城市管理模式创新与基层秩序重建_基于郑州网格化管理模式的分析_刘涛
［作者简介］1.刘涛，郑州市社会科学院历史文化所副所长、助理研究员；2.白华莉，郑州市社科联中州纵横杂志社经济师；3.赵君，郑州市社会科学院院长、研究员。
［收稿日期］2012-08-31
［基金项目］国家社科基金西部项目（项目编号:09XZZ001）;郑州市软科学重点课题（项目编号：121PRKXF653—2）的阶段性成果。
城市管理模式创新与基层秩序重建
———基于郑州网格化管理模式的分析
文刘
涛1白华莉2赵君3（1.3.郑州市社会科学院，河南郑州450015；
2.郑州市社科联中州纵横杂志社，河南郑州
450015）
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内容提要：网格化管理是适应城市转型发展的一种技术创新，通过整合基层治理资源，增强基层的治理能力，以实现政府治理与社会自治的有效衔接。但网格化管理受到传统管理惯习的制约，难以完全达成预期目标。因此，要在实践中不断完善管理机制、创新发展思路，以政府执行责任和意识塑造为核心，实现城市由“管理”到“治理”的转变，构建一个基层服务、管理和自治有效衔接、多元联动的新型治理模式，从而不断提升城市管理的水平和质量。
关键词：网格化管理
基层治理
社会转型
精细化管理
中图分类号：D523-3文献标识码：A
文章编号：1008-6323（2012）05-0005-04
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随着城市化进程的加快，城市框架不断拉大，城市流动人口增多，社会问题日益复杂多变，城市基层治理难度加大。为此，地方政府不断探索城市管理的新模式。作为改革创新的产物，网格化管理模式通过“纵到边、横到底”的无缝隙管理，构建了一种及时发现、快速反应、科学处理、高效管治和服务到位的新型城市基层管理模式。这一技术虽然得到普遍的运用，但仍处于初期实践状态，其创新及功能定位的理论基础研究有待强化，而在拉近官民关系、应急设计常态化转变等方面也还存在疑问。由此，本研究以郑州网格化管理的经验为基础，以城市管理理论和社会转型现实为切入点，总结城市网格化管理模式的主要功能，找出网格化在实践中的局限及问题，通过思路创新、技术完善、制度健全实现网格化管理的规范化、常态化。
一、城市网格化管理的技术
创新与功能定位
（一）资源整合与治理格局的重塑
郑州的网格体系在运转中由三个层级构成，乡（镇）办为一级网格，村、社区为二级网格、村组、
楼院、街区等为三级网格，相应地匹配建成市、县（市）区、乡（镇）办、社区（村）互通的公共信息网络平台，通过直接的信息沟通平台，实现快速反应问题、解决问题的目标，构成了“管理+服务+自治”的网格化管理运行体系。由于基层服务机构和网格管理员在卫生、安监、交通等问题上没有执法权，只能通过说服教育、汇报等柔性方式对待，很多问题难以在基层解决。为此，需要重新整合条块分割的管理方式，通过行政资源的重组来提高基层的治理能力。网格化就是这样一种技术创新尝试。郑州市网格化管理重点在行政资源的整合，其打破“县（市）区—乡（镇）办—村（社区）”的行政层级划分，由乡（镇）办党政主要领导任一级网格负责人，社区党支部书记、居委会主任任第二级网格负责人，乡（镇）办指派工作人员负责三级网格。网格内部坚持“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，实施“条块融合、以块为主”的治理模式，由网格管理人员统筹协调各级管理部门，负责发现问题、反映问题和解决问题。由此看来，网格化管理的定位是打破以往的条块分割问题，真正解决效率低下、职能交叉、职责不清、推诿扯皮的弊端，通过新的工作理念、管理方式及运作机制，重新整合分割的资源和权力，建立一套与城市发展相适应的多维度、
全方面的管理体系。新的管理模式将原本分散的乡（镇）办的管理职责统一下放到网格，通过定人、定岗、定责，实施职责梳理、量化考核、责任督查，明确了各级网格负责人的权力和责任，提升了执行者的工作热情和主动性。更为关键的是突破了行政区划和文本制度的束缚，重新构造了城市基层社会管理的格局。这一治理技术由最初应用于乡（镇）办一级的市场监管、社会管理、公共服务工作中，不断扩展其应用范围，逐渐延伸到安监、卫生、治安、党建等具体行政工作中，“网格”作为城市治理的重要工具，开始在各个层面上发挥作用。
（二）资源输入与基层治理能力的激活
在城市社区内部人口增多，传统的单元社区逐渐被多元的现代社区取代后，不同地区、不同层次的人口聚集在一起，管理的复杂程度增加，管理难度加大，街道、社区等基层组织管理资源不足问题突出。乡村基层组织在农业税取消后，治理能力严重弱化，其采取了“选择性治理”的策略，重点应对上级分配的硬性任务，致使大量的社会性事务无人问津，基层矛盾长期积压难以化解。为解决这一问题，郑州提出了“人往基层走、钱往基层花、物往基层用、权往基层放、劲往基层使“的强化要求，加强对基层的资源输入力度。并由市直机关派驻群众工作队协助基层开展治理工作，负责协助乡（镇）办建立网格化运行机制和平台，参与联系工作，推进单位业务工作的全面落实，帮助蹲点地方制订经济社会中长期发展规划，督促职能部门依法履行职责，督促、配合乡（镇）办落实市委市政府中心工作；组织开展对口帮扶，帮助基层群众解决实际问题，收集、反映社情民意。由此，依托网格化，政府开始重新向基层输入资源，提升基层组织在维护地方秩序中的积极作用。同时，用自上而下委派的群众工作队来统筹条块，协助、督促基层组织及时化解问题，并直接应对群众的多元诉求，解决网格权力不足的问题。从某种意义上说，基层组织自身建设与外部资源输入的协同推进，全面增强了基层社会的稳定与发展能力，网格及其配套措施弥补了城乡管理的真空，提高了城乡社会治理的绩效。
（三）构筑国家与社会良性互动的治理格局
城市化进程加快带来的最大问题就是治理成本提高、难度增大，治理者只能疲于应付，逐渐丧失了治理责任和主动性。治理主动性的丧失导致社会问题长期得不到解决，生产、生活环境恶化，群众抱怨增多，官民关系松散等问题显现，城市发展环境亟待改善。郑州市经八路办事处作为试点之一，为改善城市管理中的难题，整合128名部门工作人员下沉到网格，设置社区、街道两级问题受理中心，通过日巡查、日走访、周例会等制度，确立了一套简单、快捷、高效的服务运行体系。网格化通过服务下沉、身体在场、责任重建等方式，从管理直接转向服务，倾听群众诉求、帮助群众解决问题，让群众切实感受到务实、为民的工作作风。此外，网格化管理的创新重点是网格化管理的信息平台，通过信息平台不仅可以塑造一个超越时间、空间与部门分割的政府行政运作模式，对行政行为过程进行全程的组织、控制、协调、监督。［1］同时，为政府与群众之间的沟通、交流提供了“联结点”，群众能够通过平台把问题传达到相关部门，行政部门又必须及时回应问题的解决进度，以获得群众的信任，政府、组织与群众之间的新型互动模式，构成了“官民共治”的管理格局。由此看来，网格化管理核心是重建基层治理者的责任伦理和主体意识，将治理责任、服务意识内化为一种主动的、积极的思想意识和行政理念，把“依靠群众、服务群众”作为出发点和落脚点，把群众的需要、社会的发展作为分内之事，也可以增强群众对政府的认同感、信任感，主动参与支持网格化的实践。政府重心的前移、下移，使民生转向的政府与群众高层次的时代诉求相融合，加之官民之间沟通渠道、沟通方式的转变，新的国家与社会良性互动的格局开始形成。
二、网格化管理模式在实践中存在的问题
网格化管理虽然实现了治理技术上的创新，化解了以往城市基层管理中的一些弊端，提高了基层社会的治理绩效，但是这种力图嵌入到城市社会中的管理模式，在初期的探索实践中仍然存在一些局限和问题。
（一）存在成本膨胀与运行能力降低的风险
网格化管理是在社会问题复杂化、人口流动加速、城市规模扩大等背景下应运而生的。在这种复杂的社会环境下，网格承担了大量的职责，不仅履行常规的市场监管、社会管理、公共服务等职责，而且要负责联系交通、卫生、监管、治安等执法部门，统筹由“条条”负责的问题，还需要深入群众，了解群众的实际需求，接受群众的利益表达，化解隐藏的社会矛盾。在信息沟通渠道扩展的同时，群众的利益诉求获得了认可与支持，主动发现问题、反映问题的能动性增强，大量的潜在问题开始呈现出来，不断向网格局限的空间中拥挤，会极大增加基层组织的治理任务。这带来两个方面的问题：一是制度运转的成本提高。基层组织需要向网格内集中治理资源，以应对不断涌现的问题及群众各种临时性的利益诉求，并要兼顾基层部门的常规工作。而自上而下的管理部门与市、区两级需要从外部输入资源，以协助基层进行治理。一旦网格运行起来，并要达到预期的成效，会存在运行成本增加的风险。加上精细化管理涉及主动巡查、信息收集、信息整理、任务划分、整合处理、处理反馈、考核评价等多个环节，每个环节要达到精细、高效，必然要求有更为通畅的流程，更为敬业负责的工作人员，这同样会提升制度的运转成本。二是网格化管理的持续性问题。网格化管理是应对转型期复杂社会问题而出现的，不可避免地会具有一些应急性、临时性特征，虽然可以通过快速提升政府的行政绩效化解各类社会问题，但是也面临着后期治理效能的稳定转化问题。因为快速的治理变革给基层带来巨大热情的同时，也会随着问题与事件的结束，不可避免地出现倦怠和松懈状态，从而失去其原
有功效，甚至会导致城市管理事故。［2］为此，不断健全从快速转型的社会背景下产生的网格化管理模式，实现其向常态化、规范化的转变是亟待解决的问题。
（二）行政治理与社会自治的衔接程度较低
现代国家的发展目标是政府与社会之间实现协同治理，形成多元共治的格局。在这个转变过程中，存在基层治理的行政化与去行政化两种倾向，行政化是重新组织基层、组织社会的重要方式，可以承担单位解体后转移出来的社会性事务，重新整理散乱的个体生活世界。而去行政化看到的是行政强制的负面作用，行政力量的下渗及制度的刚性化，难以对复杂的社会矛盾做出及时判断和灵活调整，［3］容易错失处理问题的最好时机，导致问题发酵、升级。但是缺少行政力量，又难以对基层实现有效管理，发展基层自治组织成为解决这一问题的最好办法。网格化管理存在强化行政力量的倾向，这在一定程度上自然会弱化社区自治功能的发挥与组织的发展。一些区域虽然在设计上提出依托群众自治强化城市管理，但是实践中仍然需要依靠政府推动和运作。在宣传与实践不充分的情况下，群众的认知、理解与接纳程度不够，主动参与意识薄弱，加上群众的自组织能力不足，已有的社区组织也难以在网格管理中发挥应有功能。由于行政治理与社会自治是一个此消彼长的过程，在社区自治能力初期发展阶段，往往忽视自治能力的培育，而网格化管理的推进过程中很容易忽视这个面向。调查发现，部分街道、社区的群众主要以个人的名义参与问题反映与利益表达，未能依托组织低成本与网格对接，社会组织并未被接纳到网格管理中。主动融入的渠道不畅通、融入机制不健全，导致政府治理与社区自治的互动衔接程度低，政府与社会“共治”的目标并未达成。为此，需要积极探索从以往从属、服从的关系向联动、共治的方向转变的机制。
（三）网格员职责规范与治理问题的认定不规范
目前，网格管理办法明确提出要“权责对等、任务明确”，网格工作人员要在负责的网格内部进行走访、巡查、排查及协调解决问题，并将难以解决的问题及时上报网格信息平台，但是实际运作中仍然存在一些问题。一是权责不对等、职责异化及问题认定难的问题突出。网格覆盖区域广、负责人员少、承担事务多，隐藏问题短时间排查难度大，致使网格工作人员很难及时、准确地发现问题。同时，网格员职能异化问题突出。由于网格员统筹协调网格内的所有事务，客观上需要主动承担联系、协调、配合相关部门解决问题的任务，这导致一些部门硬性要求网格工作人员协助完成不属于网格员职能范围的行政工作，直接增加了网格工作人员的工作量，异化了他们的原有职责。这些问题主要是网格内部的权责不清晰所致。因此，网格化管理模式必须进一步强化权责的界限，实现形式化的制度规范与实际操作的相统一。二是网格内问题认定的相关标准缺乏。虽然网格突破了行政层级、部门分割，但是城市管理部门的职责存在交叉，当所有问题聚拢到网格内时，问题的总量巨大，且相互交错，很难在短时间内划清问题的归属。而网格内还没有建立规范、统一的划分标准，容易出现问题上报不及时、上报后搁置等问题。诸如环境卫生、公共设施等一些问题，不同部门的认定标准不一致，或者相关评价标准没有出台，仅依靠非专业的网格管理员很难判断，以至于会出现问题搁置的现象。
（四）疑难、边缘问题的治理难度较大
网格化管理与执法部门的结合，使一般性问题都能够得到及时解决。一般性问题多是边界清晰、权责明确、内容常规的日常性问题，多数问题可以依靠网格工作人员解决，或者通过与执法部门的联合化解，但是对一些疑难问题仍然缺少有效的应对办法。如无主管楼院的管理，由于社区居民过于松散，组织难度大，很难建立起自治组织，社区在卫生、治安上又无力投入更多的资源，大量问题长期积压。一些单位社区由于所属部门的行政权力大，垃圾不及时清理、乱搭乱建、车辆停放混乱等问题突出，而网格员在管理中没有话语权，治理难度极大，单位社区成为网格管理中的“钉子户”。对于此类问题，即使有一些临时性、应急性的处理办法，解决也并不彻底，很容易导致问题的反复。此外，在网格的边缘交叉处存在一些管理上的盲区。虽然网格管理以行政区域和自然空间大小为基础，将责任明晰量化到具体人，形成“全覆盖、无缝隙”的网格体系，看起来地域界限清晰、责任边界明确，能够严格按照属地、权限进行管治。但是实践过程中，在地域、部门、职责的交汇处往往存在一些管理盲区，这些地区的问题会导致无人管问、相互推诿，而盲区随着治理压力的增大和“搭便车”心理的存在也不断扩大，逐渐成为基层治理中的难点。
三、完善城市网格化管理模式的思路与对策
网格化管理中存在的问题是地方实践中出现的普遍现象，也是影响网格持续运转的关键问题。有效化解实践中出现的问题，实现网格化管理的常态化，需要以“多元化、精细化、数字化、动态化”管理机制的完善为支撑，以政府执行责任和意识的塑造为核心，充分整合各类资源和力量，构建一个基层服务、管理和自治有效衔接、多元联动的新型治理模式，从而不断提升城市管理的水平和质量。
（一）进一步推进城市管理主体的多元化
长期以来，城市基层管理部门承担了大量的职责，为提高管理的绩效，过于突出对资源的直接控制、管理，通过行政主导来维护城市的发展与稳定，这虽是城市发展过程中完全必要的工作，但是却难以适应新的发展需求。为此，政府在承担必要的治理责任的同时，要加快转换行政的理念和思路。一是从以事为本向以人为本转变。积极落实依靠群众、服务群众、为了群众的执行理念，主动了解群众所需，深入基层服务群众。以服务促管理，寓管理于服务之中，真正向以人为本、服务群众的民生方向转变，依托惠民的公共服务机制和利民的服务绩效来完善制度框架，确保
社会能在规范的制度框架下良性运行。二是从政府一元治理向社会参与治理转变。在基层社会的治理中，要达到善治的理想目标，需要推动政府治理与群众自治的有效联接，以形成政府、社会组织与群众的多方协同“共治”的格局。这就需要在政府的支持下，逐渐培养群众的自治文化，提高群众自我管理的能力。同时，要鼓励发展新型社会组织和经济组织，通过各类组织整合分散的资源和原子化的个体，帮助群众参与到政策制定、城市管理中来。依靠群众管理群众，不仅可以弥补网格管理的盲区，而且能够降低网格管理的成本，提高城市基层的治理绩效。
（二）建立“四位一体”精细化管理机制
精细化管理是企业的一种管理文化和管理方式，通过制度化、格式化、程式化的管理，建立一个快速、高效、具体的生产流程，提高企业的生产效率。后来精细化管理被应用到社会组织管理和城市管理中。在现代城市的发展过程中，精细化管理方法和理论不断被完善，形成了以“精确、细致、深入”为基本特征的管理模式。目前，城市网格化管理虽然实现了全面的覆盖和管理，但是精细化的理念仍然未渗入到各环节的内部，相对于精细化的“苛刻”要求，各环节在运作过程中仍然处于“差不多”的粗放式管理状态。为此，必须进一步向精细化的管理转变，形成以“标准化、信息化、数据化、精益化”为目标的一体化管理体系。具体而言，一是以标准化为前提，在实际调研的基础上，对制度框架、职责任务、运行机制等方面进行再次规范，增强网格管理的驱动力，提升网格管理的水平。二是以信息化为手段，通过健全的信息平台，不仅可以从群众、组织及网格员等多主体获得信息，而且可以跨越层级和繁琐形式，实现问题发现、上报、反馈与解决的一体化、及时化。三是以数据化为标准，网格管理中的问题用数据表达、过程用数据要求、结果用数据考核，真正建立以“人、地、物、情、事、组织”为核心的数字化管理和考评机制。四是以精准化为保证，在制定科学、细致、可操作的管理标准后，随着社会的发展，不断完善、持续改进原有的框架、职责、机制，要做到精益求精，能够实现持续推进城市管理的常态化、无缝隙、零缺陷管理。
（三）实现动态的、防治一体的常规化管理
在城市转型期，大量社会问题被快速发展的经济所遮蔽，经济的发展让基层社会呈现稳定与和谐的状态，城市基层社会管理者主动发现问题的意识和动力不强，原有动态的社会管理机制陈旧、失效，刚性、静态的社会管理机制逐渐常规化，潜藏的社会问题难以发现，并逐渐发酵升级。加上民众的权利意识觉醒，利益诉求更加多元，且问题处于不断变化状态，一旦问题不能够得到及时解决，就会以恶性事件的形式集中在某点爆发，造成极为恶劣的影响。为此，一是必须建立一套灵活的滚动排查、预警、调处机制。加强日巡查力度，及时了解群众的诉求。对问题进行快速判断，对一般性问题尽量通过调解、协商等柔性手段解决，变“硬约束”为“软约束”，以最短时间解决，防止矛盾升级。对重大问题、治理难点要及时通过信息平台上报，由负责部门第一时间形成解决方案，以预防问题突发，化解不良社会影响，并降低治理的政治与社会成本。二是将城市社会管理的关口前移，从源头进行治理。建立信息、数据分析模型和预防机制，实现城市社会管理由等待、被动处理到前期预防的转变，变“事后干预”为“事前预防”，在萌芽、源头化解各种社会矛盾和风险。三是形成动态化的数字处理平台。建立人口、建筑、区划、经济社会发展的动态数据库，公共管理信息平台要及时更新，及时反馈问题的处理进度，并能够实现事情主题、提交时间、承办部门、回复时间、回复状态的公开透明。［4］四是确保各级信息平台衔接的畅通。在确保市、县（市）区、乡（镇）办、村（社区）四级平台内部畅通，确保信息向上传递与向下反馈的通畅性。同时，要增强市一级参与的深度，从终端的监督、考评转向全过程管理，以发挥其处理、协调、控制的顶层主导功能，增强信息平台运转的动力。
（四）构造“网格化管理、组团式服务”的整体管理模式部门设置上的条块分割导致多头管理、力量分散、协调能力差等问题，甚至彼此相互冲突，容易出现棚架、梗阻和推诿扯皮现象。网格化打破了多头分散管理的格局，由网格统筹协调市政、安监、交通、卫生等多个部门，以构造“网格化管理、组团式服务”的多元配合、整体治理模式。协同治理的过程中要真正实现“条块融合”，必须确保网格管理能够“横向到边、纵向到底”，以达到全面覆盖和综合治理的目标。“横向到边”一方面要做到“权责对称、任务明确、范围清晰、无缝衔接”，在网格内部确立差异化的责任职责，以政府主导、块块统筹、多元部门配合共同推进工作落实，杜绝以往管理中的推诿扯皮、责任虚置、管理盲区等问题。另一方面要完善责任追究机制。建立“个人—单位—社区”间的一体化责任追究机制，构建单位直接监督、群众自觉维护社区秩序的善治局面。“纵向到底”要突出重心前移、下移，适度把权力下放到乡（镇）办、村（社区），充实基层治理力量，完善基层治理体系，强化部门间的联合。这样不仅可以提高基层的治理能力，而且能够增强网格工作人员服务的主动性、积极性，逐渐从“事后执法”向“源头管理”转变，从被动的任务型管理向主动的服务型管理转变，最终构筑起服务群众、执政为民的城市管理文化理念和常态化管理机制，以持续化解影响城市稳定发展的根本性、基础性问题。
参考文献：
［1］蔡立辉，龚鸣.整体政府：分割模式的一场管理革命［J］.学术研究，2010（5）
［2］田毅鹏.城市社会管理网格化模式的定位及其未来［J］.学习与探索，2012（2）
［3］渠敬东.从总体性支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析［J］.中国社会科学，2009（6）
［4］孙建军，汪凌云等.从“管治”到“服务”：基层社会管理模式转型［J］.中共浙江省委党校学报，2010（1）
责任编辑：陈琳