对食品药品监管体系建设的思考

食品药品监管体系建设的思考

“民以食为天，药以安为先”，食品药品安全是最基本的民生问题，直接关系到千家万户的身体健康和生命安全，直接关系到经济发展和社会稳定。随着我国经济社会的快速发展，人民群众对食品药品安全的期盼和要求越来越高，不仅要吃得饱，还要吃得好。2015年5月29日，习近平总书记在主持政治局第二十三次集体学习时强调，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。这一指示明确了保障食品药品安全的目标和方法，显示了党和国家心系群众、保障民生的强大决心，反映了民意、体现了民声，对创新监管机制、最大限度保障食品药品安全提出了新要求。

自1998年以来，食品药品监管经历了多次改革历程，2013年，根据党的十八大改革完善食品药品监管体制的决策部署，从中央到地方组建权威的食品药品监督管理部门，对食品药品实行集中统一监管。这次改革，在食品安全监管历史上具有里程碑意义，食品安全的综合协调，以及食品生产、流通、餐饮等环节的监管职能整合成立新的食品药品监管部门，实现了对食品药品的统一集中监督管理，有利于建立最严格的覆盖全过程的监管制度，有效解决了长期以来食品安全“九龙治水”的尴尬局面。2013

年12月27日，新组建的XX食品药品监督管理局正式成立，从10多个人的小部门将发展壮大成近100人的重要执法部门，监管职能涵盖食品、药品、保健食品、化妆品的生产、流通、使用全程。新组建后，该局以全面深化改革为统领，以强化监管为重点，大力加强能力建设，切实履行职责，采取有效措施，组织实施食品药品放心工程，扎实开展专项整治活动，使我市食品药品安全中的突出问题得到了切实解决。我市的食品药品安全形势总体向好，安全监管保障水平有所提高，生产经营秩序趋于规范，制售假冒伪劣食品药品案件多发势头有所遏制。

一、我市食品药品监管体系建设的基本情况

（一）机构设置情况

食品药品监管体制改革后，食品药监局新增什邡市食品安全委员会办公室的职责，负责食品安全综合协调工作。新增生产环节食品安全监督管理职责。新增流通环节食品安全监督管理职责。新增酒类流通食品安全监督管理职责。机构采取8+2+6模式设置。即：内设8个机构，分别是办公室、综合协调科、食品生产监管科、食品流通监管科、餐饮服务监管科、药品化妆品安全监管科、药品化妆品市场监管科、行政审批科；下设2个直属事业机构，分别是食品药品稽查大队、食品药品检验所；设立6个派出机构。

（二）人员配备情况

全局总计编制78名，在编正式人员59名，其中大学学历

40名，占67.8%，大专及以下19名，占32.2%，食品专业4人，占6.8%，药品相关专业6名，占10.2%，法律专业10人，占16.9%。另有临时工、公益岗共计32名。正式人员与临人员比例为1.84：1。

（三）办公场地情况

机关办公面积现累计800平方米左右，容纳50人办公，除去会议室、档案室、库房、楼梯等公用面积，人均实际办公面积不到6平方米，为迎接机改后人员和职能的迅速增加，2013年租赁了一套住房作为食品药品检验所，在原办公房楼顶搭建了一层板房补充办公房的不足。

在基层所方面，改革后，没有单独修建机构，经多方协调，当地镇（街道）从政府办公房或社区办公房腾挪了60-130平方米的办公房作为基层所的办公用房，条件相当简陋。

（四）设施设备情况

电脑、打印机等常用的办公设备基本能够满需求，全局有执法用车10辆，检测车1 辆，电瓶车3辆，有基本的快检设备，少量的执法装备。

（五）监管对象情况

机改后，经摸底调查，监管服务对象6255家（其中：食品生产企业74家，食品经营单位2861家，餐饮服务单位2369家，药品生产企业8家，药品批发公司13家，药品连锁公司3家，美沙酮维持治疗点1家，零售药店215家，医疗机构233家，化妆品195 家，美容美发155家，小作坊127家）。

二、我市食品药品监管体系建设的有益探索

（一）筑牢网底，延伸监管触角。根据机构改革的要求，我市设立了6个片区食品药品监管所，基层所是食品药品监管的前沿哨所，基层所强则监管强，打造基层所，强化基层监管是当务之急。一是建设“四有”基层所。目前6个基层所硬件基本到位，实现“四有”目标，即有健全的基层监管机构，有得力的基层监管执法力量，有执法经费和装备保障，有有效的技术支撑手段。二是延伸触角，配备“两员”。各镇、街道办、经开区按照1—2

名协管员，各村、社区按照1名信息员配备，延伸监管触角。三是强化基层所业务指导和管理。改革后组织了食品认证现场检查培训、执法文书写作培训、食品通用卫生规范培训等业务培训，提高了基层执法人员的能力和水平。局党组研究制定了基层所工作考核标准、基层所工作月报制、基层所工作督察督办制度，逐步完善基层所管理。

（二）靶向监测，实现精准打击。充分利用食品药品检验所的检验检测能力，以食品快检为主要手段，结合日常监管发现的问题，对市场各类食品进行快检，发现疑似问题食品及时抽样送检，精准打击不合格食品。如在餐饮环节共筛查“地沟油”“油杂食品”“火锅罂粟”；在生产环节共筛查米粉、粮油米面、饮料、食品添加剂，在流通环节筛查腌卤制品，白酒。

(三)电子监控，创新监管模式。加快电子监管信息平台建设，在选择部分药品生产经营单位118家，食品生产、流通、餐饮、学校食堂选择5-7家单位试点电子监管，通过在监管区域重点环节安置摄像头，施行现场信息传输，及时掌握监管对象动态，实时监控。目前已成功完成118药品生产经营单位及6家餐饮单位的安装接入。

（四）预防为主，完善应急机制。一是建立应急机构，设立了应急管理科。二是完善应急预案。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，切实加强应急预案建设，努力夯实食品药品安全应急工作基础。制定印发了《XX市食品安全事故应急预

案》、《XX市药品安全事故应急预案》，明确了事故分级标准、处置原则、组织机构及其职责，规范了应急处置工作流程，为有效预防、积极应对各类事故提供了保障。三是健全应急机制。建立健全了信息报送与发布、舆情监测、隐患排查、协调联动、应急值守“五项机制”，促进了应急工作水平的提升。2014年11月17日，开展了2014食品安全事故（Ⅳ级）应急处置演练。演练分事故发生与报告、先期处置与响应、紧急处置与调查、响应终结、后期处置5个环节进行，通过播放短片与现场演练相结合的方式，以某校因集体就餐发生一起疑似食物中毒而展开，食品药监局、教育局、卫生局、公安局等有关部门立即响应、调查处置，XX食品安全委员会组织成立食品安全事故应急处置指挥部、召开新闻发布会，各个环节紧紧相扣，整个演练组织严密、筹备充分、措施得力，实施有条不紊，顺利完成，取得良好效果。

（六）强化监管，彰显法律威严。一是抓好食品药品安全日常监管安全日常监管。开展对农村食品市场、婴幼儿配方乳粉销售、肉及肉制品、全市学校食堂及校园周边食品安全、农村坝坝宴、经营基本药物品种、疫苗、含麻黄碱复方制剂、中药饮片等企业为重点的日常监督检查；二是顺利完成了三会、篮球友谊赛、高考中考等保障任务，保障面100%，无一例事故；三是加强专项整治。2014年以来，围绕食品药品“亮剑行动”，开展了米粉、腌卤制品、地沟油、旅游景区等15个专项整治，检查全市各类食品1500余家、查出经营超过保质期食品1500余袋，未

标明生产日期食品173袋，全部没收销毁，立案调查26件；药品方面，对200余家经营户开展了特殊药品、医疗器械、化妆品等各类专项整治。发现使用过期失效体外诊断试剂的3家单位，收缴经营使用未经许可的染发类化妆品80余盒，立案处理3件，对食品药品违法行为形成了有效震慑；四是开展“四小整治”。以校园及周边、旅游景区、集贸市场为重点区域，以小作坊、食杂店、小餐饮、小摊贩、小超市、农家乐为重点检查对象，重点检查添加剂、儿童食品、乳制品、调味品、肉及肉质平、大桶水、泡菜等，重点打击“黑工厂”、“黑窝点”、食品原料购进的合法性、“五无”食品及“两超一非”、腐败变质食品。2014年以来检查食品生产单位69户，其中食品生产小作坊44户；检查食品经营户253户，其中校园及周边食品经营户51户；抽检食品22个批次检查批发市场、集贸市场16个；取缔无证1户；查扣过期食品约32公斤；受理和处理消费者投诉3件；立案10件；有20家食品经营单位按要求进行了整改，有50余户经营户办理了《食品流通许可证》。整治行动取得了初步成效。

三、存在的困难

（一）食品产业生产力水平落后，安全监管难度较大。我市绝大多数农产品生产达不到标准化要求，对农产品生产过程质量监管难度较大；食品生产加工企业多数为小作坊，规模较小，从业人员知识水平不高，设施、设备简陋，生产条件差，经营方式和管理水平较为落后，生产水平相对较低，呈现“小、散、弱、

低、缺、差”的特点。食品流通领域大多为个体工商户，点多面广，从业人员素质较低，安全意识不强。小作坊、小企业的改造任务艰巨；无证生产加工经营食品现象仍然存在；农村及城乡结合部食品安全监管工作相对薄弱，食品质量安全隐患大、监管难。

（二）药品零售业，保健品、化妆品市场管理不够规范。个别药店在非药品的标示范围内放置药品，在非处方药的标示范围内放置处方药，存在药品和保健食品混放；对处方药管理不到位，存在处方药没有凭处方销售，对处方不做登记等问题；保健品和化妆品市场秩序不规范，产品优劣不齐；执业药师配备不到位。植物提取企业参假进入药企的现象严重，需要加强监督检查。

（三）监管机构、队伍、设施设备及技术力量与监管任务、形势不相匹配。一是监管力量严重不足。监管体制改革后，只做了人员、职能的划转；经费、设备、执法装备、办公场地均没有随职责划转，面对6255个监管对象，一线执法的正式人员只有40人左右，有专业技术的人员更是凤毛麟角，现有的监管机构、人员编制远远不能满足监管工作的需要，难以保证监管到位；二是执法装备不足。市食药监局10辆执法车辆，局上4辆，基层所6辆。由于监管对象量多面广，每个科室的职责又不相同，车辆紧张造成不能及时有效的进行监管，严重制约了日常监督检查的效率和覆盖面；三是办公场所的不足。机关开个全局会，会议室连巷道都坐满了人，检验所是有设备没地方安装，更不要说办案相关的询问室，物资库房，活动室等就更缺了；基层所方面国

家要求每个所的面积不低于320平方米，但现在最多的也就130平方米，只能满足简单办公；四是缺乏必要的检测设备和配套设施，一些重要的食品安全检测项目无法开展，只能凭经验判断，缺乏科学的检测手段和依据；五是经费保障不足。机构改革职能调整后，未相应增加新增职能工作保障经费，制约了正常工作的有效开展；抽检经费严重不足，不能满足国家对食品安全检测项目和内容的需要，一些食品无钱抽检，不能给人民群众一个安全的承诺；村（社区）信息员每年200元的劳务费极低，影响了工作了质量和效率。

（四）社会共治共建氛围不浓。食品药品安全是当前全社会高度关注的问题，也是事关人民群众身体健康和生命安全的民生问题。但社会公众的食品药品安全防范意识和参与食品药品安全管理的积极性不高，普遍存在“三多三少”、“三高三低”现象，即：关注的多，关心的少；要求的多、理解的少；监管对象多，监管人员少；群众期望值高，但参与融入管理的程度低；社会的呼声高，但给予的支持帮助低；行业的风险高，但管理人员规避风险的能力低。

四、完善食品药品监管体系建设的对策建议

（一）完善监管体系。要按照“网定格、格定人、人定责”的思路，积极推行“网格化监管、坐标式定位”的巡查监管模式，落实定人定点定责任制度，细化分解任务，层层签订食品药品安全工作目标责任书，将监管区域、监管任务、监管责任分解到人、

细化到岗，建立横向到边、纵向到底的立体监管网络。要以食品药品市场主体经营活动痕迹和职能部门监管痕迹为主体，构建“痕迹监管”模式，促进日常监管网格化、痕迹化、常态化、规范化。要健全完善督查考核机制，确保各项任务全面落实。

（二）完善检验检测体系。建议市政府加大对县级检验检测资源整合力度，建立完善以市级检验为主、县级检验和市场主体自检为辅的“一主二辅”食品药品检验检测体系。

（三）完善制度体系。健全行政许可、日常监管、行政执法、内部管理各项制度，逐步建立行政审批、日常监管和执法办案三权相对分开又紧密联系的运行机制，为食药监管工作的有序开展提供制度保障。

（四）完善应急管理体系。建立健全食品药品安全形势和风险会商制度，充实风险预警处置专家队伍，加强风险分析研判。完善并执行政务应急值守制度，扩大“12331”热线的公众知晓率，充分发挥食品药品投诉举报平台作用。每2年筹备1次食品药品安全事故应急演练，确实提高应急处置能力。

（五）建立食品药品企业诚信体系。要不断加强食品药品安全诚信体系建设，对守法经营的企业列入“红名单”，对生产经营假冒伪劣食品药品的企业列入“黑名单”，做到褒奖守信、惩戒失信。推行食品药品安全状况“外置化”，确保质量安全诚信评价率、公示率、不良行为档案记录率、“黑名单”制度执行率均达到100%。

（六）建立信息监管体系。建立食品药品动态监管系统，构建食品药品监管信息平台，执法人员配备便携式监督执法终端，推进科学监管、精准监管、高效监管。强化跨区域、跨层级、跨部门的信息共享和业务协同，建立全覆盖数据库，与大数据时代对接。

（七）推动食品药品溯源体系建设。以乳制品等高风险食品，猪肉、大米、食用油等大宗食品为重点的食品安全追溯体系建设和以药品生产和零售为重点的药品电子追溯体系，实现食品药品来源可追溯、去向可查证、责任可追究。

(八)加强主体责任体系建设。研究建立食品安全企业首负责任制和质量安全责任追究制。按照国家总局部署，适时推进建立企业责任强制保险制度和生产经营全过程记录制度。推动食品生产企业建立食品原产地可追溯制度，试行食品生产企业“质量安全受权人”制度。加大对食品生产经营单位负责人和从业人员教育培训力度，在食品生产经营单位推行关键岗位“先培训、后上岗”的职业资格准入制度。

（九）积极构建社会共治格局。大力开展科普宣教。积极营造“人人参与、人人享有食品药品安全”的氛围。鼓励行业组织参与食品药品安全监管工作。支持培育相关社会组织，积极推动社会组织承接政府转移职能相关工作。建立与媒体的沟通协作机制，发挥媒体的正面宣传作用和舆论监督作用。积极发展食品药品基层监督员、协管员、信息员等群众性队伍，拓展社会监督和

群防群控路径。全面落实有奖举报制度，认真处理消费者举报投诉，鼓励群众参与监督，积极构建食品药品安全社会共治格局。

（十）加强监管队伍建设。抓住改革机遇，配强充实基层食品药品监管执法队伍，加强全系统监管人员业务培训，必须以对党和人民负责的态度，以“三严三实”和“忠诚干净担当”为标准，强化“七种意识”，即服务意识、危机意识、痕迹意识、自律意识、创新意识、责任意识和法治意识，全面加强政治教育和业务培训，打造一支政治素质高、专业能力强、作风纪律硬的食品药品监管队伍，担当起保障全市食品药品安全的重任。确保新组建部门有足够力量履行食品安全监管职责。

（十一）加强基础设施建设。建议市政府完善投入保障机制，不断增加执法装备，调整办公场所，协调解决执法车辆问题，为监管的有力、有序、有效开展提供保障。