既有建筑绿色化改造的管理激励机制

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摘要关键词□ 北京市社会科学院 陶品竹

既有建筑绿色化改造的管理激励 机制还很不完善，影响了既有建筑绿色化改造的进程。要组建既有建筑绿色化改造的管理机构，完善管理职能，明确激励对象，丰富激励手段，促进既有建筑绿色化改造的顺利开展。

既有建筑；绿色化；改造；管理；激励

既有建筑绿色化改造是指通过对既有建筑进行节能、节水、节材、节地、室内环境改善、室外资源优化整合等方面的改造，使既有建筑具备绿色品质，达到绿色建筑标准。随着我国节能减排工作的不断深入，对于不符合建筑节能要求的既有建筑进行节能改造，已经得到各级政府和主管部门的高度关注，并出台了一系列的政策、法规、标准等文件。但是，既有建筑绿色化改造却还未被相关部门充分重视，实践中重视既有建筑节能改造而忽视绿色化改造的现象普遍存在，严重影响了城市的绿色发展进程。从理论上深入研究既有建筑绿色化改造的体制机制问题，设计科学、合理的既有建筑绿色化改造管理激励机制，对于加快既有建筑绿色化改造进程，拓宽城市的绿色发展道路具有重要意义。

一、既有建筑绿色化改造管理存在的问题

1、既有建筑绿色化改造的管理机制没有理顺

既有建筑绿色化改造的主体非常复杂，在政府方面涉及到规划、建设、财政、税收等多个部门，在企业方面涉及到金融、供水、电力、燃气等多家公司，此外还有业主、用户等使用主体。然而，实践中究竟谁是既有建筑绿色化改造的管理主体还不明确。管理主体的缺位必然导致管理职能的模糊和具体管理制度的空洞。既有建筑绿色化改造在管理机制上必须解决其统一领导、协调沟通、改造实施等问题。

2、既有建筑绿色化改造的激励机制不完善

既有建筑绿色化改造需要的改造资金巨大，单凭任何一方的力量都不易完成。现有的激励机制还存在着结构单一、作用有限等问题，不利于绿色化改造目标的完成。必须设计科学合理的激励机制，明确激励对象，充分调动政府、企业、社会等各方主体参与改造的积极性，多渠道筹集改造资金，激励手段必须具有多元性、复合性。

二、规范既有建筑绿色化改造的管理机制

1、组建既有建筑绿色化改造管理机构

前已述及，既有建筑绿色化改造涉及的主体方方面面。从横向来看，既包括政府主管部门、公用企业单位、建筑物产权单位和业主个人、物业服务企业，又包括行业协会、技术服务机构等

既有建筑绿色化改造的管理激励机制

政府外的管理服务主体。此外，由于既有建筑绿色化改造还涉及到中央政策与地方政策的衔接问题，涉及到中央财政与地方财政的匹配问题，因此，从纵向来看，既有建筑绿色化改造的主体还包括中央政府与地方政府两类，牵扯到中央与地方的关系问题。理顺既有建筑绿色化改造的管理体制，首先应针对既有建筑绿色化改造的特点，明确相应的管理主体。

基本思路是以政府主管部门为依托，吸收相关行业协会、科研单位等专业组织共同组建既有建筑绿色化改造管理机构。其中，政府主管部门应当对管理机构的管理职权进行权限授予，牵头组织并整体推进管理机构的建立，还要从宏观上引导建立完善的管理制度；相关行业协会、科研单位应当发挥其在行业自律、科研技术等方面的组织优势、信息优势和技术优势，协助政府主

管部门尽快组建既有建筑绿色化改造的管理机构。

具体对策是在住房与城乡建设主管部门内组建关于既有建筑绿色化改造的综合性管理协调机构（如既有建筑绿色化改造办公室）。在中央，该办公室可以归入住房和城乡建设部统一管理，作为该部的组成部门或直属机构。在地方，该办公室可以归入各地住房和城乡建设局统一管理，作为该局的组成部门或直属机构。

组建既有建筑绿色化改造管理机构尤其需要注意运用法律的手段赋予既有建筑绿色化改造办公室相应的管理职权，并对该办公室的编制、人员、经费、办公场所等关键问题进行法律保障。比如，应当通过立法的形式保障该办公室工作人员具有行政编制或者事业编制，该办公室的办公经费应当通过立法全部纳入或部分纳入各级财政预算体系。

2、整合管理机构的管理职能

中央既有建筑绿色化改造管理机构负责全国范围内既有建筑绿色化改造的整体推进工作，并指导各地既有建筑绿色化改造管理机构的相关工作。各地既有建筑绿色化改造管理机构负责地方

范围内的既有建筑绿色化改造工作。

（1）沟通协调职能。既有建筑绿色化改造是一项复杂程度高、协调难度大的系统性工程，涉及节能、节水、节地、节材等各方面工作，需要进行综合协调、整体推进。在实施的过程中，既有建筑绿色化改造管理机构需要与相关政府主管部门、公用企

DOI:10.16116/https://www.360docs.net/doc/e314130033.html,ki.jskj.2012.23.022

业单位、建筑物产权单位及建筑物所有权人、设计施工单位等主体及时做好沟通联络，避免引起纠纷。如果发生纠纷，还要对各方主体间的矛盾进行协调，综合平衡各方主体的利益，以便在政策制定和实施的过程中既能维护公共利益又可以对私人利益做到最小侵害。

（2）编制改造规划。既有建筑绿色化改造管理机构应当编制既有建筑绿色化改造的年度改造规划、中长期改造规划及针对不同类型建筑物的专项改造规划。改造规划应当报上级权力部门批准。各项规划的编制均应当明确总体改造目标和具体的实施计划。在编制规划的过程中应当注意听取其他既有建筑绿色化改造相关主体的意见，尤其是需要充分考虑建筑物所有权人对改造规划的意见，避免因改造产生纠纷引发行政诉讼或群体性信访，影响社会稳定。编制规划时听取意见的形式可以多样，可以采用听证会、论证会、专家咨询会等多种途径，集思广益，保证公共决策的合法性与正当性。

（3）制定相关法律和政策。“我国现行的法律法规对能源、土地、水资源、材料的节能降耗，还没有可操作的奖惩方法来强制各方利益主体必须积极参与。”既有建筑绿色化改造管理机构应当针对既有建筑绿色化改造的各个环节，研究适用于既有建筑绿色化改造的法律和政策，向有关主管部门提出政策建议，推动实现既有建筑绿色化改造相关法律法规体系的建设，确保改造施工有法可依，为既有建筑绿色化改造工作提供完善的法律保障。

（4）加强质量监管，保证有法必依。既有建筑绿色化改造管理机构同时也是既有建筑绿色化改造的监管机构，应当强化监管责任，保证既有建筑绿色化改造法律法规的贯彻执行。具体来说，要加强对绿色化改造工程施工过程的安全监管，强化对改造工程的质量监管，特别是要加强对较大规模改造工程的质量监管，杜绝豆腐渣工程，延长建筑寿命。

（5）指导既有建筑绿色化改造服务体系建设。一要鼓励发展既有建筑绿色化改造科技服务机构。通过制定相关鼓励政策，支持建立既有建筑绿色化改造科技服务机构，将信息咨询、成果评价、技术交易等事务性、服务性的职能交给有条件的科技服务机构承担。二要培育行业协会等行业自律组织。行业协会在协调企业与政府之间的关系、规范市场行为等方面起着重要作用。应为行业协会的发展创造条件，鼓励行业协会充分发挥其在政府和行业之间的纽带作用。

三、完善既有建筑绿色化改造的激励机制

1、明确既有建筑绿色化改造的激励对象

（1）地方政府及主管部门。既有建筑绿色化改造是一项自上而下整体推进的事业。由于各地的自然禀赋、经济发展状况有所不同，既有建筑绿色化改造必须结合各地的具体情况进行，地方政府及主管部门在推进既有建筑绿色化改造过程中具有至关重要的作用。如何调动地方政府及主管部门的积极性，发挥其在推进既有建筑绿色化改造中的作用，是需要着力解决的问题。

（2）公用企业单位。供热、供水、供电、燃气等公用企业单位是既有建筑绿色化改造的重要参与主体。公用企业单位负责相关网管的建设、维修及设备维护、更换等事项。将公用企业单位作为激励对象，发挥这类主体参与既有建筑绿色化改造的积极性，有利于从网管及设备等方面进行更新升级，从源头上进行既有建筑节能及节水改造，能够产生事半功倍的效果。

（3）建筑物所有权人。建筑物所有权人是既有建筑绿色化改造后的直接受益者，可以享受因绿色化改造而带来的各项经济节约及使用便利。但是，建筑物所有权人并不是既有建筑绿色化改造的天然拥护者。如果没有相关的激励政策，他们并不愿意支付一定的经济代价及和暂时的使用代价进行绿色化改造。这是因为，建筑物所有权人在建筑长期使用的过程中，已经习惯于建筑的固有性能，而且对实施绿色化改造后的效果自身很难进行预判，所以对既有建筑的绿色化改造热情不高。因此，建筑物所有权人应作为既有建筑绿色化改造激励政策的实施对象。

（4）物业服务企业。物业服务企业承担着既有建筑的设施维护、环境保洁与绿化、小区服务与管理等工作。如果物业服务企业对既有建筑绿色化改造的认同度高、态度积极，则既有建筑绿色化改造的工程进展就会更加顺利。因此，既有建筑绿色化改造需要争取物业服务企业的支持与配合。物业服务企业应当作为既有建筑绿色化改造的激励对象。

（5）其他从事既有建筑绿色化改造活动的相关单位。如施工、检测单位，设备材料提供商、技术产品的研发机构、技术支持与服务机构等等。这些主体都参与既有建筑绿色化改造进程，可适当考虑对其进行政策引导和激励。

2、拓展既有建筑绿色化改造的激励方式

由于目前既有建筑绿色化改造的市场化运作方式尚未形成，采取单一手段很难调动各方主体实施和参与既有建筑绿色化改造的积极性。因此，应考虑采取包括政策引导、经济补贴、鼓励技术创新等在内的综合性激励措施，鼓励相关主体积极参与既有建筑绿色化改造活动。

（1）行政激励。将地方政府及主管部门作为激励机制的实施对象，可以主要通过行政手段对其进行激励。建议将既有建筑绿色化改造的量化指标作为考核地方政府及主管部门的内容之一。

（2）经济激励。经济激励包括财政补贴、税收优惠、专项资金等。财政补贴可以采取直接补贴方式，也可以采取贴息贷款等间接补贴的方式。税收优惠主要用于对既有建筑绿色化改造的相关市场行为进行培育和引导。税收优惠既可以针对消费行为也可以针对技术和产品的研发行为进行。专项资金既可以在中央和地方新设关于既有建筑绿色化改造的专项资金，也可以充分利用现有的相关专项资金作为有力补充。此外，碳排放交易也有望成为一种新的经济激励方式。

（3）技术激励。技术激励主要是指针对既有建筑绿色化改造过程中的技术和产品需求，鼓励相关技术和产品的研发与应用，完善技术标准体系，为既有建筑绿色化改造的实施提供技术支撑。具体措施包括技术奖励与推荐、工程试点与示范等。C

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