农村需要加快宅基地制度改革

的下一步重点工作是加快农民增 收步伐，加快农村人口集聚，促进 城乡融合发展。 这一切不能按照常规思维按
部就班开展农村工作， 而必须进 一步深化农村改革， 以改革来推 动农村的腾飞，这是唯一的出路。 农村土地制度改革迫在眉睫。
三、改革的径思考
推进农村宅基地制度改革必须推进科学规划、 政策引 导、培育中心村、加快农房抵押贷款、加快农村集体资 产改革等措施。
楼铁谔
绍兴市委副秘书长、市农办主任
党 的 十 八 大 刚刚胜 利 闭幕 ， 新时期农村面临新的腾飞， 农村
一、需要改什么
农村的所有改革最基本说到底就是土地制度改革。
今年的浙江省农村工作会议 上，浙江省委印发了 《 关于深入推 进统筹城乡综合配套改革， 积极 开展农村改革试验的若干意见》， 时任浙江省委书记赵洪祝在讲话 中提出，要全面开展 “ 现代农业经 营制度、 农业技术研发与推广机 制、农村土地管理制度、农村集体 产权制度、现代农村金融制度、农 村社区治理机制、户籍管理制度、 扶贫开发体制、 城乡一体的规划 建设和公共服务体制” 等 9 方面 的改革创新。 在这九项改革中， 我觉得 核心也是战略性的是第三、第 四 项改革， 这 是 带 有 根本性 的 改革。 农村的所有改革最基本说到 底就是土地制度改革。 比如户籍 制度改革， 实际也是属于土地制 度改革的范畴。 人与土地是一组 对应关系， 农村土地制度改革完 成， 户籍管理制度改革也自然水 到渠成。 事实上，绍兴市从 2009 年开 始，就已经在着力推进以农村 “ 三 块地”为核心的土地制度改革，制 订出台了有关宅基地置换、 村级 集体经济发展、中心村发展、农房 抵押贷款等方面的政策， 这些政 策都体现了推进土地制度改革的 实际内容， 尤其是在加快宅基地 置换、 流转 、交易等方面，作了 大 胆的制度设计， 具有较强的操作 性。 推进土地制度改革的终极目 标是要让农房可以自 由 买卖，农 房与城市房屋同等待遇， 可以入 市交易。 只有这样，才能最终打破 依附在农房和农民身上的二元分 割现象。 这块改革还刚启动，又十 分关键，需要加大力度，所以要重 点探讨这一问题。
二、为什么要改
城镇化、农业现代化、农民增收等都需要推进宅基地制度改革。
可以这样说， 土地制度改革 重点是指宅基地 制 度改革， 这 是 加快人口集聚 ， 促 进 农 民 市 民 化 ， 促进城乡 融 合 的关键 棋子 ， 是农村改革最后一道壁垒。 中 国 农村的几 次 重 大 改革， 第 一 次 是 安徽 凤 阳 县 小 岗 村 的 家 庭联 产承 包 责任 制 ； 第二 次 是 打 破 户籍管制 ，农民可以自 由流 动 ，可以到城 里 打工 ； 第三 次 是 发展乡镇 企业 ， 工 业 开始在农村 发展， 也 是 “ 三化 同 步” 的开始 ； 最后一次是粮食放开。 粮食交易 放 开 之 后，市 场也没 有 乱 ， 粮食 还 连 年增 收 。 所以说，农村的 每 一 次 改革都是 千辛 万 苦 、 历 经 磨 难闯过来的。 现在宅基地制度改 革，同样需要我们去闯去试。 小岗村农民的改革， 被小 平 同 志称 为 “ 中 国 农民的伟 大 创 举”。 创举在哪里？ 说白了，就是 农民回避了一 个 所 有 权 的 敏 感 问 题，保 持 土地 归 集体所有的 性 质不变 ， 把 经 营 权 即耕 种权承 包 给 农民 家 庭 ， 其产 品 在交 纳 国家 税收 和 集体 提 留 之 后 剩 余 部 分 归农民自己。 但当时的改革没有 触及 “ 一 大二公” 的 社会 主 义 所 有 权 体 制问 题，留 下 了 二元分 割 的后 遗症 ， 尤 其 是在宅基地 制 度 上，二元分割的现象十分严重。 按照宅基地产权演变的情 况， 新中国成立后宅基地立法分 为两个阶段：第一阶段 是 1949 年 至 1962 年，宅基地属于农民 私 有 财产，可自由流转，这个阶段是我 党 对 解 放 前农 民 土 改 成 果 的 保 护； 第二 阶段即 是从 1962 年 至 今，宅基地属于农民集体所有，禁 止 宅基地 流转 。 1962 年 《 人民 公 社工作条例修正草案》 即“ 六十 条” 中， 第 一 次写 上 宅基地 “ 归生 产 队 所有 ”， “ 不 准 出 租 和 买卖 ”， 同时继 续承 认 房屋 归 农民 私 有， 可以出租和买卖。 1982 年 2 月国 务院发布 《 村镇建房用地管理条 例》， 把 宅基地 属 于集体 写入 条 例 。 1986 年 6 月 《 土地法》公 布， 1998 年 8 月 修 订 版 中 仍 规 定 ： “ 农民的 住 宅 不 得 向城市 居 民出 售”。 而国外一些发达国家，如日 本 ， 在 20 世 纪 60 年代新农村改 革时恰恰是鼓励城市居民向农村 购买居住地的。 从国内的改革实 践看，成都是国家试验区，2008 年 汶川地震后， 大胆实施了居民向 农民购买房子的试验， 加快了农 民人口与城市人口的对流， 成都 现在的农村发展完全超出了我们 的想象。 所以，把农房二元分割， 造成农房不能流转， 这是历史遗 留下的错误， 也是左倾思想在农 村的烙印，必须改革。 否则，城乡 融合都是一句空话。 为什么要进 行宅基地制度改革？ 可从五个方 面来提高认识： 1. 城镇化推进需要宅基地制 度改革。 据 2011 年 统 计，中 国 城市 化 水平为 47.5%，低于 50%的世界平 均水平， 其 中，47.5% 的城市 化水 平 中 已 包括 了 居 住 在 小 城 镇 的 1.5 亿 人口 和 进城 务 工 半 年以 上 的 1.5 亿农民工，如扣除这些人的 话，城市化水平仅为 35%。 而国民 收入与我国水平差不多的马来西 亚、菲律宾，城市化率都在 60% 以 上 ， 日 本 、 韩 国 、中 国 台 湾 都 超 过 70%，所以，2030 年前，全国将有 3 亿农民再进入城镇。 浙江省 2011 年城市 化 率 统 计是 62.3% ， 《 浙江 省新型城市发展规划》 中， 要求 2015 年 达 到 65% ，2020 年 达 到 72%。 到 2015 年， 全省要求各县 （ 市）的县城和中心镇人口集聚合 计要 达 到各县 （ 市）的 50% 左右， 经济总量达到 70%左右。 每 个县 （ 市）的中心镇数量，不宜太多，一 般小的县 （ 市）只需规划建设一两 个中心镇， 大 的县 （ 市）可以 规 划 建设三四个中心镇。 而现在浙江 省有 3 万多个行政村，5 万多个自 然村。 绍兴的城市化率是 58.6%， 目前， 绍兴市有 2000 多 个行政 村，10000 多个自然村。 日本目前 只有 1044 个村町， 比 20 世纪 50 年代缩减 89.8%，农村人口只占总 人口的 10%。 这样的城镇 化 要求 与这样的城镇化现状， 逼着我们 加快人口集聚， 加快传统村落的 整合、消亡，这就需要积极推进宅 基地制度改革。 2. 农业现代化推进需要宅基 地制度改革。 自 2004 年开始，中 央 已连续 出台 9 个关于 “ 三 农 ” 发展的一 号文件。 2011 年中央一号文件提 出，要在 工 业 化 、城市 化深 入 推 进中同 步 推进农 业 现 代 化 ，主题 词应是偏向农业现代化的。 十八 大也提 出实 现 农 业 现 代 化 ， 那 么 什么是农业现代化？ 说到底就是 农 业 要有 高附 加 值 ，要有 比 较 效 益 ，农 业 要 园 区 化 、 规 模 化 、设施 化 、标 准 化 、 品 牌 化 ， 这 里 关键是 规 模 化 ， 也 就是说， 承 包地要保 护 但 必须加快 流转 。 2011 年 底 ， 绍兴市农村 土 地 流 转 面 积 累 计 达 96.7 万亩，流转率达 51.5%，这 应该是一个 比 较 好 的 数 据， 但 存 在的 问 题 也比 较 明 显 ：一是 规 模 化流转比 例 不 高 ， 流转 中有 三分 之 一左右是农民自发、 零星 的 季 节 性流转 ， 形不 成 规 模； 二 是土 地 流转 期 限 偏 短 ， 五 年 以 下 占 70% ，一年以 下 季节 性占 12% ； 三 是农 业 比 较 效 益 低 ， 如 目前台 湾 地区农民 收入 是浙江的 5.5 倍 ， 此 外 ，农 产 品安 全不 受 保 障也 是 一个问题。 这些问题的症结都是 规模不大造成的。 而规模不大的 根源 ， 则 在于农民 分 散 居住 ， 生 活 方 式决 定了 生 产 方 式 ，小农 经 济 的 经 营 方 式不 改 变 ，土地 流转 的规模率就无法提高。 3. 农民增收需要宅基地制度 改革。 2011 年，绍兴市农民人 均 纯 收入为 15859 元 ， 其 中 工资性 收 入 占 57.68% ， 经 营 性 收 入 占 34.11% ， 转移性 收入 占 5.43% ， 财 产性 收入 占 2.78% 。 农民 如 何 才 能 持 续 增 收？ 我 认 为， 现 在 企业 效 益 不 高 ，农民 工资性 收入 和转 移性 收入 大 幅 增加都 不 太 可 能 。 促进农民增 收 ，重点要 靠 财 产性 收入 增 长 。 在 农 副 产 品 价 格 受 CPI 调 控 的 情况 下 ， 只 有 靠 财 产 性收入增长拉动农民增收。 而财 产性 收入 增 长 ，在 我国只能 进行 宅基地制度改革来撬动。 我们再从城乡收入差别 来 分 析。 浙江 “ 十一五”期间从 2.45∶ 1 缩 小到 2.37∶1，是 全国 城乡 收 入差 距 最小的省 份 ，绍兴 “ 十一 五 ” 期 末 缩 小 到 2.1 ∶1， 比 全 省 还小， 全国 是 3∶1，到 底 城乡 差 距在哪 里？ 燕京华侨 大学 校 长华 生 先 生认 为：城乡 差 距 大 ， 统 计 上 有 问 题。 2009 年 统 计年 鉴 公 布 ， 2008 年 全 国 人 口 为 13.27 亿 ， 其 中城镇为 6.0667 亿 ，农村 为 7.2135 亿 ，城镇 化 率 45.68% ， 在 城 镇 人 口 中 包 括 了 1.4 亿 以 上常 年在 外 打工 的农民 工 ， 这 就 把 农民 家 庭 一 分 为 二 了，留 守老 人、 儿童 等 低 收入 人 员 划为农村 人口， 打工 农民划为城镇人口， 这 样 的 统 计是 不 科 学 的， 其 实在 农民与城市 居 民的 收入差 距 上 ， 工资性 收入差 距 并不大 ，最 大 的 还是 财 产性 收入 。 城乡 二元分 割 时， 1978 年 全国 城镇 居 民与农民 的 收入 比 是 2.57:1 ，当时城镇 居 民 居住 的是 公 租 房，农民 拥 有自 有 住 房、自留地，城镇 居 民 每 户 20 平 方米左右， 人 均 居住 面 积 4.2 平 方米， 农民人 均 为 8.1 平 方米。 所以，当时城镇 居 民与农 民的 差 距 主要在 工资性 收入 上 ， 在 财 产性 收 入 上 还 是 农 民 占 有 优势 。 但 到 2008 年， 变化 就 大 了， 仅 城镇 居 民人 均 拥 有的房 产 价值 就 达 到 农 村 人 均 房 产 价 值 的 10 倍 以 上 ， 这种 差 距 才 是实 质性 的。 4. 解决贫困需要宅基地制度 的改革。 目前的扶贫模式主要是在促 进集体经济发展， 绍兴的主要形 式是发展异地物业， 只解决集体 经济薄弱问题， 并不能解决农民 个体的贫困。 实际上对于农民个 体来讲，扶贫没有太多手段，只靠 一点捐助、 慰问金根本不解决问 题。 农民贫困的根本问题是分散 在山区的农民太多，他们的教育、 世界观都得不到开放， 他们永远 都这样生活在山那边， 怎么与外 部世界联通？ 怎么去改变自己的 人生？ 扶贫，最需要和最有效的， 就是要加快推进山区人口的迁移 集聚。 记 得 20 年前 去 嵊 州 里 南 一 个村 扶贫 ， 山上 才 几 十 个人， 修 路 、 拉电线 等 基 础 设 施 投 入 了 上 百 万元 。 现 在 看 来 这 种 方 式 是 错误 的， 应 该 把 这 样 的 村 搬 下 来。 还有， 扶贫 的方 式也 要 转 变 ， 应该要 把 扶 贫 对 象 从 集 体 转 为个体， 直 接 保 障 个 体 的 生 活问 题，中 间 做到 不 跑冒滴漏 。 而 现 在的 扶 贫 模 式 ， 中 间 环 节 截 流现 象 十分 严 重。 我曾经专门向一位老领 导 讨 教 过一些农 村 问 题 。 他 当 时 提 出： 现 在 分 田 到 户 后， 承 包 田 能 不能 够在 承 包 期 中 间 作 一 些 调 整 ？ 人 死 了 承 包 田 还在 那边 ，小 孩 子生 下 来了 却 没 有 承 包 田 ， 好 像 不 太 合 理， 能不能 够调整 ？ 我 当时 听 了 之 后 觉得 很 惊讶 ， 觉得 这个是应该要调整的。 尽管物权 法中明确了 承 包 田 30 年 不能 改 变 ， 但我 觉得 ，农村的改革一定 是 和 法律的 突 破 相 结 合 在 一 起 的， 应该可以突破 这 个 规 定，对 承 包地进行 合 理、 必要的调整。 但 到农 办工 作一 段 时 间 后， 经 过 调 研 和 思 考 ， 我 发 现问 题 没这 么 简单 ，为 什么 承 包 田 分 到个人后 不要去调整它？ 是因为如果农村 孩 子生 出来就 给 他承 包 田 ，以后 即 使到 大学 毕 业 ， 他 的 根 就还留 在田上， 他就永远脱离不了农 村，始 终 是一个农民。 现 在农村 新 生 孩 子 没 有了 承 包 田 ， 这 实际 上是斩断了他作为农民的根。 把 根 斩断 ，当然 会 有 阵痛 ， 会 有 不 公平 的 现 象 ， 但 所有文明进 步 都 是 伴随 着 阵痛 的。 所以说， 承 包 田 不 调整是方向， 也 是 斩断 农民 子子 孙孙 的 “ 根” 的 手 段 ， 经 受 这 点 阵痛 ，还是 值 得 的，是为人的 城市 化 付 出的 代 价 。 当然，在 这 个过 程 中， 我们 要为 没 有了土地 的 这 一 代 人 解决 教 育、 就 业 、 社 会保障等各方面的问题。 5. 房产调控需要宅基地制度 改革。 现在中国很纠结的一个 问 题 就是房地产问题，压制太多，导致 经济下滑，但不控制房产，实体经 济就会被掏空， 居住成本将会越 来越高。 其实只要农民的房产进 入市场，供需的问题就能解决。 所 以城镇房产价格的调控只有跳出 目前头痛医头、 脚痛医脚的行政 调控思维， 与土地制度的改革创 新，与农房入市，与农民家庭市民 化制度相挂钩， 这样既解决了城 市高房价的问题， 又盘活了农村 宅基地，激活了农村土地市场，为 农民增收添了翅膀。 改革需要顶层设计与突 破。 而就当前来说，基层该做 的重点有八项措施， 可以迂 回推进改革： 1.科学规划。 要根据市域县域发展实 际，根据区域规划的要求，重 新明确各个行政村包括自然 村的定位，明确今后 10 年或 15 年左右，哪些村需要拆迁， 哪些村需要保留。 一个县 （ 市） 在明确村庄布局同时， 为加快人口集聚， 还必须进 行区划调整。 2.政策引导。 绍兴市从 2010 年开始， 相继出台了有关推进宅基地 置换、 促进人口集聚等方面 的政策。 宅基地置换政策，说 穿了就是政府作为中介在交 易农民房屋， 合理规避有关 宅基地无法买卖的法律规 定。 宅基地置换政策，关键是 要让利于民， 要做到对农民 有足够的吸引力。 3.