关于加快上海旅游业发展建设世界著名旅游城市的意见

关于加快上海旅游业发展建设世界著名旅游城市的意见

为深入贯彻落实科学发展观，弘扬上海世博会精神，传承上海世博会经验，加快上海旅游业发展，建设世界著名旅游城市，充分发挥旅游业在促进上海经济发展方式转变和经济社会协调发展，建设经济繁荣、社会和谐、环境优美的社会主义现代化国际大都市中的重要作用，根据《国务院关于加快发展旅游业的意见》的要求，现提出如下意见：

一、提高思想认识

(一)充分认识加快发展旅游业的重要意义。旅游业是现代服务业的重要组成部分。加快发展旅游业，有利于扩大内需拉动消费、形成以服务经济为主的产业结构，是上海加快经济发展转型、调整产业结构、建设“四个中心”的推动力；有利于扩大就业、增加城乡居民收入、丰富人民群众精神文化生活，是提升市民素质、改善民生的重要保障；有利于深化改革开放、统筹城乡协调发展、营造生态环境，是提升城市综合实力、增强城市国际竞争力的重要措施；有利于完善城市服务功能、创建“智慧城市”、推动城市国际交往，是塑造城市国际形象的重要窗口。

(二)切实增强加快发展旅游业的紧迫感。上海都市旅游资源丰富，市场空间广阔，具有较好的发展基础。改革开放以来，特别是“十一五”以来，上海旅游业不仅在全市经济、社会和文化发展中发挥了重要作用，而且对全国旅游业发展作出了重要贡献。上海世博会期间，上海“历史与现代辉映、传统与时尚相融”的旅游魅力、现代化国际大都市的形象和高质量的接待服务，得到了充分展现。但是，与国家对旅游业发展的要求、建设世界著名旅游城市的目标和后世博发展的宏伟战略相比，上海旅游业在产业投入、产业融合、公共服务及满足群众旅游需求等方面还存在差距。必须进一步增强加快发展旅游业的责任感和紧迫感，抓住机遇，乘势前进，迎接挑战，破解难题，深化发展城乡一体、产业融合、荟萃东西文化、富有时代魅力的都市大旅游，加快把上海建设成为世界著名旅游城市的步伐。

二、明确发展思路

(一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的任务，顺应国内外旅游业发展趋势，以深化都市旅游为发展方向，以建设世界著名旅游城市为发展目标，以空间重塑、结构调整、功能完善为发展主线，以融合、创新、提升为发展要求，优化空间布局，整合社会资源，加快产业融合，创新旅游产品，提升服务质量，完善产业体系，拓展国内外市场，促进区域联动，不断增强上海旅游业的国际竞争力和影响力。

(二)基本原则。一是内涵式发展。要坚持改革开放，创新体制机制，实施融合发展，壮大旅游市场主体，走内涵式发展道路。二是消费与投资同步拉动。要加快重大旅游项目建设，增加产品供给，促进旅游消费。三是国际市场与国内市场并举。重点发展入境和国内旅游，有序发展出境旅游。四是一体化与多样性并存。要联动发展、优势互补，推动区域旅游一体化和各区县旅游特色化。五是开发与保护并重。要追求可持续发展，注重低碳环保，打造资源节约型和环境友好型的旅游产业。六是以人为本。要创造宜游宜憩的城市环境，提高旅游满意度，不断满足人民群众日益增长的旅游消费需求。

(三)发展目标。到2015年，将上海基本建成魅力独具、环境一流、集散便捷、服务完善、旅游产业体系健全、旅游产品丰富多样、旅游企业充满活力的世界著名旅游城市，旅游业增加值占全市生产总值的比重提高到&5％，占服务业增加值的比重达到13，5％o为此，努力打造吸引力强、美誉度高、世界级景区(点)集聚的国际都市观光旅游目的地，打造支付便捷、环境舒适、国际和民族品牌云集的国际都市时尚购物目的地，打造设施完善、服务优

良、品牌优势突出的国际都市商务会展目的地，打造传承创意交融、节庆赛事荟萃的国际都市文化旅游目的地，打造环境优美、内涵丰富、魅力独特的国际都市休闲度假目的地，打造中转便捷、衔接顺畅、换乘快速的国际旅游集散地。

三、聚焦重点任务

(一)科学规划旅游发展空间布局。形成跨区域、全市、区县、景区(点)等四级旅游规划体系。制定、完善和实施产业融合、业态创新、市场拓展、旅游保障和公共服务等相关专项规划。在全市形成“一圈四区三带一岛”的旅游发展新格局，中心城区为集商务会展、都市观光、美食购物、休闲娱乐、文化创意等为一体的都市旅游中心圈；东部为主题游乐与会议展览旅游区，西部为山水游憩与休闲度假旅游区，南部为乡村度假与滨海娱乐旅游区，北部为生态休闲与产业体验旅游区；构建黄浦江、苏州河、杭州湾北岸三条水上旅游带；通过创建国家生态旅游示范区，建设农业体验与生态观光为一体的崇明生态休闲度假岛。在长三角区域内，延续和放大上海世博会长三角旅游网络效应，重点推进朱家角、枫泾、新场古镇与长三角古镇群联动发展，形成具有区域优势的江南文化旅游集聚区；以信息化带动旅游咨询服务、旅游集散、旅游应急联动等一体化发展，形成具有全国领先地位的区域旅游公共服务网络体系；以沿路、沿江、沿海、沿湾为纽带，促进形成长三角地区资源互补、各具特色的具有世界竞争力的长三角旅游城市群。

(二)加快推进重大旅游项目建设。聚焦世博园区后续利用，充分利用“一轴四馆”和世博博物馆等资源和品牌，科学规划，合理改造，打造标志性的“2010上海世博”纪念园地和商贸会展、文化休闲集聚区。重点推进国际旅游度假区、余山国家旅游度假区开发建设，实现政策共享、互为促进、协同发展。着力推进迪士尼主题乐园、欢乐谷二期、虹桥商务区和环淀山湖、杭州湾北岸等相关旅游项目建设。积极推进沿江、沿河、沿湖、沿海水上旅游综合开发项目建设，建成若干游船和游艇码头，沿黄浦江两岸逐步将吴淞口至徐浦大桥打造成融万国建筑、世博园区、中西文化、上海风情于一体的“现代东方第一湾”；完成苏州河两岸游船公共码头、景观环境改造及配套服务设施等旅游基础设施项目建设。加强上海历史文脉资源的挖掘利用，开发以图书馆、博物馆、美术馆、收藏馆、名人故居和传统戏曲、文艺演出为主体的文化旅游项目。加快旅游功能性、基础性项目建设，建成和完善一批具有信息、集散等功能的旅游综合服务设施，实现对全市咨询中心的整合和提升，完成全市A级旅游景区公共服务基础设施建设。指导区县建设一批具有重大示范效应和拉动作用的旅游产业项目和旅游配套功能项目。

(三)创新培育都市旅游新兴产业。以创新驱动、引领发展为原则，深度对接国家战略规划和政策，推动旅游产业升级转型。紧紧围绕国际旅游度假区、佘山国家旅游度假区建设，联动周边旅游资源，发展以人文娱乐、游乐观演、生态度假、户外运动等为主要内涵的旅游休闲产业。依托虹桥商务区国家会展中心建设，以及新国际博览中心、光大会展中心等会展设施，发展集聚规模大、国际化程度高、带动效应明显的旅游会展产业。沿用空港相关政策，依托国际邮轮组合母港和停靠港建设，发展旅游邮轮产业。依托信息技术，结合旅游服务特点，发展以旅游电子商务、虚拟旅游、旅游策划咨询为主体的旅游信息服务产业。对接优先发展先进制造业的战略，依托上海制造业基地，发展邮轮、游船、游艇、房车、大型游乐设施、导览设备等旅游制造产业。

(四)融合提升都市旅游核心产品。通过制定并逐步实施市民旅游休闲计划，促进旅游消费升级，结合地方特色、文化特点、旅游资源禀赋等推动旅游产品多样化发展。重点打造融黄浦江两岸风貌和建设成果，展现人文景观、时尚创意、民俗风情、生态休闲、灯光夜景的浦江游览，推动浦江游览向苏州河、淀山湖、长江和海岛延伸，形成水陆联动、水岸一体的水上旅游。大力推进商旅文体结合，依托商业设施、文化场馆、体育场所，打造国际品牌云集、国货精品集聚的购物旅游，继承传统、文化艺术、演绎创意的文化旅游，赛事观看、户

外运动的体育旅游。加快推进旅游与工业、农业融合，依托百年工业遗存、现代工厂风貌和农业园区、乡村农家乐，发展以先进制造业展示、工业文化传承为主体的工业旅游和以农业生态观赏、农民生活体验为主体的农业旅游。积极开发红色旅游资源，依托上海社会主义建设成就、革命遗迹、名人故居二革命历史纪念馆、烈士陵园等，发展红色旅游。推进旅游与科技、教育、卫生、金融等相关行业之间的联动发展，推进科技普及、校园体验和康体健身等体验旅游。继续推进长三角旅游产品一体化，依托具有资源互补性的区域旅游产品，打造生态、山水、园林、古镇、民俗等跨区域特色旅游。

(五)加大城市形象塑造力度。制定并实施上海世界著名旅游城市形象宣传计划，明确城市形象定位，创新城市形象宣传策略，构建城市形象推广体系，积极开展城市形象推介，向世界宣传上海、推广旅游。加强海外合作，依托境外友好城市、本市政府部门和企事业单位驻外办事机构和旅游海外推广机构，建立全球宣传网络。充分利用国内外主流媒体、影视作品、纪念品及网络、电信等新载体，加强对上海城市形象、主要旅游区(点)及重大节庆、赛事、会展等活动的宣传。利用重大节庆、赛事、会展等活动，构建城市形象宣传平台。广播、电视、报刊、网站等公共媒体要积极开设旅游栏目和频道，加大城市旅游宣传力度。巩固世博期间形成的城市文明成果，把海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的上海城市精神融入市民的思想观念，开展市民旅游礼仪礼貌培训，建立良好的语言环境，提高市民对外交流能力，展示市民热情好客的新风尚，增强城市亲和力。

(六)提升旅游企业竞争力。鼓励社会资本进入旅游业，参与各类旅游项目建设，实施兼并重组，开展跨区域、跨行业经营和产业链扩张，培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团。加快推进国有旅游企业改组改制。出台政策，支持民营和中小旅游企业发展，支持旅游信息与高新技术企业发展。建设旅游总部经济园，吸引国内外商务会展、酒店集团、旅游信息、邮轮公司等著名旅游企业进驻。扶持旅行社集团化、专业化、网点化发展，推进旅行社批零体系建设。推进旅馆业结构调整，大力发展精品酒店、经济型饭店，进一步加快旅馆品牌化、网络化发展。进一步推进景区(点)经营体制改革。支持企业开发具有自主知识产权的旅游商品。支持旅游企业开发具有网上信息查询、预订和支付等服务功能的电子商务平台。支持旅游企业通过采用新能源和新技术、实行合同能源管理、创建绿色饭店等途径，实现节能减排，走可持续发展道路。

四、优化旅游环境

(一)规范旅游市场秩序。加快地方旅游法规建设，加大旅游法规宣传和执行力度。建立健全与国际通行规则相衔接的旅游服务标准体系，积极开展旅游服务标准化示范建设和国际质量认证。完善旅游监管体系，落实监管责任，旅游、工商、公安、交通、商务、卫生、质量技监、文化、物价等部门要加强联合执法，按照职责依法查处旅游违法经营行为，重点整治旅行社、导游人员在经营中的不诚信行为。健全投诉处理机制机构，建立由市(区县)旅游、质量技监、工商等部门及消费者权益保护组织、旅游企业组成的分级投诉处理体系，建立网络、电话、信件等多种投诉渠道，为旅游者维权提供快速、高效服务。加强旅游诚信体系建设，制定旅游从业人员诚信服务准则，建立旅行社、旅游购物店信用等级制度，开展诚信旅游活动。探索建立政府购买使用第三方信用产品的机制。发挥旅游行业协会的作用，提高行业自律水平。强化社会监督和舆论监督，开展以游客评价为中心的旅游行风建设。

(二)优化旅游公共服务。围绕让人民群众更加满意的目标，建设并完善三大类旅游公共服务体系。建设以数字化、网络化、智能化为主要特征的旅游公共信息服务体系，推进旅游公共服务信息化与“智慧城市”建设的全面融合，到2015年建成多载体、多语种、全天候的游客咨询月艮务系统和旅游业运行监测系统，覆盖全市主要旅游景区(点)、星级饭店、交通枢纽等场所，把上海建设成为全国旅游公共服务信息化示范性城市。建设立体化、便捷化的旅游公共交通服务体系，建立逐步延伸到周边主要景区和乡村旅游点的公共交通网络，建

立连接空港、邮轮港和铁路高铁站等交通枢纽的旅游线路网络，建立覆盖长三角的旅游集散分级承运网络，完善指引、停车、换乘、自驾等服务。建立便捷有效的旅游公益服务体系，借鉴上海世博会的预约、志愿者和承载力预报等机制，建立自助旅游服务体系，完善城市公共信息标志和导向系统，建立假日旅游预报制度和旅游警示信息发布制度，公共交通、博物馆、金融服务网点、邮政服务网点等在旅游旺季应适当延长开放和服务时间。

(三)加强旅游安全保障体系建设。按照城市运行安全管理的要求，强化旅游安全意识和安全责任制，消除安全隐患。建立健全旅游安全保障机制和旅游安全联动机制，公安、交通、卫生、安全监管、质量技监和旅游等相关部门按照各自职责，加强旅游交通、旅游设施、旅游餐饮等安全监督检查。严格安全标准，研究建立旅游企业的安全评估、认证制度，完善安全设施管理、告知、提示、警示、避险等制度规定。完善旅游安全信息预警发布制度，健全旅游突发事件监测、报告网络体系，推动建立旅游紧急救援资金、网络和机构。健全应急处置、紧急救助机制，加强应急队伍建设，定期开展应急演练，增强应对，旅游突发事件的能力。

五、加大扶持力度

(一)加大政府财税(费)支持力度。市政府设立旅

游发展专项资金，主要用于促进产业发展、城市形象宣

传、旅游公益设施建设和重大旅游活动组织等。各级政府

要对涉及旅游景区(点)的道路交通、安全保障、环境卫

生、供水供电、自然环境和文化遗产保护等配套设施建设

给予资金支持。市、区县财政按照突发公共事件应急处置

的要求和财政分级应急保障机制的规定，在年度预算中安

排处置旅游行业突发公共事件的应急保障资金。通过市服

务业发展引导资金、中小企业发展专项资金、外贸发展资

金及节能减排专项资金，对符合条件的旅游企业给予支

持。加大对旅游企业的税费支持力度，旅行社按照营业收

入缴纳的各种收费，计征基数应扣除各类代收服务费。旅

游企业用于宣传促销的费用依法纳入企业经营成本。按照

国家统一部署，对排放污染物达到国家标准或地方标准并

已进入城市污水处理管网的旅游企业，在其缴纳污水处理

费后免征排污费。对经认定为高新技术企业的旅游企业，

可以按照规定享受相关税收优惠。对入境参展商品，依法

给予税收优惠和通关便利。配合国家相关部门研究试行境

外旅客购物离境退税和旅客免税购物政策o

(二)完善金融服务。对本市重大旅游项目、有资源

优势和市场潜力但暂时经营困难的旅游企业及为旅游企业

提供配套服务的中小企业，推动银行给予优先信贷支持，

积极发展旅游企业并购贷款业务。支持旅游企业和旅游项

目采取组合担保、互动联保等方式实现融资。积极支持符

合条件的旅游企业上市融资并通过公开增发、定向增发等

方式再融资，支持已上市的旅游企业通过资本市场进行并

购和重组。推进金融机构丰富旅游消费信贷服务产品，发

展出境游分期付款、担保及托管。进一步增强银行卡的旅

游服务功能，大力推进旅游信用卡、旅行支票和旅游理财

等金融服务，制定政策积极推广本市主要景区(点)售票

的银行卡支付，扩大旅游业银行卡受理范围，推动旅游金融支付便利化。深化旅游保险，支持保险公司开发适合旅游企业和旅游者需要的保险工具和产品，创新承保模

式o

(三)完善旅游土地资源配置。编制和调整城乡规划、

土地利用规划、海洋功能区划、水域功能区划、基础设施规划、村镇规划时，要充分考虑旅游业发展需要，将旅游基础设施和重点旅游项目建设纳入规划。本市区域开发、市政项目或国家大型工程的规划编制和方案设计，要兼顾旅游功能开发和相关旅游配套设施建设。重大旅游项目新建、改建、扩建等确需调整土地、海洋规划的，可依法申请调整。年度土地供应及滩涂资源利用开发，要适当增加旅游业发展用地。对旅游配套的公益性城镇基础设施建设用地，按照划拨方式提供。优先安排土地，用于农业旅游相关的基础设施和环境设施建设。旅游项目优先试行城乡建设用地增减挂钩等土地政策。对植物观赏园、农业观光园等项目用地，可按照农(林)业用地政策办理。完善口

岸开放布局，优化境外游艇停泊上海的服务。

六、加强保障能力

(一)切实加强领导。成立上海市旅游发展领导小组，

指导和协调旅游业发展重大政策制定、旅游管理体制改革、旅游发展规划、城市形象宣传总体方案制订、重点旅游项目建设推进、旅游专项资金设立和区域旅游发展等重要工作的实施。领导小组各成员单位要加强合作，各司其职，确保政策落实到位。各区县要成立相应的工作机构o 加强市、区县两级旅游管理部门建设和人员配备，理顺职能，统筹协调本区域内的旅游发展事宜，共同推进上海世界著名旅游城市建设。

(二)加强人才建设。把促进旅游业就业纳入上海就

业发展规划和职业培训计划，落实好相关扶持政策。支持院校旅游学科建设，扶持旅游文化和科研建设。强化旅游职业教育，扶持旅游职业教育集团发展。完善市、区县、企业三级旅游培训网络体系，实施旅游从业人员全程培训。重点培养、引进旅游管理、经营等方面领军人才。建立完善的职业资格评定制度，健全职业技能鉴定体系。制定旅游人才交流政策，培育职业经理人等旅游人才市场。改革完善导游等级制度，完善导游中介派遣和劳动报酬形成机制，建立健全导游人员社会保障体系o

(三)建立和完善旅游产业统计和评价体系。建立和

完善市、区县、企业(集团)三级旅游统计体系，设立科

学的旅游统计指标系统，建设稳定的专业统计队伍，严格执行旅游统计规范。围绕旅游业对国民经济和社会发展的贡献，积极建立旅游业发展质量和规模效益的目标任务评价体系。同时，建立健全激励机制，对重大旅游项目、重

大旅游活动和创新旅游产品给予扶持，对为促进旅游业发展作出显著贡献的单位和个人，由市和区县政府给予表彰和奖励。