政府购买社会组织服务定价机制研究

政府购买社会组织服务定价机制研究作者：许源来源：《学会》2015年第07期[摘要]政府购买社会组织服务成为改革公共服务体系和培育公共服务市场的重要制度安排和普遍措施。

“如何为所购买的公共服务定价”成为政府购买服务实践中的难题，而合理定价是保障公共服务质量和培育公共服务市场的重要因素。

目前，政府购买服务定价存在单方定价、定价总量较低、定价结构不合理等问题，影响了社会组织这一市场主体的培育和发展，进而影响公共服务质量的提升。

为此，本文建议从建立定价参与机制、合理测算成本、调整价格结构、分类购买服务等方面完善政府购买服务定价机制。

[关键词]政府购买社会组织服务定价机制社会组织培育一、政府购买服务定价的现实意义2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，“政府向社会力量购买服务是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

”社会组织是政府购买公共服务的重要主体。

政府购买社会组织公共服务（下文简称“政府购买服务”）是把服务安排者与服务生产者区分开来的制度安排[1]。

通过契约化的方式，政府转变为资金提供者和服务监管者，社会组织作为服务提供者，双方在很大程度上共享公共资金支出和公共权威运用方面的裁量权，形成了精细的“第三方治理”[2]。

但是，公共服务的民营化、社会化并不意味着公共服务质量的自然提升。

有学者认为，缺乏经验数据证实政府购买服务“提高效率和节省成本”的承诺，而且对政府购买隐藏的风险知之甚少[3]。

基于政府购买服务中存在“供给者缺陷”和“需求者缺陷”，政府必须做一个精明的买者，提高合同管理的能力[4]。

目前，政府购买服务已经成为我国政府普遍推行的制度安排。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。

2013年国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2015年财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，对推动政府购买服务、转移政府职能、培育社会组织做出了重要部署。

各地政府在实践基础上，也陆续出台了政府购买服务方面的政策文件。

但是，从项目申报、预算编报，到组织采购和社会组织选择，到项目监管和绩效评价等，合同管理的各个具体环节和机制，各地政府购买实践中还存在很多操作性困难。

关于“怎么买”，在政府购买服务的起点上“如何为所购买的公共服务定价”是各地政府首先遇到的困难。

作为政府购买公共服务开端的“定价”环节，具有保障公共服务质量和培育公共服务市场的重要意义。

政府购买服务的定价机制，一方面关系到政府购买服务的绩效;另一方面关系到公共服务市场主体的培育。

政府购买服务定价过高，会使得公共财政资金无法有效发挥，滋生公共市场中的腐败行为;政府购买服务定价过低，会抑制服务提供者的生存和发展空间，造成服务供给市场的萎缩或“劣币驱逐良币”，最终造成公共服务质量低下。

因此，要充分发挥政府购买服务的制度优势，前提是要制定合理的政府购买服务的定价机制。

政府购买社会组织服务的定价机制是指在公共服务市场，政府作为服务的安排者或购买者，社会组织作为服务的提供者，双方如何确定所购买服务的价格，形成交易行为。

具体而言，政府购买社会组织服务定价机制涉及以下几个问题：（1）结合市场发育的程度，政府购买服务定价的指导原则和思路是什么，对市场以约束为主，还是激励为主？（2）实践中存在哪些政府购买服务的定价方法和模式？（3）购买者和提供者的议价情况如何，谁来决定购买服务的内容及价格？（4）确定购买服务价格的程序是什么？（5）政府购买服务的价格结构及单项标准？（6）政府购买服务的定价机制对提升公共服务质量、培育社会组织等方面产生了哪些影响？就以上定价因素，本文主要从政府购买服务的定价方法和模式、定价机制存在的问题、推进定价机制完善三个方面进行探索性分析。

二、政府购买服务的定价方法和模式由于国内政府购买社会组织公共服务处于探索时期，虽然各地政府陆续出台购买公共服务的实施意见，但是多数实施意见未涉及政府购买服务应如何定价的问题。

关于定价方法，怎么对所购买的服务进行定价，是政府购买服务中政府部门遇到的难点之一。

目前，只有很少数的政府部门提出了购买服务定价方法的具体思路。

2009年，江苏省无锡市财政局出台《关于推进政府购买公共服务改革的实施办法》，2014年，江苏省盐城市财政局出台《盐城市市级政府购买公共服务实施细则（试行）》，2014年，江苏省苏州市人民政府办公室出台《苏州市政府向社会购买服务实施细则（试行）》，2014年，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》的通知，都规定政府购买的定价原则、定价方法，提出了“采取分类分级定价方法”，旨在对政府购买公共服务项目实行科学的成本核算，合理地确定政府购买公共服务项目的价格。

无锡市、盐城市的购买文件确定了定价原则，原则包括“不以盈利为目标，重在保护消费者的利益”、“发挥价格机制的作用，重在引导公共服务健康发展”、“结合当地的物价水平、生活水平、居民收入状况、财政支付能力等各项因素进行综合定价”、“适当维护公共服务供给者的利益，以损益平衡或微利为标准”、“购买总价在地方财力可承受范围内通过政府年度预算加以控制”。

可见，购买公共服务以政府为主导，遵循市场原则，同时在市场主体发育不成熟的情况下，政府还要创建和培育公共服务的供给市场，适当维护公共服务供给者的利益。

定价方法则分为全额补贴法、差额补贴法、平均成本法、微利法，不同的定价方法有不同的定价依据，适用于不同的项目，采用不同的购买公式计算购买价格（具体内容见表1）。

定价方法上，苏州市的购买文件则指出“对于补贴政策比较明确的项目，沿用原有的定价办法;对于有市场参考价格的项目，依据市场价格水平合理定价;对于以人力成本为主的项目，本着略有盈余的原则，参考社会平均成本定价;由原事业单位提供服务的项目，可参考事业单位经费核算标准定价。

”中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发的《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》通知指出，“凡社会有同类或相近服务的，政府向社会组织购买服务的定价，参考社会同类或相近服务平均价格。

充分考虑社区服务类社会组织人力资本密集的实际，合理确定价格构成中人力资源成本比例，促进社会组织持续健康发展。

”苏州和上海的文件，揭示了政府购买服务定价必须要考虑的几个因素：服务的市场价格、社会组织的人力成本、与之前服务提供者的价格比较。

总体而言，政府购买服务定价的规定较为笼统，还需要进一步出台操作化的指导意见。

政府购买服务的定价机制，不仅是定价方法这一环节，还涉及到与服务提供者的关系、项目和资金匹配及调整、财务监督管理等多个关联环节;不仅是购买公共服务的开端，还贯穿购买服务的始终;不仅是确定服务价格的过程，也是服务价格如何发挥作用的过程。

很大程度上，政府购买服务的采购方式、政府和社会组织的关系影响了政府购买服务的定价模式。

《政府采购法》把政府采购分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购及询价等为主的方式，其中，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

根据竞争的程度，政府购买服务划分为竞争性购买和非竞争性购买。

竞争性购买主要采用公开招标的方式，非竞争性购买主要分为协商模式和合作模式[5]，在购买实践中包括邀请招标、单一来源采购和询价。

以公开招标的方式为代表的竞争性购买，其定价特征是：（1）主要由政府各级集中采购机构或公益服务平台操作，购买服务的项目内容和金额由购买方单独决定，不是通过“讨价还价”形成价格，属于政府强制定价。

（2）购买方一般提供具备详细科目的项目预算表格，在项目申报和实施中都要求“项目中各单项活动与金额严格匹配”，项目资金不可以随意调整。

（3）购买方注重对项目资金的过程监管和结果审核，要求专款专用，并在项目结束时对项目进行财务审计。

以单一来源采购为代表的非竞争性购买，在购买过程中，政府购买的定价灵活性很大，以下的定价特征仅是与公开招标的方式相比较而言。

非竞争性购买的定价特征是：（1）主要由政府自行采购，购买服务的项目内容和金额存在双方协商确定的空间，供需双方本着自愿的原则，通过“讨价还价”而协商达成服务内容和金额约定，属于双方协商定价。

实践中，政府强制定价的情况也同样存在。

（2）购买方一般不会提供具备详细科目的项目预算表格，而是根据服务提供方的内容进行具体的资金核算，在项目实施中，服务提供者可与购买者协商，调整项目内容和资金使用。

（3）少数购买方会注重资金的结果监管和财务审计，比较而言，大多数购买方更注重购买服务的项目实施成效，而不对资金进行过程监管和财务审计。

三、政府购买服务定价存在的问题（一）服务购买者单方定价，缺乏与社会组织的沟通协商政府购买社会组织服务是要在公共服务领域打破政府垄断地位，引入竞争机制，培育多元供给主体，把市场管理的手段、方法、技术引入公共服务，其核心在于通过契约化的方式来重构公共服务供给市场。

市场契约化需要服务购买者和提供者有相当程度的平等谈判或制衡的地位。

在我国政府购买社会组织服务的实践中，多数政府购买服务在定价时，主要是政府单方面根据政府工作重点、财政预算、服务需求等确定和发布项目及其定价，缺乏渠道让作为服务提供者的社会组织、服务受益者的社会公众参与服务项目设置和需求确定的过程。

并且，由于公共服务的目标和内容难以衡量和具体测算，政府缺乏对所购买服务以往成本的全面核算，政府购买公共服务时定价困难，定价存在较大的随意性，突出表现为：项目的具体金额不是经过成本测算，而是“拍脑袋”决定，定价与服务需求、服务提供、服务评估缺乏关联。

定价主体的单一、定价的随意性、定价机制的不透明，使得所发布的政府购买服务的价格体系不够科学、合理，在具体运行中也造成了项目资金不足，影响项目成效、社会组织对财务变通处理、项目资金过多造成资源浪费等问题。

（二）服务定价标准和结构不合理，抑制社会组织的生存和发展空间政府购买服务的前提是有一个公共服务供给市场的存在，当政府进入一个现成的竞争市场想购买产品时，市场本身可以帮助定义这个产品，而市场竞争又会保证产品的低价格，政府会谈判出最好的交易条件[4]。

但是，当市场不存在或不够成熟时，需要政府自身建立或促进市场的发展。

政府对所购服务的定价，在一定程度上影响了我国不够成熟的社会组织的培育和发展。

由于政府购买公共服务项目的总价和服务总量已经确定，社会组织无法在项目立项时给予反馈。

为了维持组织生存、扩大市场份额，在衡量项目资金能基本维持项目运作的情况下，社会组织会按照政府单方确定的项目总价来设计服务方案，参与政府购买服务的投标。