2、4的特点是收入不入法定帐册，截留收入；3、5、6、7的共同点是先在账上通过套取、骗取或虚列支出等手手段将钱取出或转出，再进行消费或支出；

三、“小金库”的存放形态

从实际情况来看，“小金库”存在形态十分繁杂，具体来说：

1、现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。表现为：一是收入不入账，通常利用非正规票据或自制票据，甚至私刻公章财务章，将收取的房租、管理费、版面费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成“小金库”。二是采用虚列支出的方法套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。

2、银行存款形态。银行存款形态的“小金库"金额往往较大，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，有的以个人存款形式存在。有的将收入存放在下属单位，通过下属单位走账，将其成为私设“小金库”的“避风港”。有的通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等。

3、往来款形态。有的单位将应该列入收入的资金不作收入，长期挂在“暂存”账上，还有将