公安群众基础

第三节 公安群众工作面临的挑 战与机遇
一· 公安群众工作面临挑战
（三）公安执法环境日益复杂
• 我国公安执法环境正在发生深刻变化。这是社会发展的必然趋势，应及时、理性地予以研判。 一方面， 随着社会主义民主政治建设的加快进行，群众民主意识、法治意识、权利意识、监督意识明显增强，政治 参与的热情日益高涨，维护自身合法权益的愿望更加强烈，对社会公平正义的追求更加迫切，对公安执法 工作也提出了许多新期待。 另一方面，随着社会信息化的深入发展，整个社会环境日益开放、高度透明， 社会各界和新闻媒体特别是网络媒体对公权力的监督制约力度明显加大，公安执法活动时刻处在公众的视 野里，置于媒体的“聚光灯”下。 具体而言，社会结构和利益关系在深刻调整，各种社会矛盾和问题多 样高发，不少以案件、事件的形式进入到公安执法环节。公安执法活动的敏感性增强，人民群众不仅要求 实体公正，而且要求程序公正；不仅要求依法办事，而且要求合乎情理；不仅要求严格公正执法，而且要 求理性、平和、文明、规范。一旦公安执法活动出现瑕疵，很可能迅速成为社会关注的焦点和舆论炒作的 热点，引发社会情绪一系列不理智、不必要的连锁反应。这种社会情绪被插手利用也不无可能。 一个常 见的现象是：当一些案件、事件尚未完全查实并公布真相之前，互联网上往往已出现不信任公安执法的一 边倒声音，其中有理性的质疑，也不乏情绪化的指责。出现这种给警察、公务员等群体“贴标签”，导致 “怎么做都是错”的趋势，是对执法公信力的最大伤害。 面对日趋复杂的执法环境，进一步提高公安机 关的执法水平和执法公信力，有效维护社会公平正义，实现执法法律效果、政治效果、社会效果的有机统 一，是必须认真研究解决的一个重大问题。全国公安机关为此开展执法规范化建设，自2008年9月至今，历 时已有三年。 一些具体成果显现：许多基层公安机关的办案场所和一线执法执勤民警开始配备现场执法 录音录像设备；县级公安机关的执法勤务机构和派出所配备专兼职法制员，对案件进行法律审核把关；各 地公安机关对执法办案场所进行规范化改造，办案区与其他功能区实行物理隔离并安装电子监控设 备。 从公安部的部署看，执法规范化建设就是要以积极适应时代发展的新要求、不断满足人民群众的新 期待为出发点，以全面提高公安机关的执法能力和执法公信力为目标，以大力解决人民群众最关心、反映 最强烈的执法突出问题为突破口。 而最为核心的仍是严格执法。唯有将执法者的一切行为严格限制在法 律的框架之内，建立“法”在执法人心中神圣的地位，才是顺应社会发展趋势、应对执法环境变化的根本 路径
二、公安执法环境遭受侵害的原因
• • • 一）公安执法环境遭受侵害的客观原因 1、近几年来随着改革开放的不断深化，各种社会矛盾日益凸显，违法犯罪活动数量迅速增加，犯罪的恶性化、暴力化倾向日益严重。公安 机关作为维护国家政治和社会稳定的职能部门，始终处于社会矛盾的风口浪尖上，在执法管理过程中首当其冲成了部分人发泄不满情绪的 对象。 2、部分群众的法治观念淡薄，有些人片面认为杀人、放火等才是犯法，至于对民警骂两句、打两下算不了什么，认识不到自己的行为已经 触犯了法律。有的人则抱着“法不责众”的侥幸心理，乘机起哄。还有的不能正确理解和对待民警依法管理的行为，将个人利益置于国家 和社会利益之上，只有民警为其提供服务与保护，不愿接受管理，在管与被管之间产生冲突，有些交通违法人遇到交警的时候，往往认为 交警是针对他个人的，是要找他的麻烦，把一个普遍化的法律问题当成与交警之间的个人恩怨，激动之下采取暴力抗法和反管理言行。 3、曲解公安机关“从严治警”的精神实质，致使侵害公安执法环境行为屡屡发生。近年来，公安民警的执法越来越讲究程序的公开、公正， “文明执法”频频被提及。在对内部的纪律规范及程序规定上，公安部也越来越严格。仅仅几年的时间，行政复议案件程序、劳动教养案 件程序规定和刑侦案件程序规定以及“五条禁令”等相继出台。民警执法变得透明和规范本来是好事，一些不法分子都认为民警变得“软 弱”好欺负，从而致使公安执法环境遭到侵害事件不断发生。加之一些矫枉过正的内部管理机制使民警更加束缚了手脚，导致民警不敢大 胆管理，甚至出现“多管不如少管，少管不如不管”的不正常现象。某种意义上讲，这是公安机关自己捆住了自己的手脚，是公安民警自 己把执法权威丧失了。 4、对侵害公安执法环境行为打击不力。现行的《刑法》和《治安管理处罚条例》有关条款虽表明“人民警察等国家机关工作人员依法执行 职务的行为应受法律保护，对拒绝阻碍的，应该依法处理。”但是在司法实践中，没有造成民警伤亡，则往往被视为一般的违法违规行为， 而得不到严厉的惩罚。犯罪成本低，是公安民警遭受侵权现象得不到有效控制的直接原因之一。另外，谩骂式的对民警进行“精神攻击” 的行为大量发生，直接动摇了法律的尊严和民警的执法权威，在现行的法律法规中却找不到相应的处罚条款，助长了一些不法分子的嚣张 气焰。 5、一些非警务的工作，加大了群众对公安机关的抵触情绪。目前公安管理体制实行的是条块结合，以块为主，大多数经费依靠地方政府， 所以地方政府交办的一些非警务工作按照《人民警察法》的规定完全可以婉言拒绝，但执行起来很难。受“公安民警朝前站，什么事情都 好办”思想的影响，有些地方政府遇到比较难办的事情都让公安打头阵，将公安民警作为强制推行某项政策或突击性任务的工具，把民警 推到与群众直接冲突的第一线，将矛盾转嫁到公安部门，给警民关系带来严重后果。出现了公安一面通过多种形式，多种活动，树立自己 的形象，我们有些地方政府却在不断地损害公安形象的不和谐态势。 6、新闻媒体报道失实甚至恶意炒作，损害公安机关及其人民警察的良好形象。新闻媒体的正常舆论监督对促进公安机关严格、公正、文明 执法能起到积极的作用。但是当前有些新闻媒体很不慎重，片面追求新闻轰动效应，对一些公安新闻采取偏听偏信的态度，放纵一些稿件 中错误的、极不负责的导向苗头，致使一些矛头直指公安队伍，以揭露曝光为乐的失实报道轻易出笼。有个别记者或撰稿人为了追求“可 读性”或经济利益，专找短处或问题，甚至编造事实，丑化公安队伍形象，无形中也增加了民警的执法难度，给公安执法环境造成消极的 影响。
关于优化公安执法环境的思考
• 公安机关人民警察在依法执行公务时，应当享有不容侵 犯的权利，即执行公务时警察的人格不容侮辱和侵害； 警察在依法执行公务中和执法后不容受到诬告陷害、家 庭和亲属不容受到侵扰或打击报复；警察执法时人身不 容受到伤害，其他权益不受非法侵害等等。在现实中， 民警正当的执法权益受到侵害的现象早已不是新闻。特 别是近几年来，随着打击违法犯罪和社会治安管理力度 的加大，呈现加剧趋势。这种现象虽不代表主流，但是 严重伤害了民警的感情和工作积极性，破坏了法律的尊 严，使公安机关的执法权威受到挑战。因此，维护民警 的正当执法权益，优化公安民警执法环境，已成为目前 各级公安机关领导必须认真对待，切实加以解决的问题。
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（二）公安执法环境遭受侵害的主 观原因
• • 1、特权思想依然存在。近年来，各级公安机关通过开展创人民满意、“三项教育”、行风评议、大讨论等 活动，使广大民警的执法和态度有了明显改善。但是少数民警存在的特权思想依然是队伍建设中的“沉 疴”。一些民警错误地认为“有权即有威”、 “有了职权就有了威信”，不能正确理解执法形象与执法权 威的内在涵义及相互关系，不能把握好分寸和掌握好“度”，牢固树立法律意识、公正意识、形象意识。 执法中表现为言出法随、以情代法、以言代法、以罚代法、以权异法、滥施法威，疏远了警民关系。 2、部分民警和领导的维权保护意识比较淡薄。有的民警在执法权益受到侵害后，不会运用法律武器保护自 己；有的民警甚至采取非法手段对待当事人的侵权行为，结果是有理变无理。少数公安机关领导过分强调 忍辱负重，把民警权益受到侵害、执法环境复杂归结于“过渡时期综合症”——社会体制在向市场经济过 渡；警务模式在向社会化方向过渡；警民关系在向新的和谐亲密过渡；群众的法制意识和观念在向懂法守 法用法过渡……认为过渡中一些矛盾的爆发和激化是在所难免的。因此只要民警没伤、没牺牲，就会放松对 侵害民警正当执法行为的查处和打击，而是从物质上或是精神上对民警进行抚慰，更有甚者竟大力倡导在 公安队伍中设“委屈奖”。 3、执法水平不高，不能正确处理“严格执法、热情服务”的关系，导致侵害公安机关及其人民警察执法权 益行为的发生。一些民警工作中受水平和能力所限，只能“机械”执法，缺乏灵活性，不会做群众工作， 不善于化解矛盾，不仅导致事态扩大化，同时也使自己执法权益受到侵害。 4、部分民警工作作风不深入，没有敬业精神。有些民警工作缺乏主动和责任心，只求过得去，不求过得硬， 不求有功，但求无过，工作中敷衍了事，马虎应付。一些老民警以为自己辛辛苦苦工作了几十年，到了该 歇歇的年龄了，有“船到码头车到站”的思想，对待群众“冷、硬、撞、推”。还有些民警更是置公安机 关五条禁令和有关纪律规定于不顾，损害群众利益和人民警察的形象，以致群众对公安机关及其民警信任 度下降，执法活动中出现了孤军奋战，与群众发生冲突时难有几人帮助解围的尴尬局面。
（一）警察执法过程中遭遇的暴力 袭击日趋严重
• 上海市公安局做过一项统计，2003年，全市民警在正常执法中 发生被打事件达270起，杭州公安机关资料显示，今年以来，针 对该市各级公安机关的暴力抗法案件达200余起，其中一半左右 是针对交警的。一些人从无理取闹逐步发展到聚众持械殴打、 驾车冲撞，特别是一些从事非法经营活动的外来人员，在接受 民警检查时，常常拉帮结伙暴力抗法，有的还持刀恐吓，甚至 尾随至民警家中闹事，威胁民警家属人身安全。江苏省公安厅 的数字表明，今年以来，本省一些地方相继发生公安民警在依 法抓捕犯罪嫌疑人、处置治安案（事）件、纠正交通违法行为、 处理交通事故过程中遭受不法侵害案件，仅省厅就接报26起， 有60余名民警受伤……这还是在现代化建设走在全国最前列的苏 浙沪地区，在其他相对落后地区，情况就更加严重了，除了大 量因交通违法行为不服从管理和芦振 龙、赛尔江等英雄殒命、国人伤心的暴力抗法事件。
（二）警察因执行公务被恶意投诉 的比例大幅度增加
• 恶意投诉的形式主要表现为诬告和陷害两种情形，它侵犯的是 民警的人格名誉权，伤害的是警察的精神健康，据江苏省公安 厅的统计，2003年该厅举报中心接到针对警察的投诉举报391起， 而2002年只有115起。据南京市公安局统计，2003年该局受理针 对民警和公安机关的举报投诉963件，经过调查，不实投诉903 件，占总数的93.9%。其中，因对法律条款或警察办案程序不了 解或不理解而引起的不实投诉587件，占总数的61%；不服从处 理或处罚的307件，占总数的31.9％；为满足私欲而歪曲事实， 甚至诬告、中伤警察的68件，占总数的7.1%。这些不实投诉不 仅严重干扰了公安机关的正常执法活动，也给民警造成了一定 的精神压力。面对越来越多的不实和恶意诬告，个别民警不得 不表现出一种本能的“自我保护”， “严格执法”开始渐渐地 变为一种“应变执法”。