城市应急联动系统综述

城市应急联动系统是保障城市公共安全的综合救援体系及集成技术平台。

是集通信、计算机、网络、地理信息（GIS）、全球定位（GPS）、图形图像、视频监控、数据库与信息处理等多种技术为一体的通信、信息及指挥系统平台。

几年来，各地在城市应急联动系统工程先期的建设中，积累了宝贵的经验，同时也有很多教训值得吸取。

必须高度重视城市应急联动系统建设的科学性、合理性和严谨性，防止盲目性，警惕由此带来的种种风险，谋定而后动，保证城市应急联动系统建设的健康发展。

各级政府、部门在实施城市应急联动系统工程时，要在认真做好调查研究的基础上，首先制定出一个既符合国家政策导向，又适合本地区实际的城市应急联动系统发展规划或总体方案，遵循统一的规划和统一的技术标准，进行科学有效的设计与实施，才会事半功倍，获得良好的效果。

一、城市应急联动系统的基本概念城市应急联动系统（City Emergency Response System, CERS）是在一个城市中，通过采用统一的号码用于公众报告紧急事件和紧急求助，并整合城市各种应急救援力量及市政服务资源，实现多警种、多部门、多层次、跨地域的统一接警，统一指挥，联合行动，及时、有序、高效地开展紧急救援或抢险救灾行动，从而保障城市公共安全的综合救援体系及集成技术平台。

城市应急联动系统集成有线通信调度系统、无线通信语音调度系统、计算机骨干网络系统、综合接处警系统（含报警电话多字段传输及显示软件、计算机辅助调度软件等）、语音记录系统、无线数据传输系统、视频图像传输系统、城市地理信息系统、移动目标定位系统、移动通讯指挥车系统、机房监控系统、电源系统等为一体，具有指挥调度功能；可对自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件、突发公共社会安全事件的报警、求助、投诉电话实现统一接警、快速反应、联动处警，对行政辖区内各具有处置突发公共事件职能的应急联动单位统一指挥调度，为联动不同警种和部门处置行政辖区内的紧急、突发、重大事件提供通信与信息保障。

从技术角度来看，城市应急联动系统是集通信、计算机、网络、GIS、GPS、图形图像、电视监控、数据库与信息处理等多种技术为一体的通信、信息及指挥系统平台。

从管理的角度来看，城市应急联动系统是政府部门联合办公、信息共享并更有效地发挥政府职能，更有效地为市民提供紧急救援及综合服务的组织体系和沟通平台。

城市应急联动系统涉及几个基本概念：城市、应急、联动。

下面我们结合一些例子来对这些概念以及它们之间的关系加以阐述。

（一）城市概念城市是一定区域范围内政治、经济、文化的中心，具有人口众多、建筑密集、财富集中等特点。

城市的基础设施如交通、供水、供电、煤气、抢险、通讯网络等系统是城市正常运行的基本保证。

城市需要应对的灾害是多方面的，传统型灾种如自然灾害、意外事故、偷盗抢劫、人为破坏、恐怖活动等，现代社会的新灾种如信息安全事故、计算机病毒破坏、网络黑客攻击等，都将造成对城市安全的严重威胁。

车祸、火灾、爆炸等各种大小事故频繁发生，群众医疗急救、煤水电抢修等各种紧急求救、求助事件更是到了此起彼伏的程度。

因而与地域宽广、人员分散的农村相比，城市灾害具有种类多、损失重、影响大、连发性强、灾害损失增长严重等特点。

因此，建设城市的应急联动系统显得更为迫切性、可行性和必要性。

（二）应急概念所谓应急就是针对各类紧急、突发事件所采取的应对策略和紧急行动。

例如警方接到溺水、火灾、车祸、抢劫等紧急事件报警，都必须迅速派出警力赶赴现场加以处置。

对此类紧急事件的响应时间有特殊的要求。

赢得时间就意味着生命将获得挽救、财物不再损坏、事件得到控制、救灾将取得胜利。

如果来电只是一般的社区服务请求、市政问题投诉、办事流程咨询等内容，则属于非紧急事件，只需由政府有关部门按照正常的业务流程和受理机制去提供相应服务或妥善处理即可，而无需动用城市应急联动系统的宝贵资源去处理。

而且这些问题也往往不是应急联动部门所能够处理得了、处理得好的。

在紧急事务管理中，一般对紧急事件和灾害做出区分：紧急事件一般是日常的有害事件，它不会对整个社会造成影响；当造成重大伤害和破坏的事件发生后，该事件如果超出了当地应急部门的工作范围，或这些部门不足以提供资源加以解决时，就称其为灾害。

例如地震、台风、SARS病毒、大规模恐怖袭击等就属于灾害。

（三）联动概念所谓联动就是指多个相关部门的联合行动。

但是联动并不都是针对紧急情况才采取的集体行为。

在平时，政府要集中力量解决一个涉及多个方面的问题的时候，也经常采取联合行动。

例如，为了集中打击某类假冒伪劣产品，工商、税务、公安、技术监督等部门就往往联合发文、统一部署，并在一段时期内集中力量、共同行动。

由此可见，联动不只是为了应急；反之，应急也不一定需要联动。

例如，如果仅是某人在路上不慎跌伤，只需要拨打急救电话120，由医院或者急救中心派出救护车去将伤者送往医院抢救治疗即可，这种情况下一般不需要公安、交警、消防等其它应急处置力量的介入和支援，即无需采取联动的方式来处理此类紧急救助事件。

那么，什么情况下既需要应急又需要联动呢？且看下面这个例子。

一个炎热的下午，城市里交通繁忙的大道上，突然一辆货车和一辆小汽车撞在一起，小汽车严重变形，司机晕倒在方向盘上；随即，后面几辆车相继追尾；而此时，两辆车的油箱都已经破裂，有随时起火甚至爆炸的危险……这种情况显然十分紧急，但是却不是任何一个机构或单一警种能够独立应对、妥善处理得了的。

司机受伤，需要医生急救；交通事故，需要交警处理；扑灭汽车着火，需要消防车辆；而要维持现场秩序，还需要一批警察迅速到位。

由于该市建立了城市应急联动中心，所以当一名路过的市民打电话到交警事故台122报警之后，几分钟之内，不仅交警赶到现场，110巡警车、120急救车和119救火车也随即出现在现场，快速且有条不紊地各自展开了救援行动。

一辆应急移动通信车也出现在事故现场，提供应急通信服务，并迅速成立现场临时指挥中心。

一个交通事故触发了交警、消防、急救等多个部门的紧急联合行动，使事故得到了及时、有效、完满的解决，把事故的影响和损失减轻到最小程度，这就是应急联动的典型例子。

反之，如果只有应急而没有联动，将会导致什么后果呢？且看另一个例子。

2003年某日上午7时50分，某市一栋正在施工的高楼上，突然坠下一人，下落过程中被电线兜在距离地面7米的空中……8时许，110警车和999急救车赶到现场，但因出事地点离地面太高无法施救。

通过与119消防部门联系，8时10分，消防中队赶来，却又因头顶上有高压线无法立即施救。

处警人员只得通知供电部门拉闸断电。

但是直到将近上午9时，供电部门工作人员才匆匆赶到现场，在出事地点东侧50米处拉闸断电后，消防队员才能支起云梯，将伤者救了下来，并用急救车送往最近的医院抢救。

由于没有实施有效的应急联动，致使施救过程几次受阻，最后导致坠楼者大面积烧伤。

这正是典型的只有应急没有联动的结果。

二、城市应急联动系统的地位和作用（一）为什么需要城市应急联动系统？1. 城市灾害给人民生活和城市发展带来了严重影响和危害2001年9月11日，突如其来的恐怖袭击造成了美国世界贸易中心大楼及其建筑群的毁灭，使号称“世界之窗”的纽约市标志性建筑的轰然倒塌永远成为人们记忆中的噩梦。

从此，恐怖袭击的字眼深深地烙在全世界每一个人的脑海。

据保守的估计，在事件当天共有2801人死亡，包括美国纽约的标志性建筑世界贸易中心双塔在内的36座建筑被完全摧毁，其他23座遭到破坏，美国国防部总部所在地五角大楼也受到破坏，这次事件直接给美国造成3000亿美元的损失，间接损失也有5000亿美元，还使世界经济加速下滑，美国经济由减速变为负增长，该年第三季度为负增长1.3％，日本经济由“长期低迷”再次陷入衰退，欧盟由“强劲增长”滑向“低速增长”；发展中国家的出口急剧下降，一些国家金融形势不稳，流入它们的净资本自80年代以来首次出现负增长。

联合国贸发会估计，“9•11”事件使全球经济损失约3500亿美元，世界经济的增长率将因此减少1个百分点。

2. 单一部门难以独立处理城市灾害及紧急事件党和政府历来非常重视救灾工作，多年来的建设，我国的救灾队伍、技术和装备都拥有雄厚实力。

如抗震救灾、防汛坑旱、森林防火，生产事故应急、消防、交通安全、海上搜救、紧急医疗求援等等，成为现阶段我国应对突发事件的主要力量。

但也应看到，长期以来，我国城市应急系统一直处于各自独立、分散管理的状态。

这些部门没有建立起有序的联动机制。

各应急救援机构是相对独立运作的，尚处于“各司其职，孤军奋战”状态。

虽然在紧急事件发生后，可以相互支援，但由于没有建立联动机制，缺少一个统一的指挥调度平台，不同警种和部门之间无法进行很好的配合与协调，联合行动的实施面临着许多诸如部门分割、利益关系以及技术实现等诸多方面的困难，也就不能形成统一的指挥协调、资源整合和信息共享共享机制。

2003年SARS病毒流行时，起初只能靠卫生系统进行统计、应急救援和协调指挥，如果要调动卫生系统以外的应急求援力量，必须报请市委和市政府，然后才由市领导进行协调；又如当重特大恶性生产事故发生时，首先了解情况的是市安全生产监督管理局，而当需要调集大量的应急救援力量时，必须首先报告市长，经过市政府对事故进行评估后，下达统一行动的指令，这样往往会错过了紧急事件处理的最佳时机。

这种状况显然不适应现代大都市处理涉及面广、情况复杂的城市灾害及紧急事件的需要。

3. 社会公众难以记忆和使用纷繁的特服号码目前存在多个公众报警的特服号码，比如：公安－110、火警－119、急救－120、交警－122，市民难于准确记忆。

水、电、气等公共服务号码更是不为人知晓，因此市民不便于得到相应的服务，救助和保护。

尤其是市民在遇到紧急情况下，往往神情紧张，思想迷乱，甚至头脑一片空白，想不起、记不清有关部门的报警特服号码或热线电话号码，无法及时报警；或者把电话打到了非主管部门，无法得到相应的救助和服务。

即使市民都知道这些号码，要逐一拨打这些报警号码，不断重复说明案由，不但麻烦罗嗦，更是浪费时间，可能会因此错过了宝贵的最佳处置时机，造成难以弥补的损失。

综上所述，基于城市灾害和紧急事件无法完全避免，而单一部门又难以独立处理的现实，同时为了解决特服号码繁多难以记忆和区分使用的问题，我们有必要建设城市应急联动系统及相应的应急联动机制，以实现统一接警、统一指挥、联合行动，为市民提供紧急救援服务和城市公共安全保障。

（二）城市应急联动系统的作用城市应急联动系统使得市民的任何报警、求助只需拨打同一个号码，不再需要记忆诸多特服号码（比如：110、122、119、120等），缩短报警时间，大大方便了市民报警，并得到及时的救助和相应的服务。

城市应急联动系统采用了计算机辅助调度技术，装备了先进的指挥调度通信系统和信息化管理系统，可使接警和处警都更加准确和快速，为警力的快速反应提供有力的保障，从而大大提高城市对突发、紧急、特殊和灾难性事件的快速反应能力，在加大对犯罪的打击力度，维持社会秩序，缩短对市民求助的反应时间，保护生命财产等方面都将起到十分重要的作用。