教育公平问题的现状与对策

由来在阶级社会的法律制度中，公开确认阶级的不平等，并反映和维护统治阶级内部的等级不平等。在人类生活早期，劳动分工使教育从日常生产和生活中分离出来，形成了越来越系统化、专门化的教育。正如马克思所说，“自从进入了阶级社会，出现了专门的教育机构学校以后，受教育就失去了它的平等性、表现为少数人所拥有的一种特权”。在古代印度，正规教育就是特定种姓的特权。

阶级社会中，教育制度的特权化表现为“君权神授”和等级身份的思想。等级和身份是教育特权范式的主要标志。在古希腊，柏拉图认为，上帝将人分为三等，即金质的、银质的、铜质的。其中，不同等级的人接受不同的教育。古代埃及一块关于学校行政管理的铭文上说：“我遵照法老的命令，创办和管理学校，学校的全部学生来自显贵人家，而非来自平民人家。”诸如此类的众多理论依据和相关规定，决定了阶级社会中教育的不平等。

现状中国教育制度是二元教育制度，存在着不公平现象。其具体表现为：农村教育与城市教育被整体分割，发达地区与落后地区的教育之间存在巨大差距；各教育阶段都形成了重点与非重点的两类世界；不同阶层的人享有不同的受教育权利等。

城乡教育差距

从根本上来说，中国城乡教育差距是由城市教育与农村教育两种不同的教育体制造成的，农村教师待遇偏低、素质偏低也是造成城乡教育差距的重要原因之一。长期以来，国家财政只负担城市义务教育经费，农村义务教育经费主要由农村、农民自己负担。据中国社会科学院“当代中国社会结构变迁研究课题组”调查，2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元，其中用在占总人口不到40%的城市人口上的投资占77%，而占总人口60%以上的农村人口只获得23%的教育投资。义务教育体制改革以后，对沿用了几十年的“分级办学、分级管理”体制进行了重新调整，把原来由乡镇负担的农村义务教育投资责任归为“以县统筹”。一方面，转移支付资金不能完全弥补税费改革后农村义务教育的资金缺口，在“以县为主”的要求下，不足部分主要由县财政承担(根据税费改革地区的个案研究表明，多数县级财政的投资份额在30%—40%之间)。另一方面，建立在薄弱乡镇财政基础上的县级财政，实际上无法承担。因此，农村义务教育所需要的大量费用仍然由农民自己承担。教育部《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》虽然强调并组织实施国家贫困地区义务教育工程，加大对贫困地区和民族地区“普九”工作的支持力度，也重申：贫困地区要发扬自力更生精神，树立实现“双基”的责任观念，把国家支持、国际组织贷款、境外友好人士捐赠、发达省市的对口支援等和地方政府、当地人民群众的积极性结合起来，形成合力，加快“普九”和扫盲工作的进度，进一步缩小与发达地区的差距。

农村税费改革以后，由于农村义务教育体制改革不到位，县乡财政体制没有调整，农村教师的工资还主要由乡镇财政负担。乡政府为了少支付工资，就聘请了大量的代课教师，致使一些地方民办教师问题还没有彻底解决，又出现了新的代课教师等等问题。总的来看，城市与农村的教育差距具体表现在以下四个方面：

1.教育文化背景的差距：小农文化背景的教育与现代城市工业文明背景的教育截然不同；

2.教育管理水平的差距：农村学校管理水平低，离现代教育的民主法制管理相去甚远；

3.教育条件的差距：突出表现在功能教室、教学仪器设备、图书、音体美器材，现代教育技术等各个方面；

4.教师队伍的差距：农村学校教师总体在年龄结构、学历层次、学科结构等方面，很难适应新课程改革的需要；而且过去计划经济对人才的刚性制约不断弱化，使得农村优秀教师外流、师范生不愿到农村工作等。

地区间教育差距

在全国各个行政区，从相对人口来说，高等教育机构高度集中在少数几个甚至一个城市，个别地级市甚至没有高等教育机构。在全国600多个县级市中，300个左右没有高等教育机构。据统计，2000年，北京市的高等教育毛入学率达到40%，上海达到38.8%。

各地区人均教育经费存在相当差距。2001年，我国小学生均教育经费东部地区为2075元，中部为851元，西部为987元；初中生均教育经费东部平均值为2655元，中部为1165元，西部为1474元；高中生均教育经费东部平均值为5942元，中部为2822元，西部为2823元。

省内的教育差距大于省际教育差距。山东省东部发达的E县人均教育投入总量为440.74元，西部A县人均教育投入为94.19元，相差4.68倍；其东部E县普及教育水平为99%；西部最低的A县为76%，两者相差23个百分点。西部B县农村小学教师工资最低，每月平均工资只有482元，而东部最高的E县农村小学教师的月平均工资为1771元；高低相差3.67倍；中小学生均经费差距更为严重。从小学来看，最低的C县为80.02元，最高的D县为269.96元，两者相差189.94元，达3.37倍；从初中来看，最低的C县为135.9元，最高的E县为441元，高低相差305.1元，达3.25倍。

学校间教育差距

“重点保证、优势扶持”是我国一贯的教育政策。这一政策的产生，有它的历史必然性，反映了一定时期的历史要求，也可以说是我国教育事业处于精英教育阶段在教育政策取向上的自然选择。但它也具有强烈的两面性：正面效果是有利于集中国家有限的财力物力办大事，体现效率的原则，也能够使政府的意志在短时期内看到明显的效果。负面效果是强烈的行政性资源分配，减低平等竞争作用，并导致学校对社会、市场需要的信号反应迟钝甚至麻木，从而降低高等教育、人才培养在国际上的竞争能力。

现阶段，我国地方政府在积极推进学校现代化的过程中，实际上也在实施双轨制的学校制度。一些学校成为重点学校，另一些学校成为非重点学校；一些学校校内也根据学生成绩将一部分学生编入重点快班，而将另一部分学习成绩差的学生编入慢班。一些优质学

校主动向特权阶层提供便利，形成由于身份、背景不同所导致的教育不均等，这种做法也是一种以智力和地位为标准的教育特权思想的体现。基础教育领域内的重点学校建设，拉大了学校之间的差距，刺激了城市居民对重点学校资源的过度需求，加剧了教育供应与需求之间的矛盾，破坏了城市合理的教育布局，进一步导致教育不公平现象和腐败现象的发生。

在同一地区，政府对不同的学校投入也是不一样的。有的重点学校经费相当充足，每月电话费开支可达到数千元，而一般学校经费却相当紧张，甚至有的学校每月的电话费用只有50元。某市政府每年对某重点学校投入1700万元，对市内一所普通中学每年投入700万，而该重点校在校生人数却比该普通校少一半以上。

受教育权差距

从1950年代起，我国教育一直处在计划经济背景下，不均衡发展观使得相对短缺的资源逐渐向特权阶层倾斜，使教育离均衡目标越来越远。当资源的不平等分配制造了少部分收益者，必然会有多数的受教育者受其影响。其中之一是入学机会的不均等。

以“双基”为例。据教育部统计资料表明，2004年底，全国普及九年义务教育地区人口覆盖率已经达到93.6%，小学学龄儿童入学率达98.95%，初中毛入学率达94.1%；小学辍学率为0.59%。初中辍学率为2.49%。未普及义务教育的主要是西部贫困地区，2002年，西部尚有372个县未实现“双基”，占未实现“双基”县数的86.3%。

在高等教育阶段，城乡之间和社会各职业阶层呈现出一种金字塔状的不平等格局：院校层次越高，不平等现象也就越严重。而集中了全国优质高等教育资源的国家重点大学，更是这样。国家著名高校招生指标对广大“外省人”不公。各地高考的录取分数线十分悬殊，在北京能上清华大学的分数，在一些地方上不了重点大学；在北京能上重点的，在一些省则无学可上。多数省份的孩子考上名牌大学，要比大都市的孩子付出大得多的心血。据不完全统计，恢复高考制度20多年来，清华大学、北京大学在湖北省每校每年招生不足百人，在北京市则不低于500人，招生人数两者相差5倍；而湖北省总人口7500万人，北京总人口1500万人，又相差5倍。湖北省考生上清华大学、北京大学的平均分数，比北京市考生要高160分。

对策教育是国家经济振兴、实现可持续发展的现实和潜在力量。教育公平是社会公平在教育领域的延伸和体现，没有教育公平，就不可能有社会的和谐和发展，它包括教育权利的平等和教育机会的平等两个基本方面。教育机会平等作为现代教育的基本理念，具有鲜明的价值取向，主要是改变处在不利地位的社会阶层的受教育状况；机会平等的原则就意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方向的低下状况，都应该从教育制度本身得到补偿。中国的教育一定要不断地向教育公平的方向迈进。综观各专家们的建议和对策，大致分为以下几方面：

1.加快城乡一体化进程，消除城乡二元结构

2005年民建中央在全国政协十届三次会议上提出《缩小城乡差距，实现统筹发展》的提案，其中建议国家应当制定更长期的统筹发展规划，有计划、分步骤地逐步解决城乡二元结构问题，尽可能消除乡村教育资源极度匮乏的局面。

2.国家根据不同地区的经济特点，制定不同的农村义务教育财政体制

比如：在东部地区的7省、直辖市建议实行以县和省、直辖市政府作为投资主体的农村义务教育财政体制。在中部12省，建议实行中央和省级政府作为投资主体的农村义务教育财政体制。中央财政直接承担农村义务教育的基本工资，省级财政负担农村义务教育教师工资的地方津贴等。在西部地区的12省、自治区、直辖市建议实施由中央和省级政府共同负责，以中央为主的农村义务教育财政体制。与此同时，必须建立规范的上级政府对下级政府的财政转移支付制度，而且这一制度必须建立在对各级政府的财政责任有明确合理划分的基础之上。

3.省级政府应在缩小区域内城乡和地区间教育差异方面起首要作用

省级教育财政应首先确保省内义务教育阶段的所有教师在中央和省级政府规定的工资标准方面做到城乡统一和消除地区间教师收入差距过大的现象。

4.制定义务教育底线标准，促进教育均衡发展

义务教育底线标准是社会能够接受的最低限度。制定了义务教育的底线标准，才能明确目标、明确责任、采取措施，为人民群众提供相对均衡的办学条件，使每所中小学都能按照法定的标准，拥有大体均等的物质条件和师资队伍条件。对学校的投资，无论城市还是农村，都应该是一样的，从而在义务教育阶段形成一个公平竞争的环境。

5.制定义务教育发展均衡系数

所谓义务教育发展均衡系数是通过一套比较敏感而又重要的教育指标进行动态分析，通过建立适当的数学模型，得出教育发展水平的基准值。不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得相应的偏离程度值。这样就可以及时发现教育中的问题，对决策部门起到预警、反馈作用。并通过法律或行政手段将均衡系数控制在一个规定的范围内。其中一些指标如生均经费、师资力量、教学设施、学生辍学率等，对促进教育公平具有重要意义。

6.在农村设立“百万教师岗位”计划

为贫困地区的农村中小学设立100万个国家教师岗位。这既有利于鼓励大学生到农村建功立业，扩大学生就业渠道，缓解大学生就业压力，又能为农村各项事业的发展提供人才储备。

7.转变政府教育职能，努力实现教育公平

政府的职能就是为了公共利益而工作，努力创造一个公平的环境。要注意制定有助于教育公平的政策，比如：取消重点学校制度；停止保送生、特长生、定向生、国防生、三好学生加分等政策；农民工子弟进城读书享受同城市民待遇；地区之间实行教师定期交流与流动制度，努力实现学校间教师配备的均衡化；在义务教育学校经费投入和硬件建设中相对均衡、缩小差距；政府要逐渐加大对贫困家庭子女实施免费义务教育，并坚定不移地向全面实施免费义务教育方向迈进等等。

(作者系江苏省南京市教育科学研究所副所长/责编良翠)