主体功能区的内涵和发展要求

主体功能区的内涵和发展要求2007-10-24内容摘要：主体功能区是与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系的概念，是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元，具有鲜明的特性。

不同类型的主体功能区具有不同的发展要求。

关键词：主体功能，区特性，发展要求主体功能区是与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系的概念，既不同于综合性区域，也不同于类型区。

厘清主体功能区的内涵、特性和发展要求，对于制定科学的落实推进形成主体功能区战略具有重要意义。

一、主体功能区的内涵和特性在区域开发过程中，通常会形成各种不同的区域。

这些区域一般可以划分为综合性区域和类型区。

综合性区域包括经济区、行政区、自然地理区等；类型区包括工业区、农业区、商业区、自然保护区、蓄滞洪区、开发区等。

各区域都具有一定的功能，综合性区域的功能较多，类型区的功能较为单一。

主体功能区既不同于一般的综合性区域，也不同于一般的类型区。

与一般的综合性区域相比，它有一种特别突出的特征，这种特征决定着该区域的发展定位及其发展方向；与一般的类型区相比，在多数情况下，它有着多重的功能。

主体功能区是中国制定“十一五”规划时才形成的概念，与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系。

主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。

主体功能区的主要特性可以概括为：（一）它服务于人与自然协调发展在我国，不同区域、不同层级的政府部门出于不同的目的，依据不同的原则，划分和确定了各种类型的区域。

但在一般情况下，这些区域的划分主要是为了解决经济社会发展中某些领域的特殊问题，或者是为了满足区域某些方面的需求，其功能的实现不会涉及经济社会发展大格局和大思路的调整。

主体功能区的划分则不同，它是根据经济社会可持续发展的要求和各区域的现实条件和发展潜力，对各区域按其功能定位、发展方向和模式加以分类，以便对各区域进行分类管理，以促进人与自然的和谐相处。

主体功能区的发展和演变对未来我国国土空间格局的形成、人口分布、经济布局、生态系统建设等具有长期和重大的影响。

（二）它是实践科学的空间治理理念所依托的区域单元空间开发结构的理想状态是各区域能充分发挥资源秉赋优势，通过分工协作，实现区域经济社会发展、生态环境保护和区域间的协调发展。

对各空间单元按照资源环境承载力和开发适宜度进行分类，是通过分类管理的政策引导或规制区域的开发活动，促进形成理想的空间开发结构、实践科学的空间治理理念的需要。

（三）它承担一主多辅的功能绝大部分区域的要素是多元的，功能也是复合的。

主体功能区突出的是区域的主要功能和主导作用，但又不排斥一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能的存在和发展。

其基本要求是该区域未来的开发目标和方向必须符合主体功能的性质，但主体功能和作用的发挥并不排斥其他功能及其作用的发挥，关键是其他功能的发挥不能影响和破坏主体功能的发挥，或者说要以不影响和不破坏主体功能的建设为前提。

（四）它在空间整体功能最大化中确定自身的功能主体功能区功能的确定，以空间整体的功能最大化、总体利益和长远利益的最大化为出发点和归宿。

对一个特定区域的划分和功能定位不但考虑了该区域自身的资源环境承载能力和已有的开发强度，还考虑了其在周边甚至更大范围的区域内所具有的发展条件和比较优势，是放在一个大的空间系统里来统筹考虑其分工协作关系的。

各类主体功能区之间的关系，是既有分工，又有合作，相辅相成，互促共进。

在确保全局和整体利益的同时，各种类型区也能够实现各自合理的利益。

（五）它具有多层级性和功能的非排他性由于空间系统的复杂性和各空间单元规模的差异性，不同类型的区域一方面具有明显的层级，另一方面在空间上表现出一种层级交错的结构。

因此，划分主体功能区，首先，需要分层次，可以按照不同的空间尺度进行划分，比如以市县或者乡镇为基本单元，具体空间尺度的选取取决于空间管理的要求和能力。

其次，主体功能区的定位也需要区别其所在的层级，比如整个区域的或者全国的，次级区域或者省区的，市县以及乡镇的等等。

另外，在上一层次确定的某类主体功能区内，其内部可能存在其他的主体功能区单元，比如在限制开发区内部选择少数条件较好的地区进行集约式重点开发等，或者在重点开发区内部存在需要严格保护的禁止开发区等。

二、主体功能区的初始划分及其与未来发展的关系为了落实推进形成主体功能区战略，需要按照优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域对国土空间进行初始划定。

特定空间在初始状态下属于何种类型的空间单元，既取决于其剩余开发潜力，也取决于其比较开发潜力。

剩余开发潜力取决于在现有的经济技术条件下单个空间单元的资源环境容量、现有开发强度及其二者的对比关系，其结果表现为空间单元的现有资源环境承载力（将开发密度/资源环境容量定义为实际负荷，并通过比较确定出资源环境承载力：最大负荷－实际负荷），决定了在封闭条件下空间单元的开发潜力，具有硬约束力。

比较开发潜力取决于空间单元的开发条件和在一个区域系统里承担某种功能的比较优势，其结果表现为空间单元的开发适宜度，决定了在开放的区域系统里单个空间单元的开发潜力，是相对的和可选择的。

由资源环境承载力和开发适宜度即可将所有空间单元初步划分为四种类型：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

如图1和图2所示。

优化开发区域是开发适宜度高，但资源环境承载力有限的地区。

重点开发区域为资源环境容量大，且开发适宜度高的地区。

限制开发区域是资源环境承载力小，且开发适宜度低的地区。

禁止开发区域是不论资源环境承载力高低，都不适宜开发的地区。

图1 主体功能区分区框架图2 主体功能区二维坐标分类然而，特定区域究竟能够成为何种类型的主体功能区，是一个受多重因素影响的复杂过程，不仅仅取决于相关规划所做的初始划定。

初始划定为限制开发区的地区，可能会由于各种情况的变化具有更大的发展潜力，聚集更多的经济活动和人口规模，从而承担重点开发区的功能；而初始划定为重点开发区的地区，则可能会由于情况的变化而变得不适宜于大规模开发，等等。

这是因为：第一，一个区域的资源环境容量和发展潜力很难事先准确测定，而且随着技术、市场等因素的变化，资源优势和环境容量都处于动态变化之中。

第二，即使能够对资源优势和环境容量及其发展趋势做出比较准确的预测，国内外大量的实践说明，资源和环境问题并非经济发展的唯一决定因素，甚至并非最重要的要素。

经济发展受诸多复杂的经济、社会、政治、历史、文化等方面因素的影响，不仅决定于特定地区的各项条件，还决定于特定地区利用区外条件的能力，在经济全球化背景下尤其如此。

经济发展的历史还说明，经济发展与资源环境的关系也并非是单向的，而是双向的。

一方面，经济发展需要依托一定的资源和环境承载力，而另一方面，经济发展也会在很大程度上改变着可用资源空间和环境承载力。

因而，对于国土空间的初始划定，必须是开放的、动态可调整的，必须考虑技术进步、制度变革、资源配置空间拓展及人类与自然界的互动可能产生的影响。

另外，对于国土空间的初始划定，要遵循粗细结合的原则。

依托主体功能区推动区域协调发展的设想，是对我国区域总体发展战略的完善，而不是对它的替代。

其最基本的功能，是通过对国土空间和区域政策的进一步细化，增强区域政策在协调经济社会发展与资源环境方面的作用。

在四类主体功能区中，禁止开发区从范围、功能方面来看更容易界定；设立禁止开发区所要解决的环境生态问题，也是市场经济条件下政府应当主要发挥作用的领域。

因而，从政策设计上来看，明确划定禁止开发区更具现实可行性。

而对于其他三类开发区，即优化开发区、重点开发区、限制开发区，规划上既难以做出符合实际的划分，政策上也很难做出公平合理的设计，管理上应当更多地发挥市场机制的作用，因而其初始划定宜粗不宜细。

特定区域的发展既受初始划定的影响，又不完全受制于初始划定。

特定区域的初始状态确定之后，其发展必然受到国家分类管理政策的影响，但是随着技术的进步、制度的变革和一些自然条件的变化，区域资源环境承载能力、发展条件以及在区域系统中的比较优势等都可能发生变化，这一区域的发展功能定位也可能会发生变化。

这种变化不但涉及主体功能的性质，也可能涉及主体功能区的边界和范围，甚至带来其在不同层级区域中地位和功能的变化。

三、各类主体功能区的发展要求(一)优化开发区一般来说，各层级的优化开发区都是全国或各地区发展水平最高、发展基础最好、竞争力最强的地区。

这些地区经过几十年的快速发展，已经成为全国或地区经济社会发展的先发和龙头地区，在参与国际产业分工、技术创新和高新技术产业发展、市场化建设、人口和经济集聚等方面发挥着主导作用。

不论是在国家层面，还是在地区层面，都存在范围不等的一批具备优化开发区特征的区域。

这些区域一方面是各地区经济社会发展和人口及各种生产要素集中的核心区域，另一方面也受到资源环境承载力的限制，未来在要素集聚和经济社会发展中仍然处于重要地位，但更多地需要依靠结构优化来实现发展。

特别需要说明的是，和国外的同类型区域相比，不论是在经济社会发展中的地位，还是人口和要素的集聚程度，我国的优化开发区域还没有达到理想的区域开发状态，集聚人口和经济活动的潜力仍然比较大，关键是要通过技术和制度创新，通过产业结构升级和转变增长方式，来进一步缓解资源环境压力，释放资源环境容量，协调经济社会发展与资源环境之间的矛盾。

概括起来看，优化开发区的主体功能定位和未来的发展方向应该是：依靠技术进步和制度创新，通过着力优化升级产业结构，促进形成集约型经济增长方式，缓解经济社会发展和资源环境之间存在的矛盾，建设成为提升国家（或地区）竞争力的重要区域，承载全国（或地区）人口和经济的密集区域，带动全国（或地区）经济社会发展的龙头区域。

(二)重点开发区总体来看，各层级的重点开发区都是全国或各地区发展条件比较好，具有一定的发展基础，发展水平相对滞后和发展潜力巨大的地区。

这些地区不论是其土地和水资源的保障能力、区位条件、交通可达性，还是对周边地区的辐射带动能力，以及在空间系统中的地位等，都具有一定的优势，适宜于进一步集中人口和经济要素，具备推进工业化和城市化、发展新兴产业、形成新的增长极和带动周边地区发展的能力，特别是能够成为承接优化开发区产业转移和限制开发区、禁止开发区人口转移的重要区域。