教育体制改革中的法律问题

三、有关学校的法律地位问题
从20世纪90年代后期以来，中国的公立学校通过 改革已经获得了相当大的自主办学权，一种教育管理 和办学的新局面正在出现。这一变化正在导致政府和 公立学校的主体地位及权责发生深刻变化，并且使原 先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质 上的变化。由于中国目前的法律体系尚无公、私法和 公法人、私法人之分，因此高等学校实际上处于一种 模糊不清的法律地位。在组织形态上，法律法规授权 学校从事公共服务，履行公权力已经成为一类特殊的 行政主体，但其行为却没有受到必要的制约，甚至出 现权力失控的现象，这已经成为当前权力转换过程中 的一个突出问题。
两种改革思路
公法学的改革思路认为，公立学校是国家以培 养人才为目的而举办的、由公共财政经费维持的公 立公益性机构，因其特定目的的公益性和服务对象 的不特定性特征而享有确定的公权力，有别于以私 益为归宿的企业法人或单一的民事主体。公立学校 的办学权利是一种以公权力为主的复合型权利，为 此应保证公权力得到公正的行使。公立学校作为公 务法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的 公益性质，必须依据公立学校的功能对其法人权利 作出必要的限制。应从公法的角度对公立学校法人 的法律地位及其权利义务作出必要的规定。
两种改革思路
民商法学的改革思路则从现代企业制度中获得改 革的灵感，认为市场的资源配置方式和管理方式是可 供选择的另外一种学校运营方式，应该建立一种基于 新的市场制度的全新的公立学校体系，加强学校自治 并打破科层制的束缚。为此他们提出借鉴现代企业制 度中最重要的组织架构，建立公立学校法人治理结构 来协调学校与政府之间、以及学校内部各利益集团之 间利益关系的改革构想。这一改革思路是从政府、社 会和学校三者责任出发，对公立学校中各利益相关者 的权利和利益进行明确的定位，是以公立学校的法人 制度和法人治理结构为核心对公立学校体制改革的整 体设计。
• 经济效益：强调投入-产 出和成本-效益原则，建 立明确的责任制，取代 线性的国家财政预算制 度。
近十年教育体制改革中出现的若干新价值观
• 教育成本分担：通过学 习者付费，把价格机制 引入到公立学校的教育 服务中来，缓和政府的 财政负担。
• 教育服务：强调服务意 识，把教育服务的接受 者视为消费者或“顾 客”，赋予顾客选择和 参与学校教育的权利。
二、我国教育改革与发展中的 公共性问题
公共性是公立学校最重要的性质，这里所使用的 公共性概念，我取其公正、平等和责任之义，因此基 本上可以等同于公益性。对于公立学校而言，公共性 即意味着平等、普惠、对所有的人一视同仁，这是现 代公立学校必须要坚持的基本价值。教育的公共性决 定了教育不可能像商品一样完全通过市场来提供，而 必须要通过市场之外的资源配置机制来提供。这就导 致了现代社会中政府所提供的教育越来越具有举足轻 重的意义。我反对有些学者的一个观点，他们认为应 该还教育以它原初就有的民间性。这是现代社会的教 育乌托邦，在现代社会中，我们不可能排除政府对教 育的影响。因为教育不是商品，教育的平等、普及只 有靠政府才能得到保障。
2005 年 至 今 是 教 育 体 制 改 革 的 第 三 个 阶 段 。 在这一阶段，改革中出现的矛盾开始爆发，形成了 一系列改革的新问题，改革的重点以及改革的路径 有了新变化，出现了与之前的改革不同的许多复杂 情况，我称之为 “后改革时代”。后改革时代并 没有终结改革，甚至还要继续坚持先前改革尚未实 现的改革目标，但这一改革阶段所要面对的问题， 大都属于改革所引发的问题，是由于旧的社会运行 模式与新的社会关系格局之间的矛盾和冲突所产生 的问题。这些问题就其性质而言，既不同于中国历 史上的问题，也不同于其他国家的问题，而有着自 己的特点。就此而言，我们可以把后改革时代看成 是对改革的改革。
《教育法》对于教育的公共性做出了明确的规定。 其中第八条规定“教育活动必须符合国家和社会公共利 益。国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得 利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”这是从公益 性的角度规范教育与宗教的关系，即通过教育与宗教相 分离保证教育公益性的实现。第二十五条规定：“国家 制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。/国 家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民 个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不 得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是从公 益性的角度规范学校与市场的关系，即学校作为一种提 供公共物品的机构不得像企业一样以营利为目的。
公立学校法律地位的确定应当实现两个基本的改 革目标，即一方面要维护30年教育改革取得的多元化 办学的改革成果，另一方面又要坚持公立高等学校办 学的公益性质。而要兼顾这两个改革的目标，则在改 革设计上既不应使公立学校的改革倒退到国家垄断的 老路，也不应把其完全推向市场。公立学校因其活动 目的和服务对象的特殊性而应成为一类非政府、非企 业的特殊的社会组织，应赋予其特殊的法人地位，并 以此为依据对公立学校的权利和义务作出必要的规定 ，使公立学校既能成为独立自主的办学实体，同时又 能体现这类组织机构所特有的公共性质。
教育体制改革中的 法律问题
劳凯声
我们可以对中国的教育体制改革作如下的分 阶段描述：以1985年最高决策层颁布的《关于教育 体制改革的决定》为标志，意味着改革的开端。一 直到1995年，10年期间构成了教育体制改革的第一 个阶段，即“前十年”。
1995 年 到 2005 年 是 教 育 改 革 的 第 二 阶 段 ， 即 “后十年”。“后十年”的标志是 1993年的《中 国教育改革与发展纲要》，这是最高决策层有关教 育改革的第二部文件，虽然发布于1993年，但它的 实质性影响是在1995年之后体现出来的。 “前十 年”和“后十年”构成了中国教育体制改革的两个 十年，在改革上具有不同的特点。
1993年出台的《纲要》在教育体制改革目标方 面除继续强调“解决政府与高等学校、中央与地方 、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建 立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制” 外，值得注意的是提出了“建立起与社会主义市场 经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育 体制”，这是1985年《决定》中没有的内容。我们 可以由此判断，从1985年到1993年的8年期间，教育 体制改革中的放权目标并未完全实现，这不仅是由 于政府与公立学校之间的关系尚未能完全理顺，而 且是由于出现了市场经济体制这一新的因素，使这 一关系变得更加复杂。因此，以《纲要》为依据， 1995年成了中国教育体制改革的转折年。
——《中华人民共和国教育法》
教育改革的1995年： 自由交易关系在公立学校出现
一些人愿意出钱办学校，一些人愿意出 钱上学校，在办学者和上学者之间构成了一 种新型的关系。在这种情况下，学习者或其 家长是这场贸易的消费者，因而有权选择和 获得满意的教育服务。这就在学校、教师与 学生或其家长之间形成了一种全新的权利与 义务关系。
第九条规定了“公民不分民族、种族、性别、职 业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机 会”；第十条规定了“国家根据各少数民族的特点和需 要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远 贫困地区发展教育事业”；第十一条规定了“国家适应 社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改 革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育 体系”；第十二条规定了“汉语言文字为学校及其他教 育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为主的学校 及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的 语言文字进行教学。/学校及其他教育机构进行教学， 应当推广使用全国通用的普通话和规范字”，都鲜明地 体现了教育的公共性。
四、教师法律地位的变迁 及其问题
由于法律传统和政治体制的不同，世界各国对 于教师法律地位的规定各有不同。大陆法系国家的 教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系，英 美法系国家的教师与政府构成的法律ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ系则具有某 种程度的雇佣法律关系性质。但一般来说都强调教 师职业的公务性质，强调政府与教师的法律关系， 并把对教师的管理纳入到了政府的管理职能之中。 这是一个有益的启示。
教育体制改革中出现的若干新价值观
• 市场竞争：引入市场机 制，取代或部分取代以 自上而下的行政管理为 基础的传统公立学校运 行机制。
• 法人化管理：建立公立 学校的法人制度，借鉴 工商企业的管理模式， 进行学校内部的组织机 构改革。
• 学校自主：在政府与公 立学校之间重新进行权 力的配置，赋予学校以 办学的自主权利，使学 校能够进行市场竞争。
（一）公务员。大陆法系国家一般把教师定位为 公务员或教育公务员，须无条件地效忠他所服务的政 府，因此构成了一种严格的等级关系。教师接受公务 员法的调整，保证国家教育职责得到充分的履行。由 于公务员职业所具有的公务性质，决定了公务员法律 地位的特殊性，这种特殊地位主要是以一系列具体的 权利为基础的，这些权利往往与其职业保障、医疗和 退休待遇密切相关。作为公务员的教师具有相当高的 职业保障，非因法定事由不受免职或者惩罚。一旦失 去工作岗位，政府有责任为其提供新的工作。教师还 享有较高水平的医疗保障和退休金。由于具有公务员 身份的教师一般必须终身从教，因此具有较高的职业 保障，
总而言之，公立学校应该是由国家设立的， 以培养专门人才、为不特定多数人服务的公立公 益性机构，是面向社会自主办学的组织机构。理 解这样一类特殊的法人组织，我们不应沿袭传统 的非公即私的二分法思维方法。事实上在公与私 之间，存在着复杂的情况，例如非公非私、亦公 亦私、公私兼顾，以公为主、公私兼顾，一私为 主，等等。未来的公立学校的面貌取决于我们的 选择。我们设想未来的公立学校将是一种介乎公 法与私法之间的、应公即公、应私即私的特殊法 人。
2005 年 至 今 是 教 育 体 制 改 革 的 第 三 个 阶 段 ， 在这一阶段，改革中出现的矛盾开始爆发，形成了 一系列改革的新问题，改革的重点以及改革的路径 有了新变化，出现了与之前的改革不同的许多复杂 情况，我称之为 “后改革时代”。后改革时代并 没有终结改革，甚至还要继续坚持先前改革尚未实 现的改革目标，但这一改革阶段所要面对的问题， 大都属于改革所引发的问题，是由于旧的社会运行 模式与新的社会关系格局之间的矛盾和冲突所产生 的问题。这些问题就其性质而言，既不同于中国历 史上的问题，也不同于其他国家的问题，而有着自 己的特点。就此而言，我们可以把后改革时代看成 是对改革的改革。