社会保障建制与管理

随着经济体制改革的深化，涉及住宅、医疗、养老、生育、失业、工伤、下岗等一系列既是社会的又是个人的种种问题被重新提上了政府工作的议事日程。

原有的社会保障体系存在着哪些弊端势在必改？完善后的社会保障机制将为人们带来怎样的基本利益和权力？国家、企业和个人将履行各自的哪些义务？学者提出问题、阐述对策、为社会保障的建制和管理号脉开方。

我国的社会保险制度始建于50年代初期，包括养老、工伤、医疗、生育等保障制度。

1986年又在国有企业建立了待业保险制度。

截至1996年底，全国已有8000多万职工参加了基本养老保险；2000多万离退休人员参加了离退休费社会统筹，收缴养老保险基金1100多亿元，支出1000亿元，结余100多亿元，历年累计结余500多亿元。

医疗保险制度除试点城市外，全国还有1800万职工参加了医疗费用社会统筹。

各级劳动保险机构为300多万失业职工提供了失业救济，通过实施“再就业工程”，帮助200多万下岗人员和失业者实现了再就业。

全国已有206个城市建立了居民最低生活保障制度，使100多万贫困居民基本生活得到了保障。

这些社会保障制度的建立和实施，对于保障人民生活，促进国民经济发展和社会稳定起了积极作用。

但是，随着经济体制改革的深化和人口老龄化的到来，原有社会保障制度存在的问题与弊端便日益暴露出来。

问题（一）国家和企业包揽过多、负担过重计划经济下的社会保障支出基本上由国家和企业包揽，以近几年来实行统筹的养老基金和待业基金为例，绝大多数由企业负担，个人负担很少。

各地向企业统筹的“两金”比例，为职工工资总额的20％左右，有的省达30％以上，而向个人筹集的比例为工人工资的1％到3％，这样不仅不利于国家集中更多的资金用于经济建设和社会保障事业，而且也不利于减轻企业负担，不利于企业走市场，同时由于只享受社会保障权利而不尽义务，使人们容易滋生依赖思想和惰性，造成资源浪费和消费结构不合理。

（二）覆盖面小，社会保障范围狭窄我国现有的社会保障制度，从城市来讲要限于行政事业单位、国有企业和部分集所有制企业的职工。

据统计，至1994年底，全国城镇人口中，享受社会保障的人员占城镇总人口的45％，这几年有大幅度增加。

从农村来讲，中国农村人口占全国总人口的72％以上，加上农村生活水平低于城市，贫困人口多（8000万贫困人口的绝大部分在农村），农村人口是社会保障的实际主体。

但是到1994年底；享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的8.5%，农村社会保障对象主要限于为数甚少的优抚和社会救济人员。

这几年来，农村的养老保险、合作医疗等社会保障事业有较大发展，但是与社会发展的要求还相差甚远。

（三）社会保障基金“现收现付”，缺乏积累目前，我国的社会保障基金主要靠国家财政支出和企业从当年收入中“现收现付”，缺乏积累，缺乏足额安全供给，往往造成入不敷出。

随着我国人口寿命延长和老龄化高峰的逼近。

国民收入用于供养人口支出比重日趋增大，国家与企业不堪重负。

缺乏足够的积累，社会保障事业将难以维持。

（四）企业独保，缺乏社会互济计划经济条件下的社会保障基本上是各企业各自安排，各自为战，缺乏社会互济。

对职工的生、老、病、死，由企业统包下来自保，造成企业社会保障负担过重，难以用大量资金投入生产，改进技术，更新产品。

更新产业结沟，因此而削弱了企业的竞争力，使其难以生存发展。

更有甚者，由于制度不健全，管理不善，“交了钱，事情还得企业自己办”的现象普遍存在，例如失业保险，有些地方企业交了失业保险金。

但是每辞退一名职工还要交一笔钱，企业承担着双重负担，导致缺乏积极性和应有的效率。

（五）“平均主义”、“吃大锅饭”有了困难就伸手，向国家要，向企业要，而且互相攀比，比索取，比社会保障所得；不比勤奋，不比贡献。

干好干坏一个样，干多干少一个样，这种社会保障制度的后果削弱了奋发进取精神，影响了效率提高，不利于生产力的发展。

（六）社会保障基金管理不善，监督不力非专款专用，而是挪作他用。

例如失业保险基金的支出，管理费占30％，转业训练和生产自救费占50－60％，直接用于失业救济的只占10％左右。

这就大大削弱了社会保障基金应有的实际效益。

甚至还有不少挤占、挪用、贪污现象的存在，严重影响了社会保障的顺利推行。

据财政部1996年对10个省的保险基金的检查统计，有的地方保障基金用于基本建设项目一投资房地产，投资、参股投资、放贷、借款、挤占基金、滥支管理费等违纪金额达62．33亿元。

（七）社会保障管理体制混乱我国的社会保障管理体制既存在集权过多，统权过死的现象，又存在政出多门，权力分散的弊端，不仅缺乏纵向横向的监督机制，而且缺乏完整的内部调控机制。

一方面行政管理与业务管理政事十分，政府包管一切；另一方面则生老病残都由单位管理，形成所谓“单位保险”。

管理体制的混乱；在很大程度上制约了我国社会保障事业削发展对策坚持社会保障的正确原则适度合理原则适度合理是指保障制度要切合国情符合客观实际。

太高了会使社会保障的公共开支庞大，造成财政赤字，会增加税收，造成群众负担过重；会削减生产投资，影响经济实力和在国际市场上的竞争力；会助长人们的惰性与依赖性；会导致通货膨胀，国力负担不起，到头来使过高的社会保障制度难以为继。

太低了，人们的养老保险、医疗保险、失业与工伤救济、下岗补贴、生育补助、住宅津贴等一系列社会保障问题难以解决，直接影响人们生活水平的提高，甚至连基本的生活水平都难以维持，当越来越多的人们的生存和基本权利难以得到社会保障的时候，反社会的行为必然随之增多，从而也必然会引起社会动荡。

只有在社会保障功能、系数和覆盖面都比较大的情况下，才会有社会的稳定和发展。

社会保障必须适度，其一，在确定社会保障项目与待遇水平时，既要考虑社会保障的实际需要，又要考虑到国家的国力；其二，社会保障范围要逐步扩大，社会保障水平要逐步提高，要随着国民经济的增长而增长，社会保障基金和国民收入总比例要保持适当；其三，还要考虑社会保障救济金与被救济者以前收入的替代关系，使前者对后者的替代率符合要求。

公平与效率相结合原则社会保障制度具有双重职能，双重目标，它既是实现公平的一种社会稳定机制，又是发展生产力的一种社会动力机制，二者相辅相成，而以发展生产力为前提，因此在推行保障制度中必须坚持效率优先、兼顾公平、机会均等，竞争择优的目标序列。

既要打破各种壁垒，鼓励竞争，促进生产力发展；坚持讲求效率原则；同时又要给予社会成员最基本的工作和生活保障，以体现公平原则。

所谓“公平”是指机会均等，所有需要社会保障的人员都有平等地参加社会保障的机会，凡是符合社会保障条件的，都有平等地获取社会保障救济的权利。

权利与义务相统一原则在社会保障行政法律关系中，行政主体（社会保障相关）与相对方（被保障者）都享有各自的权利和应尽的义务。

每一方既是权利主体，又是义务主体，双方的权利义务在总体上应是平衡的重合的和法定的。

对于行政主体（政府社会保障机关）来讲，它要依法行政，既要依法按条件发放社会保障金，保护被保障者的合法权益。

同时又要防止被保障者权利的违法行使或滥用，维护和推进社会保障制度的健康发展。

对于被保障者来说。

他一方面依法享有获取社会保障待遇的权利；另一方面他又有个人投保依法缴纳一定数额的社会保险金、支持和维护社会保障制度的义务。

被保障者所享有的权利与应履行的义务是相适应的，档次也要大体相当。

社会化管理与政府宏观调控相结合原则社会化管理包括以下内容。

一是社会保障事件要充分调动社会各方面的力量，实现多层次管理，避免由国家统揽包办；二是要多力筹集资金，不能单纯依赖国家；充分发挥国家、集体、个人三方面的积极性，国家在其中扮演“最后出台”的角色，负责宏观管理与补助调节；三是社会保障中除发挥社会各方面、各机构的作用外，还要发挥道德系统、法律系统的作用，运用社会杠杆来调节各方面的关系；四是将目前机关、企事业单位承担的事务性工作逐步转为社会化服务，如将企业发放养老、失业统一改为社会化发放，可由银行发放或由邮局发放，也可由社会保障机关发放。

政府对社会保障的宏观调控主要体现在以下几方面：一是将大部分社会保障基金通过财政预算直接分配，一部分社会保障基金由政府通过赋税调节，实行间接分配；二是社会保障工作由单纯用行政手段管理转为依靠法律和经济手段进行管理；三是政府对社会保障管理侧重于服务，着重做好宏观控制与调节工作；四是政府成立社会保障机构，统一负责经常性的社会保障的业务工作；五是政事分开，例如社会保险行政管理和保险基金管理、运营要分离开来，政府主管部门的任务是制定政策、规划、制度和标准，加强监督和指导；保险基金收支和运营，保值与增值则由相对独立、统一的经办机构负责。

物质保障与精神鼓励相结合原则物质保障与精神鼓励有各自的特性与作用，二者相互依存，相互促进，其中物质保障是前提和基础，精神鼓励是指导和支柱。

对我国这样一个人口众多、经济落后的发展中国家来说，需要社会保障的事情太多，而国家建设需要大量资金，而且必须把经济建设放在首位，用于社会保障的资金是有限的，难以满足日益发展的社会要求，因此在努力发展经济，不断扩大社会保障的物质基础的同时，要十分注意精神鼓励，充分发挥精神鼓励的巨大作用。

一是振奋作用：增强公民“我是社会主人”的意识，使保障对象产生自尊感，温暖感，幸福感；二是启迪作用：启迪公民的自立意识，化消极度因素为积极因素，变坐以待毙为自立自强；三是智力开发作用”社会保障对象有了科学技术的支援，有了知识和智慧，有了奋发自强的精神和主人翁意识，就能创造人间奇迹。

纳入国家财政预算管理原则为了保证社会保障基金合理有效的使用，防止被挤占，挪用，保证其安全、完整并努力实现其保值、增值，对于社会保障基金的结余额，除留足两个月的支付费用外，80％应用于购买由国家发行的社会保险基金特种定向债券，任何单位和个人都不得自行决定基金做其他用途，社会保险基金营运所得效益，全部并入社会保障基金并免征税款。

为了管好社会保险基金，行政部门应建立相对独立的社会保险预算，确保社会保险基金的专款专用，不得用于弥补财政赤字。

转变社会保障机制由“福利全包”向“基本保障”转变实行国家、集体和个人共同分担保障基本需求的社会保险模式，进行利益调整和制度创新、建立与我国社会主义初级阶段的经济发展水平相适应的基本社会保障制度。

大力发展企业补充保险、各类商业保险和个人储蓄保险。

通过建立这种国家、单位、个人多层次的社会保障体系，可以使国家只承担宏观管理与调控的“有限责任”，提高社会效率，维护社会公平，又可以满足不同企业与不同收入职工对保险的不同要求。

由“平均主义”向“效率与公平相结合”转变市场经济条件下的社会保障制度，既要保障职工的基本生活，又要有利于促进生产力的发展，既要公平，又要效率，要贯彻效率优先，兼顾公平的原则，引进竞争机制，奖优汰劣，奖勤罚懒，有效地激发职工的积极性与创造性，例如在医疗和养老保险中建立社会统筹与个人帐户相结合的原则，其中社会统筹贯彻公平原则，个人帐户体现与劳动者贡献大小相联系的效率原则，这样把公平与效率有机联系起来。