城乡基本公共服务均等化的多重制约与消弭对策——基于江苏的研究

城乡基本公共服 务均 等化 的 多重制约与 消弭对策
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基 于 江 苏 的研 究
文 ＼ 张玉磊 ＼ Ｚ ａ ｇ Ｙ ｌ ｉ＼ 淮 阴师 范学 院政 治 与公共 管理 学院 讲师 ，北京 师范 大学管 理学 院博士 ｈ ｎ ｕ ｅ
导读 ：江苏 在推进 城 乡一体 化进程 中，城 乡基 本公 共服 务均 等化水 平 明显提 高，但城乡二元体制 、重经济增长轻公共服 务的发展理念、城 乡 区域发展 不平衡、公共服务财政投 入与需求不相适应 、各 级政府在公 共服
共服务 体系 ，提高政 府保 障能力 ，推 进基本 公共 服务均 等 社 会发 展一 体化 作 出 了具 体部 署 ，提 出推进 化 ” 。从中 可 以看 出 统 筹城 乡发展 、推进 城 乡一 体化 、 经 济发 展方 式 “ 三个 转变 ” ，其一 就是 “ 由 实现城 乡基本 公共服 务均 等化 ，是未 来一段 时期 内我 国 民 城 乡二 元结 构 向城 乡发展 一体 化转 变 ” ，成 生 工程 的核心 和突破 点 。江苏省 近年 来 以科 学发展 观为指 为 江苏 省 “ 十二 五 ”时期 发展 主线 的重要 特 导 ，大力 推进城 乡一 体化 ，统筹 城 乡基 础设施 建设 和社 会 点 。 事 业发 展 ，加 快构建 促进 城 乡基 本公 共服务 均等化 的长效 国前列 。
苏省 就率 先在全 国实 行 了免费 义务教 育 ，目 乡 二 元 体 制 同样 成 为 制 约 江 苏 实 现 城 乡 基 本 公 共 服 务 均 等
前城 乡免 费义 务教 育已全 面实行 ，全 省义 务 化的根 本原 因 ，可 以说 ，在一 个相 当长的历 史时 期内 ，江
教 育优质 均衡发 展 ，教 育支 出已成 为江苏 省 苏还不 可能完 全消除 城乡二元 体制的 影响 ，城 乡基本 公共 公共 财政 的第一 大 支出 ； 医疗 卫生方 面 ，城 服务的 差距还 会存在很 长一段 时 间 。江苏 需要结合 省情 探
一
在 城 乡一 体化 的具 体 实践 中 ，江苏 省 出 城 乡发展 作 为推进 “ 两个 率先 ”的 重大 战略
机 制 ，取 得 了 明 显 成 效 ，城 乡 基 本 公 共 服 务 水 平 走 在 了全 台 了一 系 列 改 革 新 举 ： 战 略 规 划 上 ，把 统 筹 在
江 苏推进城 乡一体 化与城 乡基本公 共服务均 任务，形成 “ 工业化致富农民、城市化带动 等化 的措施和成效 农村 、产业化提升农业”的 “ 三化”带 “ 三
、
近 年 来 ，江苏 省持 续强化 城 乡一体化 理念 ，把城 乡一 衣” ： 在体制机制上 构建城 乡发展规划 、产
体化 作为 加快经 济发 展方式转 变 的重要抓 手和 解决城 乡发 业布局 、基础设施 、公共服务 、就业社保 “ 五
展不 协调 矛盾的 重要举 措 ，认 真贯彻 工业 反哺 农业 、城市 个 一体 化” ，促进城 乡生产要素合理流动 、公 支持 农村 的方针 ，逐步从 制度 上破 除城 乡二元 结构 。江苏 共资源均衡 配置 ； 在发展形态上 ，促进 “ 工业 省十 一届 三中全 会明确提 出按 照江 苏省现 阶段 “ 五个 一体 向园区集中 、人口向城镇集中 、居住向社区集
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是全国城乡居民收入差 较ｄ ８ 省份之一 。作 的根本原 因 巨 ，９ ￣ ２ １ 年城 乡社会将根本并轨——消弭城 乡差 展模 式 ，形成 了优先 发展城 市和工业 的倾斜 性发 展策略 。 Ｕ０ ２ 在城 乡一体 化深 人推 进的过 程 中 ，江 苏 歧视 性的色彩 ，各级 政府把 有限的财 力和 社会资 源 ，重 点 的 城 乡基本 公共服 务均等 化水 平 明显提 高 。 或优 先用于 城市公共 服务 的供给 ，而农村 公共服 务供给 则 从 全 国来看 ，江苏 省几 项主 要的基 本 公共服 坚持 “ 自力 更生 为主 、国 家支持 为辅 ”的原则 ，农村 公共
２ ０ ０４ ４ ． ００ ４ ． ４２ ２０ ０５ ３ ． ７２ ４． ４Ｏ ２ ０ ０６ ３ ． ６０ ４ ． １８ ２０ ０７ ３ ． ６７ ４ ． １６ ２ ０ ０８ ３． ７９ ４ ． １３ ２ ０ ０９ ３ ． ６３ ３ ． ９２
资料 来 源 ： 江 苏省 统 计局
除 城 乡 二 元 结 构 ，实 现 城 乡经 济 、社 会 发 展 一 体 化 新 格 局 乡 二 元 结 构 作 为 当 前 和 今 后 一 个 时 期 农 村 改
的 目标 ，其 中一项重 要任 务就是 ￣ ２ ２ 年 城 乡经 济 、社会 革 的重 点 ，作 为全局 改革 的 突破 口 ，建 立促 Ｕ００ 发展 一体化 机制 基本建 立 ，城 乡基本 公共 服务均 等化 明显 进 城 乡经 济社 会发 展一体 化制 度 。江苏 省委 推进 。 一 二五 ”规划 中又把 “ 建立 健全 基本公 共服 务体 十 一届 九次 全 会进 一步提 出 要把 “ 市化 城
体 ” 、整 体 推 进 农 民专 业 合 作 组织 、农 业适 度 上 ， 率 先 建 立 了 城 乡 低 保 标 准 与 城 乡 居 民 收 入 水 平 直 接 挂 规 模 经 营 、高 效 农 业 与 农 业 特 色 产 业 基 地 建 钩 的 增 长 机 制 。
设，建立健全农村社会保障体系，统筹城乡社
务 均 处 于 全 国 领 先 水 平 ，苏 南 城 乡 更 是 在 教 服 务 的 公 共 财 政 资 源 投 人 严 重 不 足 。城 乡 二 元 体 制 的 弊 端
育资源 配置 、社 会保 障 、就 业机 会 、交通 通 集 中体现在 依附于户 籍制 度的社 会福利安 排 ，居 民依 据其 信 等 基 础 设 施 方 面 趋 于均 衡 化 。据 统 计 ， 过１ ０ Ｉ 元 ，其中 ，用于农林水利 、教 育 、 ６６ ＯＬ 自身的户籍 身份 不同 ，将 获得截 然不 同的公共 服务供 给保 本公共服 务极为 缺乏 。城 乡二元 体制造 成 区域 经济发 展不 “ 一五 ”期 间 ，全 省一般 预算 支 出累计超 障 ： 十 城市居 民享 受较多的 公共服 务 ，农 民所能 享受到 的基 就业 和社会 保障 、公 共医疗 卫生 等 民生领域 平衡 、资源 配置 不合理 、社会分 配不 公平 ，导 致农村 基本 的支 出 占３ ． ％。基础 教 育方 面 ，２ ０ 年江 公共服 务严重缺 失 、城 乡基本 公共服 务供给 差距过大 。城 ｇ４ ０７
关键词：城 乡一体化；城 乡二元体制 ；公 共服务均 等化；对 策建 议
Ｄ Ｉ ｌ ． ９ ９ ｊ ｉ ． ６ ４ ７ ． ０ ２ ０ ． ０ Ｏ ： ０ ３ ６ ／ ． ｓ １ ７ — ７ ９ ２ １ ． ４ ０ ９ Ｓｎ ３
党的十 七届 三中全 会明确 提 出统筹城 乡发 展 ，着 力破 委十 一届 五次 全会 又明确 提 出 ，要把 破除 城
乡基 本 医 疗 保 障 和 公 共 卫 生 服 务 水 平 明 显 提 索 摆 脱 这 种 城 乡 二 元 体 制 束 缚 的 对 策 ， 同 时 还 需 要 中 央 政
高 。城 乡基层 卫生 服务 网络基 本形 成 ： 会 府在国家层面上对破解 城乡二元体制方面取得重大进展 。 社 保 障方 面 ，全省社 会保 障体 系进一 步完 善 ， 乡低保 、新型 农村 养老 保险 基本 实现 了 “ 四 （ ）重经 济增长轻 公共服 务的 发展理念 是制约城 乡 二 改革开放３ 多年来 ，中国在经济建设领域取得 的成绩被 ０ 新 型农村 合作 医疗 、城镇 居 民医疗 保险 、城 基本公共服务均等化的主观 原因 个 全覆 盖” 。全 省新农 保的 参保 率 、基 础养 誉 为 “ 世界奇迹” ，但成就 的取得 与地方政府 单纯追求经济
化 ” 思 路 ， 研 究 制 定 具 体 政 策 措 施 ， 建 立 统 筹 城 乡 发 展 的 中 ” 的 “ 集 中 ” ； 农 村 改 革 中 ， 全 面 实 三 在
体 制机 制 ，形 成城 乡经济 社会 发展一 体化新 格局 。江苏 省 施 脱贫 攻坚 工程 、农村 实事 工程 ， “ 四位 一
务供给 中的角色与责任模糊等 因素 ，严 重制约着城 乡基本 公共服务均等 化 的彻底 实现。为此，亟待通过 改革户籍制度、转 变发 展理念、倡导社会 参 与 ，建立起 以城乡基本公共服务均 等化为导 向的绩效 管理体系和公共财政 制度 ，从而有效地保证城 乡基本公 共服务均等 化总体 目标的实现。
老 金 领 取 率 分 另 达 到 ｇ ％ ｇ ％，给 付 标 准 也 增 长的 发展 方式 有很 大 的 关 系 。地 方 政 府 往 往 陷 人 Ｇ Ｐ 拜 ０ ８和 ｇ Ｄ崇
高于全 国平 均水平近１ ％ ０ ，新型 农村合作 医疗 的误 区，而忽视公共服务的提供 。这种 “ 非科学发展观”的 人口覆盖率达ｇ ％ ５ 以上 ，城镇职 工基本 医疗保 执政理念导致 目前我国公共服务供给 “ 总体水 平偏低 、发展 险 、新 型农 村 社会 养 老保 险覆 盖 面均 达９ ％ 不平衡 、效率低 、水平趋同” ，公共服务综合 绩效 整体 处于 ７ 以上 ，并 且在 全面 建立城 乡低保 制度 的基础 偏低水 平，有学者甚至认为今天的主要矛盾已经变成了公众
城 乡 发 展 的 典 范 。江 苏 省 居 民恩 格 尔 系 数 逐 公 共服 务 均 等 化 实 现 的 因 素 。通 过 对 这些 因素 的 分 析 ，有 助
年下降 （ 见表１ ，城 乡居民收人 比为２ ５ ： 于我们找到进一步实现城 乡基本公共服务均等化的路径 。 ） ．２ ｌ （０ ０ 全国城 乡居 民收入之 比为３ ３１ ， ２１年 ． ：） ２