关于招标策划工作中标段划分、发包模式及总分包界定的思考

关于招标策划工作中标段划分、发包模式及总分包界定的思考

2011-08-16

摘要：在建设工程招标工作中，对工程的标段划分、发包模式及总分包界定是招标策划中的首要内容。本文通过对项目招标过程中分标段实施的利弊以及目前主要采用的发包模式的分析，提出了目前较常用的分包模式，代理单位在招标时应着重考虑的问题。总结归纳了在工程发包前代理单位必须为建设单位作好的主要策划工作。

关键词：建设工程招投标招标策划标段划分发包模式及总分包界定

十年来，我们在实施《招标投标法》及其配套法规制度的过程中，深刻体会到这一法律在我国经济、政治和社会发展中的重要作用，以及对工程技术管理者在规范执法、深化管理和提高水平等方面的巨大促进作用。回顾十年执法的工作实践，我们以法规精神指导工程招标策划活动，在对工程标段划分、发包模式及总分包界定方面取得了一定的认识和初步成效。

招标是建设工程项目管理工作取得成效的重要环节，其核心是围绕工程各管理目标，通过一系列法规性的经济技术活动，将工程建设任务发包给具有相应资质资格和较强实力的施工企业。在发包工作开展之前，招标代理单位应针对各项目的不同特点、投资性质、设计进度，加强同业主的沟通，充分做好筹划准备工作，向业主提供合理、有效的建议、为发包代理工作的顺利开展打好基础。

一、施工标段的划分

根据建设工程的投资规模、建设周期、工程性质等具体情况，往往可将建设工程分期实施，以达到缩短工期的目的，因此招标代理单位根据建设单位的建设目标，合理制订分期实施的具体计划，应作为招标策划的首要工作。

（一）分标段实施的必要性与可行性分析

1．投资规模的大小直接决定分标段实施的可行性，对于投资规模较小的工程建议考虑一次实施，因为分标段实施可能会使招标缺乏竞争性，也不利于工程管理，同时还会造成不必要的财力浪费，对工期的影响也不明显，且较难做到清晰划分标段界面。

2．标段的划分还应考虑设计方案，必须满足设计上单体建设物的独立性和可分割性，以保证施工分标段实施后不会产生质量隐患。

3．现场场地大小、平面布置、临时设施安排、场地道口的位置等条件也是考虑因素。因为如果现场条件较差，分标段实施可能会带来相互间的交叉干扰。

4．建设单位对建设工期是否有所压缩、建设资金的到位情况也是要进行综合分析的。因为分标段实施会带来投资的增加、资金运作的调整,所以代理单位必须对此进行全面分析。

5．我们还可根据工程性质，对不同专业分标段进行实施。在施工现场允许的情况下，可将那些专业技术复杂、工程量较大且需专业施工资质的特殊工程，作为单独的标段进行招标施工。

综上所述，常见分标段实施的工程有：

1．体量较大的群体工程。由于其具有建筑单体多，占地面积大，平面分割容易的特点，若由一个施工企业承担施工任务，会受到施工机械、劳动力及管理力量的限制，所以建议分标段实施。这样做虽然会造成投资的相对增加，但是可以缩短工期，加快资金周转，做到提前收益，而且整体建设成本可以得到控制。例如，我公司代理招标的上海市配套商品房浦江镇地块工程，共有28幢单体建筑及一个地下车库，总建设面积17万平方米。根据现场占地情况，我们建议建设单位根据单体建筑的分布情况、建筑规模等，将整个园区划分成三个独立的标段，每个标段的建筑面积在5万平方米左右，三个标段同时招标，同时施工。这样做，不仅工程管理要求基本相同，而且施工工期可由20个月缩短为14个月。

2．大体量的精装修工程，可建议建设单位根据楼层位置及使用功能的不同，进行分标段实施。因为这样做，既可根据功能的不同，发挥各个精装修单位的专长，同时又能促进相互竞争，进一步缩短工期。例如，我公司招标代理的交通银行数据处理中心（上海）项目，该工程共有不同功能的七个单体组成。在精装修招标策划时，我们根据使用功能的不同，对标段进行了划分，每个标段的造价在1500万元左右，装修工期为四个月，施工同步进行为业主实现进度、质量等建设目标创造了有利条件。

3．根据资金的运作计划，道路市政工程也往往可分标段实施。

4．园区大型绿化工程，因其与主体工程施工的联系较少，专业特点明显，且计价依据也有所不同，所以可建议与主体工程分标段实施。

（二）分标段实施的利弊分析

分标段实施的优点：

1．分标段实施施工可以缩短工期。由于分标段实施，选择不同的施工承包单位同时进行施工，可投入足够的人力、物力、财力，为缩短工期提供了保证。

2．分标段施工有利于竞争。由于施工现场有多个施工承包单位进行施工，建设单位对各标段的工程质量、施工进度、安全文明及总包的组织管理水平、协调组织能力等有较直观的比较，也为各施工承包单位创造了公平竞争的机会。

3．分期分标段实施可以缓解企业的资金压力。

分标段实施的弊端：

1．分标段实施施工过程中，由于现场有多个独立的施工企业，会增加临时生产生活设施、材料堆场，容易造成对现场场地使用产生交叉干扰。

2．分标段实施施工会增添建设单位在管理上的工作量，且招标的工作量也增大。由于管理对象的增多，现场各标段间的组织协调工作也会随之增加。

3．分标段实施施工会造成投资的相应增加。由于有多个施工企业分标段施工，所以会造成进场费、大临费、措施费的增加。

（三）针对分标段施工方案，招标代理单位在编制招标文件时应明确的问题1．标段的划分必须以施工企业可以独立施工为原则。标段划分的大小，既要有利于竞争，又要有利于管理。标段过小、过多，有较强实力的大型施工企业来参加投标的可能性就小，且会造成财力浪费，管理协调工作增加；标段过大，造成只有少数大型企业的竞争，容易引起高价竞标。同时，招标代理单位必须要向建设单位宣传，不能借以分标段实施施工为由而肢解工程，也不得以不合理的标段或工期限定而排斥潜在投标人。

2．合理确定施工工期。由于标段划分的大小不同，所以要根据工程特点，合理制定各标段的开竣工日期，平衡好现场的总体建设目标，既要避免现场的交叉干扰，又要确保工期的缩短。

3．招标文件中应明确施工内容。特别是在各标段交接部位的施工界面应明确各自的责任，例如：群体工程中的总体工程由谁负责施工；绿化园林工程与室外总体施工单位的区域如何划分；水电安装的交接位置等。

4．对现场的平面布局应作好统一规划，既要相对独立，又能便于管理；既要考虑空间上的相对独立，又要考虑布置的合理性与安全性。对现场的临水临电、接线、道口位置都应明确相应的责任方。

二、发包模式及总分包界定

工程发包模式的界定，取决于工程技术复杂程度、建设周期的要求以及设计图纸的深度。

（一）目前主要采用的发包模式及相应的适用特点

1．平行发包模式

这种发包模式的特点是业主方在总体统筹规划的前提下，将整个工程划分为若干个可独立发包的单元，形成相对独立的标段，并分别进行招标发包，在平行发包模式中，各施工单位之间是独立和平行的，不存在从属关系或者管理与被管理的关系。业主方可以根据设计进度，结合其他施工发包条件的落实情况，进行

施工招标和签订合同，因而组织方式较灵活。但业主方要组织多次招标，招标工程量大，成本也高，而且在施工过程中，各施工单位之间的组织、协调工作需要由业主方来承担，要实现对整个项目的进度、质量和投资的有效控制，这种模式适用于业主有很强的技术管理力量。

2．施工总承包模式

这种发包模式的特点是业主方把一个项目的全部施工任务发包给一家资质符合要求的施工总承包单位，作为总承包商，再由该承包单位将部分施工任务分包给其他施工企业。这种模式业主方相对比较超脱，日常管理的工作量会有所减轻。但由于增加了中间管理层次，业主方对整个项目的管理力度和管理效率将会降低，有时会出现指挥不动或反应迟缓的情况。

3．总包+特别认可分包模式

这种发包模式的特点是业主方把一个建设工程项目发包给一家资质符合要求的施工单位总包，其项目的主体结构由该总包方负责施工；部分重要专业工程及系统设备的采购（或采购+安装）则由业主方特别认可分包，并纳入总包方的管理范畴。整个项目的质量、进度由总包方向业主方负责。这种发包模式实际上是前面所述的“平行发包模式”与“施工总承包模式”的组合。

采用这种发包模式时，由于业主方保留了部分认为有必要加强管理和控制的专业工程及重要系统设备采购（或采购+安装）分包人的自主选择权利，对整个项目的进度、质量的投资控制是比较有利的。因而在合同履约过程中，业主方的直接管理工作也不会像平行发包模式那样大，可通过突出管理重点，来提高管理效率。这也是目前一些大型建设项目较多采用这一模式的根本原因所在。

4．设计施工一体化的发包模式

这种承包方式的特点是业主方把项目或某一标段的建设任务委托给一家既承担（深化）设计又承担施工的承包单位。这一承包单位可以是临时性的设计、施工联合体，也可以是永久性的综合承包单位。这种模式评标难度较大，对承发包双方的风险也相应增大。这种模式适用较特殊的专业工程。例如：我公司代理的江桥垃圾焚烧厂渗沥水工程的承包范围如从设计到施工全过程以及调试、工程竣工验收、试运行、交付建设单位使用直至工程使用后保修期结束，实行一揽子承包，中标单位对本工程实行“五包”：即按批准的初步设计文件包建设规模、包技术标准、包工程质量、包合同工期、包工程造价，这样就能为控制工期、质量和造价提供了保证。

（二）对目前较常用的分包模式，代理单位在招标时应着重考虑的问题

1．在总包招标时必须就总包的施工承包范围、总包自行施工的内容、业主特别认可的分包工程的内容及业主方另行发包的工程内容在招标文件中明确告知，以便投标单位据此编制施工方案、合理报价。

2．某些专业工程及重要系统设备的采购（或采购+安装）分包是由业主方特别认可的，在施工配合过程中可能会出现一些矛盾，一旦工程中出现质量、进度问题时，尽管在总包合同中约定将由总包方就整个项目的质量、进度对业主方负责，但有时在总包方与分包人之间还是会发生相互扯皮和推卸责任的现象。为了尽量避免发生这类现象，就必须在总包与分包的招标文件中明确各自的施工界面，事先约定相互之间的协调配合关系，明确各自的工作职责，并将这些内容分别纳入到各自的合同中去。需特别说明的是：在专业分包工程招标时，必须在招标文件中将总包合同中约定的相关违约条款明确告知各投标单位，且在分包合同时也应当响应。

3．由于在工程实施过程中，总包方需要承担起对业主方特别认可的分包单位的协调管理职能（包括人员、设备及材料进场，前后工序的搭接，临时供水、供电以及现场安全与文明施工的统一管理等），而且为了节省费用，各指定分包人在履行自己的合同义务时还会不同程度地使用总包方现成的垂直运输机械和脚手架等设施，所以在招标文件中必须明确总包单位对业主特别认可的分包工程收取总包管理费及配合费的计价原则、付款的方式及管理要求。

4．代理单位必须依据建设部第124号《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》向业主做好对分包工程采购管理的法律法规的宣传工作。

（三）实例

对于一个较大型工程的发包，可能会选用多种发包模式，所以在发包前，代理单位必须为建设单位做好发包模式及总分包界定的策划工作。例如：我公司在代理中国银行信息中心（上海）项目施工招标时，根据工程性质、建设单位提出的建设目标及实施要求，就其发包模式及总分包界定的做了以下策划：1．根据工程的实施情况，整个工程划分为两大标段，主体建设工程和绿化景观工程，采用平行发包模式，合同关系独立，由建设单位与相应的施工单位直接签订，施工单位就承包内容直接对建设单位负责，不发生总包管理费。绿化招标文件中对绿化景观施工范围做了明确的界定，特别是对景观范围内的水、电安装：绿化灌溉、水景配套的水系统（水从总包预留的接水头子开始）；景观照明（电从景观照明配电箱出线开始）都做了明确的说明，以防与总体施工单位在界面上的交叉。

2．对列入总体工程施工总承包范围内的部分专业工程，如桩基工程、精装饰工程、幕墙工程、机房工程、弱电系统、燃气工程、变配电工程等，由于需专业施工资质，且工程量大、计价方式较特殊，因此可以设为由建设单位特别认可的分包工程，合同模式为专业分包合同，合同主体为施工总承包单位（即分包合同发包人）和专业分包单位（即分包合同承包人），建设单位为分包合同的鉴证方。分包工程的承包人应当按照分包合同约定对其承包的工程向分包工程发包人负责，分包工程的发包人和分包工程的承包人就分包工程对建设单位承担连带责任。分包工程的发包人对施工现场安全负责，并对分包工程承包人的安全生产进行管理，分包工程的承包人应当服从分包工程的发包人对施工现场的安全生产管理。分包工程的发包人根据施工总承包合同的约定收取相应的总包管理配合费。

3．对幕墙工程、机房工程由于其专业特点强，结构体系独立，可建议采用深化设计施工一体化的模式。

上述策划得到了业主方的认可，为实现工程各建设目标提供了重要保证。

结语

在建设工程招标策划过程中，合理划分标段，选择适当的发包模式及明确界定总分包各方的工作范围及具体责任等工作是关系到工程项目能否顺利进展并达到预期目标的重大内容。这也是我们招标工作者在工程实践中深化、细化地执行《招标投标法》法律精神的具体体现。我们将在今后工作中，进一步总结经验、深化认识，提高执法能力和水平，为倡导公正、公平、公开的市场环境、提高工程项目经济效益做出应有的努力。（作者：上海诚华杰工程造价咨询有限公司纪添成朱海琦）

来源：《纪念<招标投标法>实施十周年论文集》