合作治理：成都推进城市社区建设的探索与思考

合作治理：成都推进城市社区建设的探索与思考摘要：随着城市化进程的加快，社区建设已成为提高城市社会管理水平的关键所在。

从现代民主发展趋势看，由社会控制到社区治理的转变是城市社区建设的逻辑理路。

多元主体合作治理是城市社区治理的发展方向。

近年来，成都在城市社区建设中探索合作治理发展模式并取得了初步成效。

由于受诸多因素的影响和制约，社区合作治理实践还存在一些问题，需从改革城市社区治理体制、培育社区民间组织、强化市场化运作、建立有效对接机制等方面推动社区合作治理深入发展。

关键词：城市管理；社区建设；合作治理党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并要求“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。

社区是城市的细胞和社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居住的基本平台。

城市加强和创新社会治理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。

随着工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化深入发展，城市规模不断扩大，城市居民不断增加，城市资源分配紧张，社会治理相关法律法规政策体系不完善，社区服务的行政化倾向与社区自治存在矛盾。

同时，伴随着经济社会的快速发展，非公有制经济和社会组织大量增加，就业、社会保障、社会救助等社会服务不断向社区延伸。

［1］城市社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。

社区在加强城市治理、服务市民生活、提升文明程度、发扬基层民主等方面的作用越来越突出。

社区建设内容的不断丰富和拓展，要求并呼唤社区治理方式的调整和创新。

创新社区治理模式，协调好各方关系，及时化解矛盾纠纷，有效实现社区治理，对于全面落实科学发展观和促进城市可持续健康发展，无疑是十分重要的。

由于社区和群众的联系最直接、最紧密，社区治理在整个国家治理中具有基础性、探索性和先导性。

社区治理作为国家治理的重要组成部分，其治理体系和治理能力与国家治理体系和治理能力是部分和整体、局部和全局的关系。

加强和创新社会治理，推进社区治理体系和治理能力现代化，不仅是贯彻落实中央决策精神的必然要求，而且也是全面深化改革的必然要求。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，社区治理创新占据着举足轻重的地位。

从现代民主发展趋势看，多元主体合作治理是城市社区治理创新的发展方向。

［2］近年来，成都在城市社区建设中探索“合作治理”发展模式取得了一定成效。

如何在新形势下总结、完善和推广“合作治理”的社区治理机制，值得进一步深入研究。

一、城市社区建设中“合作治理”的重要意义从社会治理的角度看，当今社会治理的主流模式和发展趋势已不是参与治理或社会自治，而是对参与治理和社会自治两种模式进行扬弃的治理模式——合作治理。

［3］所谓合作治理，是指在政府主导下，通过政策创新发展相互依赖关系，动员基层群众自治组织、行业协会、社会团体等多元社会主体共同参与公共事务治理。

合作治理理论从根本上排除了任何政府中心主义的取向，认为现代社会的治理主体除包括政府外，还包括其他各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体和社会个人等。

改革开放以来，我国城市社区建设得到了各级政府和社会各界的广泛关注，一些城市的社区建设工作还取得了明显成效和可贵经验。

从现代民主的发展趋势来看，由社会控制到社区治理的转变是社区建设的逻辑理路。

然而，随着改革的深入，市场机制的过分扩张出现社区治理“三个失灵”问题。

在城市社区治理主体多元化下，如何平衡多元治理主体间的关系，充分发挥利益相关者在社区治理中的作用，构建起一个和谐的、平等的、互助的社区环境，已成为社区建设中非常重要的理论与现实课题。

众所周知，社区治理不同于社区自治。

社区治理本质上是朝着社区自治目标前进的基层社会中国家与社会权力关系调适的过程。

［4］由于社区治理的核心对象是社区公共事务。

社区公共事务是公共产品的组合，是涉及多个家庭和多个组织的共同需求，是个体需求的集合。

在社区治理的过程往往体现为社区利益相关者的行动。

因为存在着共居一地而产生的利益相关性，在处理社区公共事务时，最符合共同利益的社区关系是一种合作协调关系，这种关系是相互依赖、彼此合作的。

［5］在合作关系中的社区治理就是社区利益相关者之间通过面对面协商，增进共识，消除分歧，合作互动，共同解决社区公共问题的过程；社区利益相关者之间的平等参与不仅仅是一种手段，也是一种资格，还是社区走向自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程；社区平等参与机制既不可能是行政命令机制，也不可能是市场交换机制，而应该是面对面协商机制。

［6］因此，合作治理是城市社区治理的发展方向，是适应转型时期的中国社会治理和城市基层社会发展需要的治理模式创新，它实现了国家权力与城市基层社会的有效衔接，完善了国家城市基层社会治理形式，满足了改革政府社会管理体制、发挥社区主体自治功能、推进城市和谐社区建设的需要，是城市基层治理的内在要求。

二、成都城市社区“合作治理”模式的探索我国城市社区建设是在政府推动下出现并不断探索发展的。

1986年国家民政部倡导在城市基层开展社区服务，首次将社区概念引入我国。

1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国居民委员会组织法》第四条规定“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”，第一次将“社区服务”引入法律条文。

1991年民政部又提出“社区建设”概念。

1998年，国务院将“推进社区建设”的职能赋予了民政部。

1999年，民政部正式启动“全国社区建设试验区”工程。

2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设由试验区向全国铺开。

各地在国家民政部指导下，积极探索适合本地的社区建设模式与机制。

2000年以来，成都市秉持“在共建中共享、在共享中共建”社区发展理念，逐渐探索出成都特色的“合作治理”社区建设模式。

在组织建设上，建立了比较完整的社区组织管理体系；在力量配置上，形成了多元主体合作治理的格局；在制度构建上，不断完善居委会运行机制；在社区服务上，逐步培育了社区服务载体。

1．建立组织体系。

成都市在城市社区“合作治理”方面首先建立了比较完整的社区组织管理体系，这主要包括区县级政府的管理机构、乡镇（街道）社区管理机构和社区的管理组织三个层次的社区管理服务体系。

区县级政府的社区管理机构由社区建设委员会和其他职能部门组成。

其中社区建设委员会作为区县级社区建设决策机构由区县目标管理督查办公室和相关部门负责人组成，具体负责社区建设和管理的规划、协调及对乡镇（街道）的考核工作；下设社区办公室于区县民政局负责社区管理服务日常工作；其他职能部门不同程度地在各自职责范围内承接或多或少的社区管理服务工作。

社区建设重大事项由社区居民代表大会讨论通过后提交区县委决策，区县社区办公室协调各职能部门执行。

乡镇（街道）的社区管理机构主要在乡镇（街道）党委领导下，由乡镇（街道）派出所、司法所等专职机构，社会事务与计生办、综治办、城管科等职能科室以及乡镇（街道）社区服务中心等构成。

根据各自职责范围承接区县相关部门下达的各项工作，承当相关社区管理服务工作，并直接或间接服务于社区居民。

社区管理机构主要在社区党组织领导下，由社区居民代表大会、社区居民委员会、社区议事协商委员会、业主委员会和社区服务站等构成。

社区居民代表大会代表全体社区成员讨论社区重大问题；社区居民委员会对社区内日常事务进行行政领导；社区议事协商委员会由社区单位代表和社区居民代表组成，对社区各项工作进行监督和协商；业主委员会系基于物业管理而设立的自治组织，代表全体业主的利益；社区公共事务服务站实行“一站多居”的管理模式，即一个服务站服务多个居民小区，承担政府工作部门交办的社区警务工作、计划生育工作、民政工作、残疾人工作、劳动保障工作、社区卫生工作等任务，同时面向社区居民开展便民、利民社区服务。

2．形成共建格局。

现实的社会管理活动都是在一定的系统或网络背景下进行的，单一主体的单个行动往往难以取得最优的绩效。

一个健康、和谐的社区，也应该是政府、社区、居民、企业等处于良性互动和协调发展的社区。

为此，成都市改变原有的社区事务由政府“独角戏”的管理思路和方式，整合政府资源、社会资源与社区资源，形成了地方政府、社区居委会等社区组织、社区居民、其他各种力量多元主体共驻、共建、共享的社区合作治理格局。

在多元主体合作治理格局中，地方政府既是政策、制度、规划的制定者和推行者，是社区治理的主导力量，又是信息、服务、资源的提供者，各种利益关系的协调者，社区力量的动员者，社区治理的直接合作者，在社区治理中发挥领导、指导作用。

社区居委会等社区组织及居民是社区治理的主要力量，他们制定本社区发展的规划、制度，并开展具体的治理活动。

其他各种力量包括驻社区单位、社会组织和市场组织，他们是社区建设的参与者，社区治理的介入者与合作者。

3．规范运行机制。

社区运行机制，是指在特定的社区管理体制中，社区各要素依一定的结构有机地结合，从而使社区具有和能够发挥出特有功能的方式。

建立一个规范有效的社区运行机制，对于保障社区正常、健康、高效运转有着十分重要的作用。

为此，成都市城市社区建设坚持“议行分离、民主管理、强化职责”原则，不断加强社区自治组织建设，提高社区自治能力。

一是完善居民民主选举制度。

由社区全体有选举权的居民或每户派代表或每个居民小组选举代表3至5人选举产生居民委员会主任、副主任和委员。

二是建立健全居民民主决策制度。

凡是与社区居民的切身利益密切相关的事项，如制定和修改居民公约、审议居委会工作计划和工作报告、兴办社区公益事业等涉及全体居民利益的重要事项，都要实行民主决策。

三是健全和完善社区工作制度。

社区居委会定期向居民代表会议述职制度、社区居委会学习工作制度、考核评议制度、财务管理制度、居务公开制度、离任审计等制度，提高社区居委会自治和服务水平，确保社区工作有章可循。

4．培育服务载体。

成都市在城市社区建设中，坚持“重心下移、贴近群众”的指导思想，努力培育社区服务载体。

一是建立社区服务网络。

除区县政府职能部门面向广大社区居民开展便民利民服务外，在区县政务中心设民政窗口、乡镇（街道）建立社区服务中心、社区建立公共事务服务站面向社区居民提供各类便民、利民服务。

社区服务中心和公共事务服务站集警务服务、民政服务、人口计生服务、残疾人服务、劳动保障服务等于一体，实行“敞开式办公、一站式服务”，极大地方便了社区居民和驻社区单位的生活和工作。