公共财政支持下广州城市开发建设

公共财政支持下的广州城市开发建设提要：投资是城市开发的要素之一，建设资金的来源始终是城市开发最为关注的问题。

文章以广州2000年以来的城市开发建设为例，分析了近十年来公共财政对城市开发建设的作用。

关键词：公共财政；广州；城市开发1、公共财政与城市开发的关系城市开发(urban development)是以城市土地利用为核心的一种经济活动，主要以城市物业（土地和房屋）与设施（市政公用设施和公建配套设施）为工作对象，通过劳动和资金的投入，提高城市物质空间品质，并经过交换、分配和消费等流通环节，从而实现一定的经济和社会利益目标。

政府或者市场是城市开发的主体。

政府既是城市的开发利用者又是城市开发的责任者，既是规则的制定者，又是规则的执行者。

由于拥有政策制定、规划计划等手段，政府在城市开发中居于主导地位。

财政是国家为实现其职能，在参与一部分社会产品分配和再分配过程中与各方面发生的经济关系。

城市公共财政是国家财政的一个重要组成部分，又是城市经济活动的一个组成部分。

城市公共财政的首要任务是进行城市的建设与维护，城市规划目标的实现也是城市公共财政的职能所在。

此外，促进经济建设、推动城市各项社会事业发展、保障城市居民生活的基本需求和生活质量稳定提高等都是城市财政的重要作用。

现行的财政体制是1994年开始实行的分税制。

所谓分税制就是，中央和地方各级政府按照税种划分财政收入的一种预算管理体制。

分税制管理体制下，地方政府财政收入的来源主要有以下几个：税收收入、利润收入、规费收入、债务收入、土地出让金。

随着土地有偿使用制度的形成，土地出让金的收入比例越来越高，事实上已经成为地方政府预算外收入的最大来源。

财政支出方向主要包括：市政建设支出、教科文卫等事业支出、生产支出、生活支出、管理支出。

公共财政在城市开发中的作用主要体现在以下几个方面：直接投资城市建设、募集城建资金、调控城建活动和投资。

城市公共财政支出有相当一部分是用于城市基础设施建设和城市公用事业的发展。

因为，城市硬件环境、城市基础设施和公用事业建设水平与维护情况，直接关系到城市一切生产与消费活动的进行。

2、2000年以来广州城市开发建设概况2000年前后，随着经济全球化、区域一体化及我国改革开放的不断深入，地区经济的开放度逐步提高，珠江三角洲城市群和沿海开放城市发展迅速，使广州原有的区位和政策优势相对减弱，在发展中受到来自周边及其他城市强有力的挑战。

而且随着知识经济、信息社会的发展及我国即将加入wto，广州的城市发展同样既面临新的机遇，又面临严峻挑战。

同时，长期以来广州市中心城区单中心发展模式导致土地资源、基础设施与生态环境均无法支持城市的可持续发展。

2000年6月，番禺、花都撤市设区，行政区划的调整引起城市功能结构和土地资源配置方式的变化，广州在全国率先开展了广州城市总体发展战略规划工作，进行了战略规划的实践与探索。

战略规划提出将广州建设成为适宜创业发展又适宜生活居住的国际性区域中心城市和山水型生态城市的目标，以及“南拓、北优、东进、西联”的空间发展战略，着眼于解决当时条件下城市发展方向、发展思路等战略性问题，提高规划运作的时效性，对城市发展及建设活动及时有效地进行引导与控制，成为广州城市发展的纲领性文件。

2000年以来战略规划指导下的广州城市开发建设，其实施的重点表现在新区开发建设和交通基础设施建设两个方面。

（1）新区开发建设新区建设是2000年以后广州城市发展的重点，是建成区面积增长的主要动力，也是实现战略目标的关键地区。

新区建设表现为城市建设区面积的总量增长和沿南拓、东进两条轴线的节点（片区）发展。

从建设区增长总量上看，2000年以来，城市发展的主要方向更为明确，在以“拉开建设，优化布局，新区先行，带动老区”的思路指导下，东部通过珠江新城cbd的建设拉动城市重心东移，将旧城区的传统产业向黄埔－新塘一线集中，通过新设立的萝岗新区（2005年）整合东部产业发展；南部则通过建设大学城、广州新城等主要节点推动城市向南发展，并通过成立南沙区（2005年），形成新的城市经济增长点。

城市建成区也由合并之初的431平方公里（原广州、番禺、花都三城相加）达到2004年底的670平方公里，再到2010年底，广州市区（市属十区，不含增城、从化两个县级市）建成区面积已达952平方公里。

南拓轴上，通过主要节点建设，逐步形成串珠式布局，由北向南重点建设琶洲地区、国际生物岛、大学城小谷围岛及南岸地区、广州新城、南沙地区等节点。

经过几年的建设，以广州国际会展中心——广州国际生物岛——广州大学城——广州新城——南沙开发区为重要节点所构成的“南拓轴”基本成型。

以上多个地区的发展基本上是从无到有，公共财政在开发建设中起到了重要作用，主要表现在前期土地开发、拆迁安置和基础设施建设、大型公共设施及相应配套服务设施的建设。

表1：南拓轴各主要节点建设情况东进轴上，主要以广州珠江新城和天河中央商务区的建设拉动城市发展重心向东拓展，依托广州经济技术开发区和广州科学城，将旧城区的传统产业向黄埔——新塘一线集中迁移，利用港口条件，形成密集的产业发展带。

公共财政的支撑作用主要表现在基础设施的建设和大型公共建筑的建设等方面。

东部产业带以广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区四个国家级经济功能区为核心，形成东部密集的产业发展带，增强产业的集聚与规模效益，建设广州现代化制造业基地，萝岗区的建立、黄埔临港地区的发展，进一步加强了对东部的综合服务功能。

基础设施建设表2：东进轴新区建设情况（2）交通基础设施建设2000年以来，交通基础设施建设一直是广州城市土地供应的重点，尤其是新机场、南沙港、广州铁路新客站、轨道交通、高等级路网等交通设施，体现了“交通先行”的指导原则。

几年来，一批重大交通设施建设项目进展顺利，初步构建起陆海空立体式交通枢纽和以“双快”交通体系为骨干的城市道路网络。

新白云国际机场、广州港南沙港区和一批高、快速道路相继投入使用，广州铁路新客运站开工建设。

基本形成了东有广汕、广深、广惠、广园快速路、国道107，西有广佛，南有广珠东线、广珠西线、新光快速、南沙港快速、虎门高速，北有广清、广从、京珠、机场高速，内有环城高速，以高速公路和国省道干线公路为骨架、通过连接县乡公路和农村公路形成四通八达的现代化中心城市网络。

交通投资的来源也是以公共投资为主，主要包括省、市两级政府的直接财政投资，或通过财政担保申请的贷款。

地铁建设全面提速，全力推进地铁工程建设。

2005年，两条“南拓”线———3号线火车东站至客村段、4号线大学城专线琶洲塔至新造段开通运营，地铁线网长度达到59公里，比2000年18.5公里增加40.5公里，轨道交通网初步形成。

地铁运营车辆达到276辆，年客运量达到21354万人次。

目前地铁5号线也已开通，轨道交通六、七、八、九号线也在建设之中。

地铁是公共财政支持的重点所在。

3、广州城市开发的公共财政机制分析3.1 2000年以来广州城市建设投入“十五”期间，广州市五年累计城建投资909.55亿元，是“九五”期间的1.49倍。

其中：2001年142.70亿元、2002年146.80亿元、2003年160.00亿元、2004年204.05亿元、2005年256.00亿元；广州市市本级财政城市维护费累计支出28.58亿元。

其中：2001年5.08亿元、2002年5.52亿元、2003年5.35亿元、2004年5.79亿元、2005年6.84亿元。

（注：城市维护费是指专门用于城市公共基础设施和公用事业的维护建设，促进城市经济发展，优化城市居民生活环境的财政性专项资金。

）2006年至2008年，城建投资数额有增无减，保持每年200亿元以上的城建投资额2001－2008年，广州市城建总投资变化趋势图（单位：亿元/年）2006年以前，投资主要建设机场、港口、铁路、轨道交通、高快速路等大型基础设施，以及琶洲地区、国际生物岛、大学城、广州新城、南沙新区、珠江新城、萝岗等核心项目。

2006年开始，在继续投资建设南沙、萝岗、珠江新城、白云新城、广州新城、琶洲地区等新城区的开发建设之外，也逐渐投资“中调”的建设项目，如河涌整治、城中村的改造等。

持续的城建投资有效的支持了战略规划实施。

3.2 城市开发建设资金主要来源分析近年来广州实施战略规划进行城市建设的资金主要来源于两大块，一块是本级财政、一块是土地出让金收入。

“十五”期间，广州经济增长快、效益好，可持续发展能力明显增强。

2005年：全市实现生产总值5115.75亿元，全市财政总收入531.41亿元（全市财政一般预算收入完成371.26亿元），全市财政总支出448.14亿元（全市财政一般预算支出完成438.41亿元），与2001年全年完成国内生产总值2684.83亿元，全市财政总收入321.34亿元（一般预算财政收入246.19亿元），全市财政总支出302.15亿元（一般预算财政支出292.63亿元）相比较，分别增长90.5%、65.4%（50.8%）、48.3%（49.8%）。

“十五”期间，广州市市本级共收取土地出让金约346.3亿元。

支出方面，共计约324亿元。

土地出让金主要用于地铁建设和大学城、会展中心这样的大型工程建设。

2006年以后，土地出让金的收入较“十五”期间有较大增长，其支出在继续推进地铁建设的基础上，也有了更多的支出对象。

3.3 公共财政支持城市开发建设近年来广州城市建设的一个突出特点就是地方财政支持城市建设，前文的分析可以看出，政府投资主导新区开发、基础设施建设和公共服务设施建设是公共财政投入的主要方向。

无论是政府本级财政预算资金还是预算外的土地出让金，都是政府自己投入的真金白银。

政府投资主导，既由城市发展的方式所决定，也取决于政府财力和决策。

一方面，2000年战略规划确定了跨越式发展思路，客观上需要短期内投入巨资进行前期开发和基础设施建设，并通过政府的投入吸引社会投资参与，以抓紧难得的发展机遇。

另一方面，当时政府也有一定的积累并通过收取土地出让金、融资贷款等方式形成了足够的财力保证。

从实际效果来看，政府投资主导，提高了城市开发和项目建设的效率，同时也有利于贯彻政府的发展思路，使战略规划内容得以迅速实施。

同时也应该看到，如此大规模的公共财政支持城市规划建设有一定的历史特殊性。

由于政府财政资源总量有限，最近几年用于其他方面的投入比重逐步增大，仅仅依靠政府投资并不能长久的支撑大规模的城市建设。

现实也印证了这一说法，进入“十一五”时期之后，大型建设项目的投融资体制就已经开始发生变化，社会资本逐渐进入城市建设领域。

社会资本的进入，一方面可以看作是政府投入增强了地区的吸引力，成功的带动了社会资本，另一方面也预示着社会资本在城市建设中的比例将逐步增长。