船舶签证中使用可擦笔的法律问题探讨

小小可擦笔画下的大问号——船舶签证中使用可擦笔的法律问题探讨颜晨广（上海市宝山区地方海事处，上海，200940）摘要：在近年的实务工作中，部分行政相对人使用可擦笔填写船舶签证簿并擅自涂改目的港、船员人数、货名货量等信息，以期逃避海事监管和行政规费征收，严重影响海事部门的正常管理。

本文分析探讨在不同阶段、不同情形下使用可擦笔的法律后果和执法中的困境，并进一步提出了相应的解决机制。

关键词：可擦笔行政许可船舶签证违法性Abstract: To escape maritime surveillance and fees collecetion, it is founded in recent practice that some administrative counterpart attempt to use Erasable Pen in Vessel Visa and alter the information such as destination, number of crew, goods names and amounts, which are serious harm to MSA’s management. This paper focus on the legal consequences under different stage and circumstance and management dilemmas of using Erasable Pen, and further put forward the corresponding solution Key words: Erasable Pen, administrative licensing, Vessel Visa, illegality背景船舶签证属于行政许可行为，是国内航行的中国籍船舶为得合法航行资格的必要手续，是海事管理机构对进出港船舶施行监督管理的重要手段1。

在近年的实务工作中，部分行政相对人使用可擦笔填写船舶签证簿并擅自涂改目的港、船员人数、货名货量等信息，以期逃避海事监管和行政规费征收。

可擦笔是采用特殊的高分子材料作为油墨基料的一种新型水笔，擦去后几乎不留痕迹。

由于现实经济的活跃性、超前性常常与法律稳定性、滞后性相矛盾，新生事物的诞生在生活中得到便利的同时也伴随着许多法律问题，可擦笔在合同、行政文书等上的不正当使用会造成严重的法律后果。

作为一种有争议和缺陷的工具，可擦笔已在部分考试中明确规定禁用，但在我国的现有法律法规中并无提及。

一、使用可擦笔的法律后果可擦笔使用分为两个阶段：签证审查时的未涂改状态和签证后的已涂改状态。

根据我国《行政许可法》规定，被许可人涂改行政许可证件的应当依法给予行政处罚，同时撤销行政许可2，当利用可擦笔填写的签证簿在签证后被涂改可1《中华人民共和国船舶签证管理规则》（交通部令2007年第7号）（下称《07规则》）第二条：“本规则所称船舶签证，是指海事管理机构根据船舶或者其经营人的申请，经依法审查，对符合船舶签证条件的，准予其航行的行政许可行为。

”2 《中华人民共和国行政许可法》第八十条规定涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以以认定为违反《行政许可法》的规定，此处不存疑问。

而当签证审查环节发现可擦笔填写签证簿的情况，此时在违法性定性的争议较大，主要的观点有以下三种：（一）客观要件论行政法上的违法是违反行政法律规范的行为，行政法律规范既是评价行政违法的依据和标准，又是行政违法的构成要件之一。

目前的法律、法规、部门规章等并未限制可擦笔或类似情形，而签证簿的填写规则中也同样无相关要求，可擦笔作为水笔的一种，并未被排除在外。

因此海事人员在签证审核阶段面临的是“无法可依”的局面，在“法不禁止”的情形下，相对人完全有使用可擦笔填写的“自由”。

（这部分引用德法）（二）欺骗行为预备说这种观点认为，在签证前的使用行为固然不构成《07签证规则》第二十五条所述的涂改，但《行政许可法》第七十九条规定了“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚”，受欺诈行政行为在各国都属于违法行政行为，并且可不受信赖保护的限制予以撤销。

以涂改为目的而使用可擦笔的行为，是实现欺骗行政许可的手段，这种为违法而创造条件的行为类似于刑法上的预备行为，虽然刑法中的预备犯概念不能在行政法中得以适用，但若有确信的证据证明可擦笔填写与故意欺骗有直接联系，应当视为填写和涂改是一整体行为，而签证检查是在整体行为的前半段将其截获，可认为具有违法性。

（三）诚实信用原则诚实信用原则为民法中的“帝王规则”，即行使权利、履行义务应依诚实及信用之方法。

一个尊崇诚信的社会是市场经济健康有序发展的前提，在行政法中同样离不开此原则，契约精神在行政契约以外的其他行政领域得到推广3，行政机关基于诚信设置了信赖保护等原则，而相对人也必须以诚信来服从行政管理，具体表现为相对人行使权力和履行义务时应怀有善良的动机，并保证其意思表示的真实准确。

坚持诚实信用原则的观点认为，在存在恶意欺诈的主观动因驱使下使用可擦笔违背了诚信，所递交的行政许可申请实质是一种不真实、不完整，或至少是一种不确定的意思表示。

可擦笔填写的文书导致签证内容的可变性和效力的不确定性，而行政许可设立的基础就是基于客观确定的行政事项进行审批，行政机关对这种模糊的意思表示理应不予以行政许可。

三种观点虽然结论不一，但笔者认为在不同情形下可以有所适用。

第二种观点认为的欺骗属于预备行为，虽然同属于公法的刑法和行政法有所想通，但也有本质的区别。

刑法中的预备行为是基于刑事违法严重危害性而将责任前置，但对于行政法而言，尚未“既遂”的不当行为危害性不如刑事犯罪，所以不应当将使用和涂改两环节整合在一起定结果之罪。

而如果将其分离后可以发现，使用的环节构成的是《行政许可法》第七十八条的隐瞒，而非第七十九条的欺骗4。

如果有证据证明行政相对人的欺骗意图，那此时填写的可擦内容是不诚信的，隐瞒了其他形式非法转让行政许可的应当依法给予行政处罚；第六十九条规定的依法可以撤销行政许可情况包括：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

”3 当今世界尤其是大陆法系国家普遍承认诚信原则可适用于公法领域，在思想上基于人民对政府的伦理性要求和道德期待；从现实角度看，诚信体现政府的公信力和严肃性，建立行政关系的公平性。

4 全国人大法工委出版的《中华人民共和国行政许可法释义》中对七十八条解释申请人隐瞒情况或者故意提供虚假材料的手段在行政机关作出行政许可决定前就被发现，属于“未遂”的情况。

而七十九条的重点是在被许可人已经获取行政许可之后的情况，即被许可人使用欺骗、贿赂等不正当手段已经取得行政机关的行政许可，属于“既遂”的情况，强调的是被许可人以不正当手段取得行政许可后的法律责任。

未来修改或者可能修改的内容，依据第七十八条便具有可罚性，行政机关应不予受理或者不予行政许可，并给予警告。

当无确凿证据证明行政相对人违法意图时，因为相对人享有使用可擦水笔的自由，行政机关不得对行政相对人进行处罚，而必须按程序受理行政许可，在其涂改之前的行为都不具违法性。

二、可擦笔问题的困境（一）审查的双重困境可擦笔书写的字迹颜色较一般水笔明显要淡且出水不匀，所以在签证时较易发现，但此时若掌握证据不足很难认定行为的违法性；当涂改行为发生后，海事部门才有法律依据对其制裁，但此时签证簿上用正规水笔填写后已无原字迹，在平时的形式审查中很难对其表面正常的许可作出额外的怀疑和检查。

这就最终导致事前易查不易罚，事后易罚不易查的双重困境，这也是目前可擦笔在签证簿填写中时有出现的问题根源。

（二）违法行为取证的困境要收集可擦笔的涂改违法证据就必须通过翻阅电脑签证信息以及海事部门收档的签证底单。

船舶具有移动性，而船舶签证簿要求随船携带，签证地就很有可能与违法行为发现地不同。

目前海事签证电脑系统还未实现全国联网，无法通过上一港信息比对签证簿是否涂改。

即使实现联网，笔者认为此证据效力不足，因为电脑信息为海事部门单方面输入，并未得到相对人的认可。

唯一的证据就是收存于签证地的所涂改页面的底单，但证据的空间异地性就对海事部门间的协调配合提出了较高的要求。

（三）确定主观恶意的困境首先，使用涂改笔并不表示当然的欺骗，部分相对人由于在签证时不确定目的港、货量等信息，所以先使用可擦笔填写，但事实上填写信息与将来的客观现实一致，这种情况便不是欺骗行为。

此外，部分行政相对人确实是由于无意使用可擦笔，同样不应认定为欺骗或失信。

根据上文，未涂改的可擦笔填写行为除非有充足证据，否则一律视为未违规。

此处的充足证据通常要求行政相对人主动承认自己意图修改，隐瞒了自己目的港、货量等信息变动的可能，但这种主观恶意的确认是困难的。

（四）行政伦理的困境在目前惩治方法不足的情况下，对于可擦笔填写签证簿的情形不但不能处罚，同样还需对其申请予以行政许可，这是对违法风险可能的纵容，有悖行政伦理。

行政主体肩负行政管理的职责而无法将管理中的违法可能及时纠正，是一种区别于“不作为”的“不能作为”，使行政执法过程中出现行政伦理的困境。

三、解决机制首先，可擦笔问题的根源在于缺少法律的规制，需要交通主管部门出台禁用可擦笔填写行政许可的规范性文件，并在船舶签证簿填写说明页中增加“船舶签证应当使用不褪色墨水笔填写，不得使用圆珠笔、铅笔等书写工具”，明确将可擦笔等排除在外，使实务中有法可依地限制可擦笔的滥用，规范行政文书的格式规范；其次，在目前的签证过程中，必须做好宣传教育工作，加大对签证簿用笔的检查力度，做好底单留存和电子系统录入等证据备案管理，加强各地海事间的联动机制，防范涂改签证簿的违法行为发生；第三，同样也是非常值得注意的是，在当前信息化时代背景下的传统船舶签证模式已经为人诟病，我国大部分的行政许可都是由行政相对人填写书或电子申请，由行政部门出具许可文书并盖章确认的模式，像船舶签证这种申请文件同时也是许可证明的情形天然的存有了缺陷5，建议将申请与审批两个环节分离，分别设立申请文书和许可证明，也就是将签证簿作为申请文书并依此出具电脑打印的行政审批文书（许可证明）加盖签证章，此时的申请文件即使涂改也不具有行政机关认可的法定效应，最终效力只限于行政审批文书（许可证明）。

参考文献[1]. 胡建淼. 中外行政法规：分解与比较[M]. 法律出版社, 北京, 2004[2]. 罗豪才. 现代行政法的平衡理论（第2楫）[M]. 北京大学出版社, 2003[3]. 周佑勇. 行政法基本原则研究[M].武汉大学出版社, 2005[4]. 应松年, 杨解君. 论行政违法的主客观构成[J]. 江苏社会科学. 2000(2)[5]. 姜昕. 简论行政处罚中的“责任”问题[J]. 云南行政学院学报. 2008(1)[6]. 叶必丰. 受欺诈行政行为的违法性和法律责任——以行政机关为视角[J]. 中国法学, 2006(5)[7]. 洪飞等. 用可擦笔填写船舶航次签证单的情况调查及对策分析[J]. 中国海事, 2011(3)5 这种缺陷主要有以下几点：1) 行政相对人填写的申请材料当然的成为了行政许可，而行政许可不当由行政相对人做出；2) 行政相对人递交申请材料后，由于无需再依据申请材料出具证明文书，行政部门将其信息录入电脑的过程不再通过行政许可证明来公开，形成相对人不利的局面；3) 申请文件本质上与行政许可不同，相对人的申请文件遗失不补，可自行作废等，而行政许可不同；4) 《07规则》中承认通过传真、电子邮件、电子数据交换（EDI）等方式办理船舶签证，而此申请文件并非签证簿原件，行政许可就无法在申请文件上作出，也就是说本质上就不应当在申请文件上直接设定行政许可。