公共卫生危机

绪论第1章相关概念及理论概述1.1基本概念界定1.1.1公共卫生危机的概念与特征1.1.2公共卫生危机类型与危害1.2奥斯托罗姆的多中心治理模式 1.2.1多中心理论的产生背景1.2.2多中心治理理论内涵1.2.3多中心治理理论在本文中的应用第2章盘锦市公共卫生危机治理现状及其存在的主要问题2.1盘锦市公共卫生危机治理现状 2.1.1盘锦市公共卫生危机治理的事件回顾 2.1.2盘锦市公共卫生危机治理的工作现状2.2盘锦市公共卫生危机治理存在的主要问题2.2.1公共卫生专业人员短缺2.2.2相关部门难以形成合力2.2.3公共卫生危机的预警、预测能力有限2.2.4公共卫生危机治理的保障措施缺乏第3章多中心理论下盘锦市公共卫生危机治理存在问题的原因分析3.1政府角色的越位与缺位 3.1.1政府公共服务与社会职能不足 3.1.2多头管理体制的存在 3.1.3危机预警和快速反应联动机制不够健全3.1.4公共卫生专业队伍培养机制尚未完善 3.1.5考核评估与责任追究相对缺乏3.1.6相关法律、规章的缺位 3.2第三部门、公民个人以及媒体作用发挥不够3.2.1传统思维的影响 3.2.2民间卫生应急组织尚未健全3.2.3公民个人主动参与的渠道和机制不畅3.2.4信息公开机制不完善3.2.5媒体在危机治理中的作用未得到充分发挥3.3市场激励作用发挥不足 3.3.1市场经济条件下社会动员机制未建立3.3.2危机状态下市场供给机制不完备第4章多中心治理理论视角下公共卫生危机治理的对策 4.1强化政府对公共卫生危机的治理4.1.1转变政府职能4.1.2理顺管理体制 4.1.3建立有效的危机预警和快速反应机制4.1.4完善公共卫生人才队伍培养机制 4.1.5加强对相关责任人的绩效评估和责任追究4.1.6推进卫生法制建设4.2有效发挥第三部门、公民个人以及媒体的作用4.2.1强化公共卫生危机应对文化建设4.2.2建立民间公共卫生应急组织和专业预备团队4.2.3提升公民个人自身参与能力4.2.4完善公共卫生信息网络4.2.5充分发挥媒体在危机治理中的作用4.3发挥市场机制的激励作用4.3.1建立有效的社会动员激励机制 4.3.2完善应急物资储备、供应和转运系统结语参考文献致谢绪论

0.1 选题背景在全球化治道变革与科学交融的风云聚会中，多中心理论无疑是这个盛会上一颗闪耀着夺目光彩的明珠。以美国学者埃莉诺·奥斯托罗姆为代表所提出的多中心治理理论认为：随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，而传统的以政府为中心的“单中心供给”思路在庞大的需求面前缺乏效率和回应性的。因此，以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心理论就成为满足民众需求，提高服务质量和效率的管理模式。多中心理论强调的是，在公共事务的治理中，除了中央政府之外，地方政府以及其他的各个治理主体都能发挥重要的作用。这一理论强调的是公共事务治理主体的多样性，发挥各方面的作用特别是自主治理，对连续不断出现的公共卫生危机具有重要的借鉴意义。本文以多中心治理理论为分析平台，将政府、市场、第三部门、公民个人以及媒体等看作公共卫生危机治理中主要因素，通过对盘锦市的具体评估研究，总结公共卫生危机治理取得的初步经验，查找在多中心理论视角下公共卫生危机治理过程中存在的主要问题，并对产生问题深层次原因进行分析，有针对性地提出改进对策和建议，这对于公共卫生危机治理具有普遍的现实意义。0.2 选题意义0.2.1理论意义“多中心治理理论其最大应用价值就是打破了单中心的政府统治模式,构建了政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式。”原有的公共卫生危机治理更多强调的是政府作用，忽视了其他治理主体的实际作用。将多中心理论引入公共卫生危机的研究，无疑将会以崭新的视角、更广阔的思维空间，认识和看待公共卫生危机治理问题，更加符合当前公共卫生危机治理的需要，发挥用先进理论指导实践、推动实践的积极作用。0.2.2现实意义2003年春季的SARS危机事件在短短几个月的时间内，从单一的区域性公共卫生危机迅速发展成对全球政治、经济、文化、外交等多方面造成巨大负面影响的复合型公共危机事件；2009年4月份开始，墨西哥、美国等多国接连暴发甲型H1N1流感疫情，5月初传入中国内地，先是以输入性病例为主，后发

展为本土发病病例，截至到2009年10月6日，我国报告甲型H1N1流感确诊病例21453例，出现了1例死亡病例。这些是影响范围大、波及面广、对社会危害程度深的公共卫生危机，其他的如传染病、不明原因疾病、中毒（食物中毒、职业中毒）以及生物、化学、核和辐射等事件，也随时随地可能威胁和制约经济和社会发展的方方面面。能否有效地处理好公共卫生危机将直接关系到政府在公民心目中的权威地位和良好形象，直接影响政治稳定和经济发展，直接影响到社会公众的生产和生活，所以，对这一问题的研究具有重要的实际意义。

研究现状0.3.1国外研究述评虽然危机状态一直伴随着人类社会，但是人们对它的关注度不够。国外对危机管理的研究开始于古巴导弹危机等政治军事方面，开始没有进入公共卫生领域。但随着各种危机事件的频繁发生，公共卫生危机治理已逐渐被政府所认识，将危机管理组织理论、发展周期理论、决策理论等应用到公共卫生危机治理之中。国外对公共卫生危机治理的研究可总结为以下几个方面：(1)从理论上界定危机生命周期，判断危机的发展阶段，从而针对性地制定对策；(2)从组织行为体系方面建立具有综合管理体系，以提高危机状态下决策的效率和质量。(3)应急能力研究。美国在20世纪90年代末，由联邦紧急事务管理局(FEMA)和联邦紧急事务管理委员会(NEMA)，研究设计的一套评价联邦政府及各州应急管理能力的标准和应急能力评估(CAR)程序，成为世界上第一个进行政府应急能力评价的国家。这个评价体系对公共卫生危机治理具有很大的借鉴意义。

0.3.2国内研究述评以前我国对危机管理的研究较少，而且主要主要研究对象在自然灾害领域。SARS事件成为我国加速危机管理尤其是公共卫生危机研究机遇。国内许多学术著作都重点介绍了危机管理理论和公共卫生危机应对体系，还有大批学者从SARS危机事件反思我国的公共卫生体系、应对机制以及与此相关的社会问题，为我国公共卫生危机治理研究提供了理论和实践依据，但由于起步

较晚仍存在明显不足：(1)学术、理论研究为主，实际可操作性不强；(2)研究领域狭窄，地域覆盖不全；(3)缺乏对公共卫生危机治理评价体系的研究；(4)应用多中心治理理论，从政府、社会、市场三维角度研究公共卫生危机治理相对较少。

0.4研究方法采取理论分析与实际分析相结合的方法进行研究，并采取文献法、观察法等资料收集方法来收集与课题相关的资料，为研究做好充分准备采取抽样、典型调查等社会调查类型开展调查研究工作。（1）文献研究法。通过对有关方面文献的查阅，整理，对不同学者对这一问题的观点加以分析，旨在对公共卫生危机治理中的问题分析提供借鉴。（2）调查研究法。通过调查走访盘锦市相关部门，对盘锦市公共卫生危机治理的状况进行全面了解，为分析问题、解决问题提供现实依据。0.5创新点目前，我国对公共卫生危机治理的研究，无论是理论研究，还是案例分析，从实践中总结经验教训，提出相应对策多，利用理论层面分析研究的较少；对公共危机宽泛的角度进行研究的多，对公共卫生危机专题研究的相对少；对以政府角度治理公共卫生危机研究的多，从政府、市场、社会三维角度研究公共卫生危机治理相对较少；对经济发达地区、大城市研究的多，对中小城市以及社区、农村等基层研究的少。本文拟从多中心理论视角出发，从政府、市场、第三部门、公民个人以及媒体的角度，综合分析辽宁省盘锦市近年来公共卫生治理的实际情况，对盘锦市公共卫生危机治理过程当做一个体制、机制和法制相统一的、相互支撑的系统过程，提出公共卫生危机治理的框架，从而提升公共卫生危机治理的能力。第1章相关概念及理论概述1.1基本概念界定1.1.1公共卫生危机的概念与特征对于危机的概念，国内外学者讨论的并不多。研究危机的先驱C.F.赫尔曼认为：“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。”①巴顿（Barton）（1993）认为危机是“一个会引起潜在负面影响具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及员工、产品、服务、资产

和声誉造成巨大的损害”。②我国学者高鹏程（2009）认为“危机就是指相对于特定主体而言在特定时空条件下客观存在的、可能导向重大负面价值而必须加以认知并作出抉择的特定阶段。”③在西语中，危机起源于对人的健康状况的描述，是指人体健康已经到了危急关头，甚至是生死关头。卫生是通过有意识的努力保持身体健康，进而使身体远离危机。公共卫生则是从社会层面避免作为社会成员的具体个人免受集体性的、普遍的侵害。是通过评价、政策发展和保障来预防疾病、延长人的寿命、促进人的身心健康的一个科学领域。高鹏程（2009）认为“公共卫生危机是指从社会层面而言社会成员以及相应的社会机制不能有效防止普遍性人身健康危机的发生。”④公共卫生危机包括所有影响社会公共健康的事件，如重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大中毒和放射性损伤等。下面，从经济状况、政治状况和社会状况角度来阐明和理解公共卫生危机。第一，从经济状况和公共卫生危机的关系来看，一方面，经济的不断发展既为人们抵抗公共卫生危机创造了条件，同时也为公共危机的不断发展提供了“土壤”；另一方面，公共卫生危机的发生将会制约经济发展，良好的公共卫生又能为经济发展提供保驾护航。第二，从社会政治与公共卫生危机的关系来看，从传统社会到现代社会，防范和化解公共卫生危机逐渐成为政府公共管理的重要职能，成为政府管理社会的主要方面。①C.F.Herman,Internal Crisis:Insights from Behavioral Research,New York Free Press,1972,.13②〔澳〕罗伯特﹒希斯《危机管理》，王成等译，北京，中信出版社，2000，第19页③高鹏程《危机学》北京，社会科学文献出版社，2009，第13页④同上，第236页第三，从社会其他方面与公共卫生关系来看，社会文化、社区生活、公共场所、公共卫生教育以及公共卫生信息传播等都与公共卫生危机存在着密切的关系。综上所述，公共卫生危机的发生于特定的经济状况、特定的政治状况和社会领域的其他特定状况都有着密不可分的联系。来自经济、政治和社会领域中其他部分的因素既可能对公共卫生危机起到促进作用，也

可能诱发公共卫生危机的发生、扩展公共卫生危机的范围并可能导致严重的公共卫生危机。公共卫生危机大多数表现为突发性事故危机，其主要特征有：（1）不可预见性。公共卫生危机往往表现为事发突然、紧迫、非预期、意外发生的。危机产生的诱因难以预测，可以不分时间、地点和环境，危机的发生、发展和造成的影响和后果也难以预测，是不以人的意志为转移的。1988年上海市发生的甲肝疫情暴发、2003年的非典疫情都显示出其不确定性和不可预见性。（2）多发性、多样性和复杂性。首先，危机具有不同表现形式，呈现出多发性、多样性和复杂性的特点，从起因到对社会影响的范围，从处理的手段到产生的结果，不同的危机表现其差异性。从非典到禽流感，从各种的食物中毒到有害气体泄漏，公共卫生危机都显示出多发性、多样性和复杂性。（3）紧迫性。危机发生后，应当立即引起重视，尽快加以解决，消除各方面的影响。如果对危机认识不足，行动迟缓，处理不力，危机很有可能迅速扩散，由小范围扩大更大范围，由单一危机扩展为多危机同时发生，很难予以控制。2002年11月16日在广东省佛山市发现第一例非典患者，到2003年2月广东省已有6个市共发现305例患者，充分显示迟缓的危机管理可能导致严重后果。（4）危害性。伴随着每个公共卫生危机的发生，都会产生不同的社会影响，只不过影响的大小，后果的严重程度不同。

1.1.2公共卫生危机类型与趋势在公共卫生领域，各种形式的内部因素和外部因素在造成危机方面所发挥的作用是不相同的。某些因素会直接地造成公共卫生危机，某些因素从间接的角度会导致公共卫生危机的延伸和变化。在众多的因素之中，有些因素起主要作用，有些因素起到次要作用。有时这些因素无主辅之分，它们在不同层次、不同水平、不同方向上促使特定多因素公共卫生危机的发生。公共卫生危机的种类繁多，从以下角度看待，可以分为以下几种类型。第一，从营养型公共卫生的角度来看，首先，由饥饿造成的极端营养不良。情况之一是，社会在总需求上出现了普遍的粮食短缺，饥荒所造成的公共卫生危机在范围上具

有普遍性；另一种情况是，虽然粮食总量不足以造成饥荒，但是社会分配不均，致使一部分人粮食极端短缺，这类粮食短缺是局部的，所造成的危机也是带有局部性，不至于引发全局性的公共卫生危机。其次，在特定社会条件出现的营养过剩的公共卫生危机。再次，作为营养载体的食品也可能成为对身体有害的物质和生物的载体，从而发展成为公共卫生危机。第二，从传染病公共卫生的角度来看。传染病是公共卫生危机最具影响力和爆发力的公共卫生危机的形式。人类历史上影响最广、范围最大的公共卫生危机主要是传染病危机引发的。传染病的传染过程由传染源、传染途径和易感人群等三个方面的基本环节构成，通过易感染者被感染后成为传染源的方式而不断扩展，在社会上形成传染链条和传染网络，它对社会公共卫生最具有杀伤力。第三，从环境型公共卫生来看，自然生态环境的破坏不但直接对公共卫生形成威胁，而且会助长公共卫生向不良方向发展，成为加速公共卫生危机恶化的重要因素。自然环境中的水、空气、植被、土壤和生物中的某一个方面或者其中的几个因素遭到破坏，就会使人体所必须的自然因素成为有害于人体的载体，它们会直接将有害物质侵入人体，直接形成公共卫生问题。随着经济的发展，社会的进步，全球一体化进程加快，王陇德（2008）认为当前公共卫生危机发展趋势主要为“规模大、损失严重、影响广泛、原因复杂、新发传染病不断涌现、令公众越来越关注。”①具体是：一是规模大。随着社会发展步伐的加快，各种交通工具飞速发展，经济交往日趋紧密，国家与国家之间、地区与地区之间距离概念不断缩短，人与人之间的联系愈来愈密切，地球称之为“地球村”。这样一个城市化、工业化、现代化进程逐步加快的时代，一旦发生公共卫生危机，影响范围更加广泛，涉及人数更加众多，危害的后果将更加严重。据WHO公布的调查结果，全世界每年有数亿人因食品污染而致病，约200万儿童死于因食物和水污染导致的疾病。即使在发达的工业化国家，每年也有近30%的人口罹患食源性疾病，仅美国每年就约有30万人住院治疗。1996年6月至8

月，日本全国多所小学发生大肠杆菌O157：H7感染，患者达9000多人，其中7人死亡，数百人接受治疗。1998年上海发生了因食用被甲肝病毒污染的毛蚶而导致的甲型肝炎暴发，这是建国以来我国发生的规模最大的公共卫生危机，约30万人发病。2002年11月16日，我国广东佛山市出现的首例非典病例，短短几个月内，该病迅速在广东流行形成高峰，并传播到①王陇德《突发公共卫生事件应急管理——理论与实践》北京，人民卫生出版社，2008，第18页全国26个省、区、市和全球32个国家、地区。北京成为继广东之后非典流行最严重的地区，自2003年3月6日至2003年6月11日，北京共报告非典病例2521例，占我国国内病例总数的47.32%，占全世界病例总数的29.93%。其中医务人员患者407人，死亡10人，医务人员的发病率、死亡率和病死率分别为282.2/10万、6.94/10万和2.46%。二是影响广。由于当今世界交通运输四通八达，通信信息空前发达，旅游交流快速发展，人流物流通畅便捷等因素，一个国家乃至一个地区出现公共卫生危机，很可能在几个小时内消息就会传遍全球。如果是传染性疾病或动物源性疾病，其可能随现代化的交通工具，在很短的时间内就被传播到世界上的任何角落，其传播速度是惊人的，近年来发生的以传染性疾病为缘由的公共卫生危机，都充分说明了这一点。2009年4月份开始，墨西哥、美国等多国接连暴发甲型H1N1流感疫情，5月初传入中国内地，先是以输入性病例为主，后发展为本土发例蔓延，到12月底疫情趋于平稳。在公共卫生危机面前，如果缺乏必要的防范措施，未采取有效的应对措施，任何一个国家都难以幸免，没有任何一个国家可以高枕无忧，在公共卫生危机面前必须始终保持高度警惕。三是损失重。一方面，由于公共卫生危机本身对社会具有很大的危害程度，造成人力、物力、财力上的投入很大，损失严重；另一个方面，为防止公共卫生危机的发生以及事态的扩大，危机发生地区会采取各种严厉的、全方位覆盖的公共卫生措施，未发生危机的地区会从保护群众健康的角度出发，作出强而有力的反应，甚至在

应急状态下，在缺乏科学依据的情况下，采取非常规手段，实施一些过度的应对措施，如限制进口、交通检疫、人群隔离等，结果使更大地区的经济发展受到严重影响。20世纪80年代中期至90年代中期欧洲一些国家暴发疯牛病，大量牛因患病被宰杀，这些国家的牛肉及牛肉制品受到了严格限制。仅英国，就有几百万头牛被宰杀，欧盟对英国牛肉发出了禁令，使英国遭受40亿英镑的损失，也丧失了经营多年的欧洲及世界多个地区的牛肉市场，大量肉牛养殖人员遭受失业。四是关注度高。由于公共卫生危机表现出来的规模大、影响广、损失重等特点，越来越多的人认识到公共卫生危机不仅仅是一个国家、一个地区、一个部门的局部事件，而需要社会各方面广泛关注、协同努力、共同应对，才能有效减轻公共卫生危机对经济社会造成的危害，最大限度保护当地和其他地区群众的健康不受损害。另外，当今进入信息化年代，在地球另一端发生的公共卫生危机，通过网络及媒体，可以在很短的时间内迅速传至全球任何一个角落。

1.2.1多中心治理理论的产生背景经济自由主义的奠基人亚当·斯密从人的自利本性出发，系统阐述了“一只看不见的手”市场机制调节理论。斯密认为，自由竞争能够使经济自动实现平衡，保证收入分配的合理和公正以及最大限度的实现福利，国家的作用仅限于保护私有制，充当“守夜人”的角色。新自由主义过分夸大了市场经济中市场机制所发挥的作用，忽视了其局限性和政府干预的必要性。以“凯恩斯革命”为代表的国家干预主义反对自由放任，主张扩大政府职能，限制私人经济，由国家对社会活动进行干预和控制，强调国家对社会经济活动的缺陷必须通过国家干预来进行弥补。国家干预主义理论在西方流行一段时间后，由于产生了一系列的问题，其科学性和应用性也受到各方面的质疑。自70年代末以来，世界各国的政府陆续进行政府治道的变革，努力实现政府职能市场化、政府行为法制化、政府决策民主化和政府权力多中心化。①政府权力的多中心化表现在执行力变革、提高地方自治水平、还权于社群等。这一变革进程不仅发生在新西兰、日本、美国、英国及其他欧洲各国等发达国

家，而且已经逐步拓展至发展中国家。针对政府治道变革，各国的有关学者经过大量的研究提出了大量新的理论、模式、思想和理念。奥斯托罗姆等人正是在这种大的背景下，经过多年的潜心研究，在大量的实证案例研究的基础上，提出了对现代社会管理具有里程碑意义的多中心理论框架。这一理论以严谨的理论关怀、实践关怀精神展示了其颇具现实解释力的理论风采，以严密的制度分析、理性选择的逻辑论证展示了其制度理性选择学派的独到魅力。多中心理论是对“单中心”的挑战与发展，在庞大的社会需求面前，单中心理论效率相对低下，回应性差。随着社会发展①埃莉诺·奥斯托罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进〔M〕.上海，三联书社，2000，156页到一定阶段，民众对于政府的期望越来越高，也愈来愈多元化实际背景下。“多中心”理论的基础是对“多中心”的涵义的理解。“是指多个组织体制和权力中心治理公共事务，提供公共服务。多中心治理理论特点是存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。“在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。”①（1）多中心治理结构与集权和分权结构相反，意味着公共物品的供给存在着多个生产者，公共事务的处理有多个主体。多中心多表现为相互独立的决策中心，在竞争性的关系中相互重视对方的存在，互相签订具有约束力的合约，从事的活动具有合作性，解决冲突主要靠核心机制。②多中心与分权不同，分权一般指集权机构向下级单位分散其行政权力，实行权力重组。而在多中心秩序中，治理主体是平等的，可以通过民主协商达成一致的意见，而分权中的下级机构是没有条件与上级平等协商的，多中心理论认为存在多个治理主体给了公民更多的选择机会，使得个人和社群能在可替代的公共服务生产者之间进行选择，拥有这一选择的前提必须是自主治理，自主治理是“由个人组成的群体自己解决自己问题的能力”，社群可以决定直接解决某些共同的问题，他们可以决定他们要什么，然后与其他某个组织签约来提供这些服务，他们可以决定某些问题最好留给更具有包容性的政府单位，或者通过创造类似于市场的安排来解决问题。①埃莉诺·奥斯托罗姆、帕克斯和惠特克：《公共服务的制度建构》，宋全喜、任睿译，上海，三联书社，2000，第12页②埃莉诺·奥斯托罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进〔M〕.上

海，三联书社，2000，210（2）多中心治理理论要求政府、市场的共同参与合作共治。在传统的公共事务的治理模式中，公共事务多由政府垄断，并进行生产提供和配置这些资源。伴随着社会的发展，一些研究者提出市场介入公共事务治理，建立起以市场为核心的纯粹的“私有化”思路在社会上广泛存在。其实无论是政府垄断抑或还是纯粹的市场提供，均尚未走出“政府——市场”这种非Ａ即Ｂ的治理模式，其实质就是一种单中心的治理思路，所以，各种模式都存在缺陷。而多中心的治理模式则跳出了这种的非Ａ即Ｂ的思维模式，倡导政府和市场均是公共事务处理的主体，也是公共物品配置的不同的机制和手段，在公共事务的处理过程中，要充分注重发挥政府公共性、集中性的优势，同时也要积极应用市场的回应性强、效率高的特点，兼顾两个主体、两种手段的优势，进而找到了一种政府与市场合作共治的公共事务治理新模式。（3）多中心秩序允许由个人组成的集团不依靠公共当局的介入就能够为自己提供公共物品的生产。也就是说多中心体制中，个人和社群可以以直接的和间接的方式参与公共服务的提供和生产。但是，多中心体制并不是简单的市场化，显然不可能指望市场本身来生产或者提供公共物品和公共服务，因为市场是用来利用具有私益物品特色的资产的。而多中心体制允许多个公共物品的生产者以及可替代的公共服务提供者存在，这就有可能接近市场竞争的收益，实际上就是在公共领域引入了市场竞争机制。（4）多中心体制下的政府组织，可以在特定的地理区域的权限范围内独立制定和实施公共服务的规则。在公共物品的生命周期中，一般存在着“消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者”①三个角色。在多中心理论体系中，政府突出体现一个中介者的角色，更多的体现为制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，强化运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。”②例如，可以根据不同类型的公共服务的规律，以及每个服务区的边界划分原则，使区域间的差异增大，设定规模各不相同的、相互独立的不同服务区。这类服务区叫做分立的供给组织，分立的供给组织可以增加不同服务区之间的竞争，达成近似市场机制的效益。总之，多中心理论从制度分析出发，将政府看作一个自发创造的秩序构成的多元体制，而不是由一个人控制的单一体制。在这个体制中，不同部门和不

同层级政府机构就像市场中的企业那样，既相互竞争又相互合作，它们也要考虑诸如①埃莉诺·奥斯特洛姆．公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：三联书店，2000，第212 页②同上，第89页规模经济效益的问题，尽管考虑的原则和影响的因素与市场经济不尽相同。但是由此打开了理解公共服务领域或者公共服务市场内在秩序的思维之门，标志着人类对于自己在市场之外的公共生活有了认识上的重大突破，即在人类的共同努力下，完全可以构建多中心的社会公共新秩序。

1.2.3多中心治理理论在本文中的应用：（1）为公共卫生危机的权力划分提供框架：独立的个体拥有有限的权利，但都无法凌驾于法律之上。打破了单中心制度和权力过于集中的格局，形成了一个由政府、市场、第三部门、公民个人以及媒体等多个权力中心组成的治理网络，以承担国家范围内公共管理和公共服务的职能。（2）强调依靠法律法规解决各个治理主体间的矛盾。通过健全“公共卫生危机分级制度”，以确保资源利用最大化；通过制定相应法则，以约束各行为主体在应对危机中的行为。（3）多中心制度理论强调政府在公共卫生危机治理中要突出位置，利用绩效考核等有效方式，促使政府更好地履行危机治理的公共服务职能，维护社会公众的人身自由和财产权利。（4）多中心制度理论有利于提高公共卫生危机治理的效率。现代社会，突发公共卫生事件涉及卫生、经济、政治、外交等多领域，通过增加治理主体的数量，引入市场机制、自主治理等方式来提高救治的质量和效率是十分必要的。

第2章盘锦市公共卫生危机治理现状及其存在的主要问题

枯藤老树昏鸦，小桥流水人家，古道西风瘦马。夕阳西下，断肠人在天涯。