关于加强机构编制监督检查的几点思考

关于加强机构编制监督检查的几点思考

2007年，中央相继出台了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》等机构编制法规文件，体现了中央对机构编制工作的高度重视。借此契机，笔者就如何加强机构编制监督检查谈一点粗浅的看法，不当之处恳请指正。

一、加强机构编制监督检查的必要性和重要性

机构编制管理工作，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。经过多年的努力，机构编制工作取得了一些成绩，机构编制管理水平也不断得到提升，机构设置、编制配备日渐趋于合理、科学，人们的编制意识越来越强。但一些地方和一些部门还不同程度地存在着违反规定擅自增设机构、超编进人、超职数配备领导干部、上级业务部门干预下级机构设置和编制配置等现象，所以加强机构编制监督检查工作势在必行。

一是机构编制管理的内在要求。机构编制管理是一个决策、执行、反馈评估、再决策、再执行的反复循环的过程。决策过程主要是党委、政府、机构编制部门进行的机构编制事项审批的过程，执行过程主要是由组织、人事、财政、劳动、以及各行政事业单位等部门的实施过程，反馈评估是对决策执行结果的总结和评价。无论是决策过程、执行过程，还是反馈评估过程，都离不开监督检查，它们是有机的结合体。试想没有监督检查的决策、执行、反馈评估，机构编制管理会偏离正常的运行轨道，那么整个机构编制管理过程就会形成一个恶性循环，造成机构臃肿、编制膨胀、人员无序地增长，以致会破坏整个行政管理体系。

二是依法行政的客观需要。“编制就是法规”。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的出台进一步明确了机构编制的法定地位，《条例》中对地方各级人民政府的机构设置、编制管理作了明确具体的规定，同时省州关于机构编制方面的各种要求也都是我们行政的内容，从这个角度来看，机构编制管理本身就是一种依法行政行为，客观上必然要求加强机构编制监督检查。《机构编制监督检查工作暂行规定》为开展机构编制监督检查提供了执法依据，是切实维护机构编制管理法律效力的“尚方宝剑”，所以机构编制的监督与检查必须要“有法必依、执法必严”。

三是提升机构编制工作水平的必然举措。目前，机构编制管理受诸多因素的影响，没有发挥出应有的作用，特别在县一级机构编制部门，有限的工作只能停留在决策过程中的报批工作。真正在审批、执行过程中，无法发挥监管作用，机构编制管理失去权威性、严肃性，在某些方面更多表现出软弱的一面，更谈不上机构编制工作水平如何上新台阶。这方面在事业单位登记管理中显得尤其突出。众所周知，现在的事业单位管理，重点就是机构编制的审批，登记管理就是一年一度的年审，至于其职责任务、运行情况缺乏监督管理。事业单位仍依附于机关，政事不分，发挥不了事业单位应该发挥的作用。《事业单位登记管理条例》对事业单位约束力不大，登记工作看不出实效。为了树立机构编制权威，必须把加强机构编制监督检查作为提高机构编制工作水平的一项措施来抓。

四是构建和谐社会新形势下的新要求。机构编制管理的好与坏，关系到能否顺利建立适合社会主义市场经济规律的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，对推进我国社会快速、健康发展起决定性作用。但是，管理离不开监督与检查，加强机构编制的监督检查，有利于加强机构编制管

理，有利于增强各单位的依法行政能力，有利于推进行政管理体制改革，有利于使机构编制工作更好地为经济建设服务，对构建社会主义和谐社会提供强有力的保障。

二、监督检查的基本要求

监督检查是一项政策性强、社会影响大的严肃工作，需要深入实际、真抓实干，光靠出台几个政策、下发几个文件、搞几次检查是远远不够的，要“沉下去”抓出实效，树立监督检查的权威，为机构编制规范化管理扫清一切阻碍，才能真正体现出监督检查工作的价值和意义。为保证监督检查工作顺利开展，要掌握监督检查的基本要求。

（一）明确监督检查主体、对象、内容

《暂行条例》明确规定：各级机构编制管理机关应当按照法定管理权限，履行监督检查职责。所以执法主体是各级机构编制管理部门。但也明确监察机关与机构编制部门在工作中互相支持、协作配合的关系。主要体现在：一是重要的检查活动中两个部门要发挥监督检查合力；二是机构编制部门经过调查核实，认为需要追究有关人员纪律责任并属于监察对象的，要移送监察机关处理；三是监察机关发现有违反机构编制管理规定的问题时，应当及时向机构编制部门通报有关情况。

监督检查的对象：一是国务院所属的行政机构；二是地方各级人民政府及其所属的行政机构；三是事业单位；四是使用行政编制和事业编制的其他机关、团体。具体到县一级，监督检查的对象是：县委工作机构，人大，县人民政府及其所属的政府工作部门，政协，法院，检察院，群团机构，乡镇机关及事业单位。

监督检查的内容包括机构编制法律法规贯彻执行情况、各级党委政府关于机构编制决策审批情况及审批程序、统计情况等等。同时《暂行规定》列举出机构编制部门、地方各级人民政府、各行政事业单位三个责任主体的违规行为，从中更能准确理解监督检查的内容。

（二）讲究科学的方式、方法

监督检查可以采取例行检查、专项检查等方式进行。例行检查是为了使日常工作规范化、制度化，如事业单位年审、财政供养人员工资审核、借调人员的审批、编制手册的审核等都属于例行检查。例行检查一般按照拟订方案、发出通知、组织实施、检查验收、总结、整章建制等程序进行。专项检查是选择性地对某项重点工作、专项工作进行的，针对性强。检查时可以采取听取汇报、召开座谈会、个别谈话、走访等实地调查方法进行（调查核实应当两人以上共同进行），也可以责成下级职能部门完成，上级编制部门做到及时督办，必要时可以进行回访。如去年开展的乡镇事业单位机构编制确保“五年内只增不减”情况检查、今年内实行的“编制实名制”管理落实情况检查等均属于专项检查。

（三）抓好监督检查的关键环节

监督检查要抓住审批、执行、反馈评估三个关键环节。审批环节，也就是决策形成的过程。凡是涉及到机构设置、编制核定、领导职数的配备等等事宜的审批，编制部门必须发挥好监督检查作用，是否按审批程序和权限进行？是否符合上级的文件规定？在审批环节中，编制部门一定要注意事前性，在领导决策之前，发现苗头，及时当好参谋，可以预防问题出现。

执行环节关系到政令是否畅通，中央、省、州机构编制政策是否落实到位。执行情况的监督检查分两方面：一是当地政府对上级机构编制法律法规的执行情况。相关法规的贯彻落实、机构改革是否到位、编制核定的标准执行情况等的监督检查。二是各行政机关、事业单位执行情况。如组织部门是否按核定的领导职数配备领导干部，人事部门是否按编制规定核算人员工资、按编制录用人员，财政部门是否按编制核拨经费，各部门是否按“三定”规定执行，事业单位是否按机构编制要求开展活动等等。

反馈评估是对机构编制运行的绩效进行总结、反馈。关系到下一轮的决策，所以必须要求实事求是。在这方面，目前最具代表性的工作是机构编制统计和分析，《暂行条例》中把机构编制统计情况列为监督检查的一项大内容，体现反馈评估工作的重要，所以机构编制部门在这个环节中要发挥好监督检查作用。

（四）综合运用监督管理手段

机构编制立法前，机构编制部门采用传统的行政、经济手段监督管理机构编制工作。今年《管理条例》《暂行条例》出台了，我们可以理直气壮地把行政、经济、法律手段结合起来运用。

行政手段：对违反机构编制规定的，一是下文通报，责令整改；二是报告上级编制部门出面制止；三是冻结其一切机构编制审批工作；四是联合组织、人事、财政、银行、交通、工商、公安等部门停办一切事项。

经济手段：主要是建立机构编制与财政经费相约束机制。一是财政部门按核定的编制数预算各单位的全年办公经费；二是对超编人员，建议财政不予核拨工资；三对吃“空饷”人员，坚决停发其工资；四参照个别地区对单位进人实行“超编要罚、空编有奖”政策；五是实行机构编制目标管理，做到奖罚分明。

法律手段：一是依法收缴单位印章、单位牌子；二是依法撤销机构、注销编制，三是情节严重的，移送监察机关、司法机关处理。

三、目前面临的问题和困难

我们还应清楚地认识到，由于受诸多因素的影响，监督检查工作难免存在一些问题和困难。

（一）受机构编制立法滞后的制约

过去我们强调“编制就是法规”，“进人要有计划，计划服从编制”，但是正因为以前机构编制并没有真正立法，缺乏法律的约束，所以机构编制工作缺乏权威性和严肃性，更谈不上加强机构编制监督检查的力度。

机构编制立法相对于其他法规而言稍显滞后。就企业、事业、社团三大法人而言，1986年《民法通则》同时提出这三大法人的概念，1988年国家颁布了《企业法人登记管理条例》，1994后国家颁布了《公司登记管理条例》，1998年颁布了《社会团体登记管理条例》，而《事业单位登记管理暂行条例》是1998年作为暂行条例才颁布的。今年颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，它是新中国成立50多年来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，填补了机构编制管理工作的法制空白。《机构编制监督检查工作暂行规定》的出台也填补了机构编制监督检查制度建设的空白，使监督检查工作得以制度化。

立法滞后使机构编制工作非常被动，机构编制监督检查一时难以到位。主要体现在：一是机构编制法制意识有待进一步提高。以行政手段、经济手段管理机构编制现象在短期内不会消除，“人治”现象更得不到根除，监督检查工作形势十分严峻。二是执法力度有待进一步加强。机构编制监督检查刚刚起步，很多工作犹如百废待兴，如何加强监督检查力度需要进一步探索。从目前机构编制工作来看，问题仍然不少，形势不容乐观，监督检查工作任道重远。

（二）受机构编制制度缺失的影响

经过多年来的努力，机构编制管理各项制度逐步得以完善，“一支笔”审批制度强化和提升了机构编制职能部门的作用，“严格审批制度和程序”明确了各级机构编制审批权限，“五不准”和“七个不得”作为纪律重申了机构编制不能超越的雷区，推行编制数、实有人数、财政供养人数相对应的“实名制”等等，这些制度能否得以顺利贯彻落实，需要强有力的监督检查制度作保障。

《暂行规定》虽然出台了，但是有些方面作为基层还难以把握，这应是机构编制监督检查制度中需进一步要完善的地方。

一是对违反机构编制纪律行为进行责任追究的具体办法和更强硬的处理措施。虽然《暂行条例》将各级人民政府、行政事业单位、机构编制部门分别列为责任主体，对三者的违规行为也有相对应的处理措施，但从机构编制工作的意义和造成的影响来讲，最严厉的处理不该仅仅是处分或限期纠正，众所周知，最大的腐败就是人事上的腐败，超编进一个人，每年财政至少要多负担一万多元，那么擅自设机构、超编配领导的后果是更严重的。有人认为：“违反机构编制管理只是违纪不违法”，惩处不严，势必造成有类似思想的人钻政策的空子。

二是机构编制公开制度、考核制度、报告制度、举报制度、相关部门协同配合约束机制等配套制度都有待于进一步建立和完善。否则，会造成机构编制管理和监督检查流于形式，走走过场而已。加强机构编制监督检查就成一句空话。

（三）受管理体制不顺的约束

目前地方机构编制管理是中央统一领导、地方分级管理的体制。作为县一级机构编制管理部门是由县机构编制委员会（筒称“编委”）和县机构编制委员会办公室（简称“编办）组成，编委是议事协调机构，编委主任由县长担任，成员由县委办、政府办、组织、编办、人事、财政、劳动等部门负责人组成，编办是受编委领导的常设机构，负责处理机构编制日常工作。上一级机构编制部门是其业务主管部门。

凡是机构编制事宜编办需按审批权限分别报编委、县委常委会议及上一级编制部门审批。目前行政机构设置和编制配备是按照上级规定的机构限额和编制总数执行，而事业机构设置和编制配备上级部门只作原则性规定，因为经费由地方财政负责，其中的操作空间弹性大。

综上所述，在这样的管理体制和操作模式下，笔者认为机构编制监督检查也比较难，试想，编制部门能否监督到当地领导部门——党委和政府？能否监督到同级部门——组织部和人事局？既不能得罪“公公”也不能得罪“婆婆”，监督检查工作就会举步维艰。况且，在编办配备纪检监察干部又能发挥多大的作用？真正敢当“恶人”、敢“硬碰硬”的人有多少？

但是，任何事物在不断发展过程中才能一步一步自我完善，看待机构编制问题同样要用科学发展观，工作成绩是肯定的，问题和困难是难免的，客观分析问题，正确对待困难，工作中不断探索和创新，相信机构编制监督检查工作会上一个新的台阶。

四、几点建议

（一）加强监督检查的制度建设

一是建立检查制度。根据实事求是、注重实效的原则，突出工作重点，要建立日常检查制度、定期检查制度、重点检查制度。

二是建立督查督办制度。对群众反映的焦点、热点、难点问题，要建立重点督查、专项督查制度，以保证群众反映的问题得到及时解决，上级交办的案件及时完结。

三是建立举报制度和保密制度。以保证举报人的举报行为不受到任何危害。

四是建立监督检查的协调配合机制。以保证机构编制部门与监察机关在监督检查工作中更好地互相支持、互相配合。

（二）加大监督检查的力度

一是加大宣传力度。要利用多种渠道、采取多种方式和方法大力宣传《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》和机构编制管理各项政策规定，通过宣传，使机构编制政策深入人心，家喻户晓。通过宣传，增强全民机构编制法规意识，尤其是领导干部的机构编制意识。

二是加强社会监督。首先要加强“12310”和群众来信来访受理工作。目前省州已开通“12310”举报电话，各县市应该也要开通，通过这些渠道，更能真实地、最大范围地接受群众监督。其次可以通过网络、电视等信息平台，公开机构编制决策、执行情况，自觉接受社会监督。再次，对不涉及国家秘密的编制和实有人员等情况，还可以向本单位或者社会公开，通过政务公开，增加工作透明度，接受社会监督。

三是加强查处力度。监督检查必须要检查深入、执法严厉、处罚重、打击有力，必须是发现一起，查处一起，绝不能姑息迁就，否则就会不断有人以身试法。也可以通过电视台对典型案件进行追踪报道，以案说法，扩大影响面，展现机构编制的威慑力。

（三）加强监督检查的队伍建设

一是健全完善监督检查的组织机构建设。从目前的管理体制来看，特别是县级机构编制部门，

难以监管到当地党委、政府部门，所以建议机构编制部门应作垂直管理单位设置；其二，机构编制部门内设监察处（室），配备纪检监察人员，有机构编制部门既当裁判员又当运动员之嫌，故建议应设专门的、独立的监督检查机构，否则监督检查工作的质量和水平就难以得到保证。

二是加强学习。“打铁还需自身硬”，机构编制部门必须加强思想政治学习和业务学习，通过学习，培养机构编制工作者实事求是、公道正派、敢打硬仗、无私无畏的工作作风和工作态度，通过学习，掌握和熟悉运用机构编制法律和法规，提升自身工作能力，更好地为当地党委、政府当好参谋，也能更好发挥监督检查作用。通过继续开展创建“三强”班子、“四好”队伍活动，进一步加强机构编制部门的自身建设，树立机构编制良好形象。

三是开展深入调研，创新工作机制。没有调查就没有发言权，如何进一步加强机构编制监督检查工作，必须要开展有针对性的、深入细致的调研，要经常下到最基层，广泛听取群众意见，特别是基层机构编制工作者的意见，并认真总结以往开展的各项督查工作的经验，不断更新工作方式和方法，同时，建议上级部门要多组织监督检查工作培训、经验交流，借他山之石，不断创新监督检查工作新格局。