村民自治中的民主路径选择及运行机制构建

２００８年第８期学术论坛（总第２１ｌ期）ＡＣＡＤＥＭＩＣＦＯＲＵＭＮＯ．８．２００８（ＣｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙＮＯ．２１１）村民自治中的民主路径选择及运行机制构建邹静琴［摘要】文章以民主属性为分析起点，系统探讨村民自治制度实施过程中的背离现象及其规范机制。

＜村民委员会组织法）选择了以直接民主为主、以代议民主为辅的具有协商民主性质的民主路径，并设计了“四个民主”作为民主运行机制，但在制度实施过程中，产生了偏向代议民主路径的背离现象。

要规制这一现象，必须在制度创新的基础上，对村民自治的运行机制进行舍乎农村社会环境的改革。

［关键词］村民自治；路径选择；运行机制［作者简介】邹静琴，华南农业大学公共管理学院副院长，副教授，广东广州五山５１０６４２［中图分类号】Ｄ９２２．１９【文献标识码】Ａ【文章编号】１００４一“３４（２００８）０８一００５０—０５自１９９８年《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《村组法》）实施以来，村“两委矛盾”、乡一村关系矛盾、干一群矛盾等已经成为制约村民自治发展的主要问题，从制度设计层面和制度实施角度分析，这一系列问题无一不与社区公共事务的决策权力归属直接相关。

厘清村民自治的民主属性，选择适当的农村基层民主发展路径，设计相应的民主运行机制，是村民自治发展的一个根本问题。

一、制度规定分析村民自治，究其法律原意，指的是“由村民群众依法办理自己的事情（见《村组法》第一条）”，这一规定，明确了村民自治具有直接民主属性，即农村社区事务由村民自我决策和管理。

《村组法》中有关村民会议功能及其权力的规定使村民自治的直接民主属性得以具体化，并具可操作性。

如第十九条，“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理……”；第二十条，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约……”。

根据上述规定，村民对社区公共事务具有毋庸置疑的参与和决定权，而“讨论决定”，则进一步明确了民主决策必须以协商民主的形式进行。

但是，将村民自治视为完全意义的直接民主在法律上却难以成立，有关法律不是“村民自治法”，而是“村民委员会组织法”，立法重心在于村民委员会的产生和组织运作机制建设，该法在赋予村民社区公共事务决策权的同时，还明确了村民委员会的决策地位。

《村组法》第二条规定，“村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业……”；第十一条规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生……”；第十八条，“村民委员会向村民会议负责并报告工作……”；第二十二条，“村民委员会实行村务公开制度……接受村民的监督”。

这些规定，赋予村民自治一定程度的代议制民主属性，即通过民主选举这一委托一代理程序，村民将自治权力部分委托给村委会，并对其进行监督。

对国家层面的制度分析表明，村民自治兼具直接民主和代议制民主双重属性。

但是，从村民会议和村委会关系角度来看，村委会只是村民集体决策的执行机构，而不是完全意义上的决策机构。

因此，与其说村民自治具有直接民主和代议制民主的双重屙陛，毋宁说村民自治是以代议制民主为辅助因素的直接民主。

二、村民自治实践中的背离《村组法》中蕴涵的双重属性规定为《村组法》实施提供了制度弹性，各地在地方立法中和实践过［基金项目】广东省哲学社科“十一五”规划课题：＜中国村民自治均衡发展研究（０６ｃＨ—０２）＞的研究成果。

万方数据程中普遍表现出对代议民主属性的偏好。

根据《村组法》，村民自治的民主运行机制是民主选举、民主管理、民主决策和民主监督四个环节（简称“四个民主”），其中，民主管理和民主决策是村民对社区公共事务的集体协商决策机制，民主选举和民主监督是村民对村民委员会的委托制约机制，四个环节相辅相成。

但是，在地方立法中，村民被置于选举者和监督者地位，其决策和管理权力基本被虚化，村民自治国家立法中蕴涵的直接民主属性没有体现出来。

如，各地都制定了《村组法》实施细则和村民委员会选举办法、村务公开条例，而有关村民会议和村民代表会议的规定，则基本沿袭《村组法》的条文，没有进一步细化和具体化，这说明，在强化民主选举和民主监督的同时，各地忽视了民主决策和民主管理机制建设，没有制定专门的村民会议程序化及协商、对话的规则。

地方立法对《村组法》价值取向的偏离在一定程度上导致村民自治实践脱离了制度轨道，存在着异化为“村民选举，村委会自治”的趋势，这推动着村民自治向代议民主模式方向发展。

“主管村民自治工作的国家民政部官员也坦言：‘四个民主中，选举是基础。

以前，我们的主要精力放在选举上，后三个民主就不太协调不太平衡’。

”…换言之，村民自治的村民民主决策和民主管理机制未能有效建立和运转，村干部取代村民，成为社区公共事务的决策者和管理者，民主决策和民主管理演变成精英主导决策和管理，其结果可能是村民政治效能感低下，村民和村干部之问关系紧张，“一些经村民民主选举上台的村干部，在村内要事的决策中，往往将群众排斥在外，不顾群众的意愿，并不能有效地维护村民的利益。

按照当地村民的话说：‘以前看着挺好的，怎么一当了官就变坏了”“¨。

当然，代议民主模式具有一定的现实社会基础和优势：一是由于农村青壮年大量离乡务工，农村常住人口一般是所谓的“９９３８６ｌ部队”，即老弱妇孺，留在村内的少数有意愿、有能力的成年男性往往成为村务管理的不二人选；二是精英主导型决策机制便于和乡镇管理体制对接，有利于行政管理目标的高效完成；三是村民普遍寄望社区“能人”治村，可以带来良好的经济收益，能够提供更多的公共产品。

尽管具有一定的现实意义，但代议民主模式也存在明显的弊端，备受质疑。

理论层面的质疑是：代议民主模式是否体现了村民自治的民主价值？乡镇有效管理之下的精英主导决策机制模式是否完成了传统农村管制模式向现代民主治理模式的转变？另一方面，农民以“用脚投票”方式对此提出了质疑，所谓“用脚投票”，即不参加选举投票。

笔者曾观察过某地２００８年４月的一场村委会换届选举，平均每个投票者受理３张委托投票，最多者达１ｌ张。

该村外出务工者主要集中在省内，该省为交通十分便利的发达省份，投票日定在周日，就是为了便于村民返乡投票。

为杜绝委托投票过多，该省规定只能户内委托，并且必须在投票日前５日内亲自到村委会办理委托手续。

种种措施，都是为了提高投票率而设，但投票情况说明，如果取消委托投票，该村的投票率将难以达到法定要求。

在广州市某村２００８年４月的村委会换届选举中，该村２５２户家庭，有１８５个家庭采用委托投票方式参加选举。

在笔者观察的这两场投票活动中，投票者多为老人。

在村委会选举投票中存在的大量的委托投票，这在全国农村都是一个比较普遍的现象。

村民不参加村委会选举投票，说明农民把家庭发展和社区治理脱离开来，将家庭发展视为完全意义的私人问题，而对社区公共事务漠不关心。

而在一些集体资产较丰裕的农村，农民的政治效能感和决策参与程度虽低，但却高度关注社区利益和资源的分配机制及分配结果，对于其中存在的问题循非制度化参与途径解决的可能性较高，如，越级上访、群体性突发事件等。

“广州市番禺区某村，由于长期以来忽视村务公开和民主管理，未经村民或村民会议同意，村‘两委’成员挪用村里的４０００多万元征地款，对外投资造成损失，对此群众意见很大，导致该村换届选举工作推迟了一年多才完成。

”Ｌ２ｏ村民究竟用何种方式表达其不满，文内未曾提及，但是，村民抗争的激烈程度可从该村村委会换届选举被迫推迟了一年多清楚地表现出来。

面对理论和实践的质疑，各地农村进行了有益的探索，以期化解矛盾。

较普遍的做法是：引人协商机制，强化村民参与，构建村民一村干部协商决策机制。

如，湖北随州市曾都区南郊办事处瓜园村四村干部在总结村“两委”决策失误，给集体造成重大损失，引发村民不满的教训后，决定实行村务要事的“两会决策”：村务要事的决策按照先党内后党外、先党员后群众的原则，由党员大会提出决议预案，交由村民代表会议讨论形成决议，由村务监督小组监督村干部执行。

四川和湖北等地农村也推行了类似的“四会５１万方数据制”、民主生活会等协商民主决策机制。

三、村民自治民主路径选择的价值取向反思无论是代议民主模式还是协商民主模式，其价值取向都是民主，只是前者以代议制民主为机制，后者视利益相关者协商、讨论并达成一致为准则，是直接民主的特殊形式，在强调参与的同时，还注重参与者之问的对话和协商。

代议制民主和协商民主（又称审议民主：ＤｅｌｉｂｅｒａｔｉｖｅＤｅｍｏｃｍｃｙ）的区别在于：第一，理论前提不同：代议制民主的理论起点是个人理性，协商民主的理论假设则为公共理性。

所谓个人理性，源自经济学“理性人”概念，意指个人在政治和经济活动中，具有通过理性思考来计算当前条件下各种选择的代价，估量成本的大小和利益的优劣，以便用最小的成本来换取最大的收益的能力。

公共理性概念由约翰・罗尔斯提出，指的是民主社会的公民具有的参与公共活动，以追求社会共同体共同的善和基本正义的能力。

在这个概念中，公民处于平等地位，具有同样的权利，参加政治活动的目标不为私利，而是为了通过对公共事务的对话、讨论和协商以达成一致。

“公共理性是民主社会的特征，它是公民、是那些分享平等公民权地位的人的理性。

其理性的目标是共同的善，正义的政治概念所要求的社会的基本制度结构，以及它们所服务的目的和目标。

因此，公共理性在三个方面是公共的：作为公民的理性，它是公众的理性；它的目标是共同的善和基本正义问题；它的性质和内容是公共的……’’［３】（嘲）。

第二，追求目标不同：代议制民主追求的是提高效率和实现利益最大化，而协商民主的目标则为通过讨论和对话以实现共同体“共同的善”。

代议制民主论者认为，社会资源总处于稀缺状态，难以满足所有人、所有群体的需求，人与人之间、各社会集团之间，总是为有限的资源而竞争，为优化资源配置，民主决策的最终结果应该是确保集体利益最大化和决策高效化，为此，可以牺牲少数人的利益。

而主张协商民主者则认为，参与公共事务是社会生活的重要内容，公民天生具有参与的权利和义务，他们通过对话、讨论并最终就有关事务达成一致，是人的本性，民主是目的而非手段。

代议民主和协商民主的分歧决定了二者在路径选择和运行机制构建方面的差异：代议民主以精５２英决策为核心，以委托．代理机制为运行机制；而协商民主则以所有利益相关者为主体，以直接参与、对话并达成一致的平台为运行机制。

根据前述对村民自治国家制度供给的分析，村民自治制度在强调直接民主的同时，也在一定程度上蕴涵着代议制民主属性，这正是村民自治制度实施偏离其本质规定的根源所在。

因此，明确村民的自治主体地位，强化村民自治的自治性，建设村民民主协商体系，是村民自治发展的必由之路。