当前我国财政风险的主要问题及对策

当前我国财政风险的主要问题及对策单大栋袁庆海潘虹一、财政风险的内涵及决定因素分析（一）财政风险的内涵财政主要是指政府在管理、调控、服务公共事务（公共产品）的过程中有关的政府预算、财税政策、债务决策、政府收支执行管理规定等一系列的制度安排。

财政风险，则应当是未来政府在管理、调控、服务公共事务中出现支付危机的前奏反映，即在未来某时点政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以致于经济、政治、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性。

需要说明的是，财政风险不等同于财政危机，财政风险可以是无时不在的，但它只是将来产生财政危机的诱因，财政危机绝不是无时不在，国际上财政危机出现往往意味着政府垮台。

（二）财政风险（大小）的决定因素及两个基本判断财政风险是一种系统风险，它既来自于政府在处理公共事务中的管理体制、政策调整，也来自于宏观经济环境以及社会结构的变化等。

决定财政风险转化为财政危机的临界条件应当是政府在某时点的支出责任和义务超出了其拥有（可支配）的公共资源。

因此，财政风险大小的决定因素有两个，一是政府拥有的公共资源；二是政府的支出责任和义务。

就政府拥有的公共资源而言，它包括资产存量和收入流量，前者主要是指国有资产，如国有银行和国有企业的股权资产等，后者主要是税收、行政性收费、国有资产收益、债务收入等。

可以说，在其他同等条件下，政府拥有的公共资源越少，则其财政风险越大，这是第一个判断。

政府应承担的公共支出责任和义务方面，一般可分为显性和隐性两部分。

显性的公共支出，主要是全国人大批准的年度预算支出、预算追加和国债到期还本付息等，这些一般是法律规定的，是政府行为的法律责任。

隐性公共支出的范围非常广泛，这种支出责任和义务在法律上往往都是推定的连带责任，主要是指依据法理规则和政府作为公共管理主体的身份而推定给政府的责任和义务，也是社会其他主体无法承担的。

如“非典”救助资金，国有金融机构的呆坏账损失，国有企业的破产损失和安置费用，政府承诺的各种担保失败，国际汇率损失等。

在其他同等条件下，政府应承担的公共支出责任和义务越多，则其财政风险越大，这是第二个判断。

二、当前我国财政风险的主要问题基于财政风险的两个基本判断，对照我国的现实情况，我们认为当前我国财政风险的主要问题有：（一）我国政府拥有的公共资源方面%、从存量上看，国有资源的使用不尽合理和国有资产经营效益低下甚至亏损的现象较为普遍前者以土地为例。

改革开放以来，各地在推行不同层次经济开发区、高新技术园区等的过程中，存在非法或未经合规程序报批而大量占用耕地的现象，使土地这一不可再生的国有资源（不可或缺的生产要素）大量减少，造成房价只升不降，单方面的投资经济过热，给宏观调控和经济结构协调发展带来很大的不利影响。

后者，国有资产经营效益低下的案例更是不胜枚举，当前最困扰政府的四大国有独资商业银行经营效益低下和巨大不良资产问题就是其中一个典型的例子。

据统计，截至!""&年末，按五级分类口径四大国有独资商业银行的不良贷款余额为%’(!万亿元，不良贷款率为!"’&)*。

!""+年)月，中国银行、中国建设银行剥离!,$,亿元不良资产的协议在北京正式签%$署，这是国家在!""%年年初对这两家银行注资%#"亿美元之后，再次对他们的股份制改造施以援手。

尽管如此，据中国银监会统计，!""%年末国有商业银行的不良贷款余额为&’#$万亿元，不良货款率仍达&#’#()。

面对加入*+,后承诺开放金融服务时间的日益临近，这个问题将日显突出，一旦其中某一银行在全球竞争中被淘汰或出现“挤兑”等银行危机，则将给国家的经济带来巨大损失。

目前四大国有独资商业银行存在很大的隐性风险，看似安全运营的主要原因是我国居民和企业储户主观上已将这些银行的银行信用上升到国家信用，最终的结果也确实如此，都由国家财政“兜底”，即“金融风险财政化”。

这是我国经济体制转轨过程中的“内生”现象，既定的国有产权制度安排使所有的国有银行和国有企业的风险最后都转嫁给了财政，使财政存在巨大的隐性风险。

!、在流量上，近年的财政收入虽然形势喜人，但仍存在较多经济转轨中的不确定性（&）近两年良好的税收增长率并不能让政府过于乐观。

!""&年、!""!年的税收增长率分别是!&’-)和&#’.)，这两年良好的税收收入增长率业绩只是积极财政政策带来的巨大公共投资所致，并不是民间投资和消费需求增加而带动的，所以税收收入的增长率仍存在下滑的风险。

从&//$年以来，政府为遏制经济紧缩，刺激消费需求，采取了一系列措施，但时至今日，由于公共投资的“挤出效应”、商业银行的“惜贷”、居民和农民对未来预期的不佳等原因，民间投资和消费需求并没有取得实质性提升。

随着当前逐步实施“中性”的财政政策，再加上近期趋“紧”的货币政策，我国税收收入的增长率很有可能会下滑。

（!）行政事业性收费和政府性基金收入将会有下降趋势。

较长一段时期以来，我国预算外资金和体制外资金规模庞大，特别是有些地方这部分资金一度大于预算内资金。

这种状况造成如下结果：执收单位“坐收坐支”和“小金库”现象经常发生，企业和群众的“苛捐杂税”负担较为严重，财政宏观调控乏力等，给经济和社会带来很大的不利影响。

为此，&//-年国务院发出了《国务院关于加强预算外资金管理的决定》文件，以此为转折点，我国预算外资金管理逐步得以规范，并分批取消了一些非公共属性（不具有政府特征）的行政事业性收费和政府性基金，随着目前行政审批改革和实施《行政许可法》的逐步推进，收费和基金的项目可能会进一步减少，因此，长远而言，这部分收入在总量上将处于下降的趋势，也会使财政收入减少。

（.）财政收入的征缴管理过程中仍存在较多问题，收入流失较严重。

税收征管方面，征收机关不按规定减免、退库，在税收过渡户中延压税金，以及企业偷税漏税等现象经常发生；在行政性收费和专项基金的征缴中，一些执收部门因利益驱动截留、挪用资金现象屡见不鲜，落实“收支两条线”政策还需有关部门不懈的努力。

这些问题在经济转轨过程中将不同程度的存在，致使财政收入流失严重。

（二）我国政府应承担的显性和隐性公共支出方面&、全国人大批准的年度预算中，每年的赤字和国债资金支出均较大根据十届人大二次会议上《中央和地方!"".年预算执行情况及!""%年预算草案的报告》显示，!"".年全国财政新产生赤字（不含债务）!/&-亿元，国债资金支出&%""亿元，分别占!"".年全国财政收入!&-/&亿元的&.’#)和-’#)，加总后，!"".年全国财政赤字%.&-亿元，占当年收入的!")。

虽然从!""%年始逐步转轨到“中性”的财政政策，!""%年全国财政仍新产生赤字!""#亿元，国债资金支出&&""亿元，加总后!""%年全国财政赤字.&"#亿元，占当年收入!-.#-亿元的&!)。

由此可推测，从&//$年以来连续实施积极财政政策的(年中，已累积了较多的财政赤字。

!、国有金融机构的不健康运行不断扩大财政隐性支出责任&//$年以来多次对国有金融机构的不良资产进行剥离和再注资，实际上并没有改变国有金融机构的不健康运行状况，其中最核心的问题就是国有金融机构法人治理结构并没有因此得以健全和完善，所以它们仍不断产生新的不良资产。

国有金融机构的巨大呆坏账损失，不仅没有使国有资产实现保值增值的目的，更是财政隐性支出的最大源头。

.、深化国有企业改革将加大政府的支出责任市场经济和国企改革，促使一部分国有企业改制和破产，由此带来的资产损失和人员安置等都增加财政支出。

%、社会保障支出压力逐渐加大据劳动和社会保障部的统计，截至!""%年末，&/全国参加基本养老保险人数已经达%&’(亿人。

伴随参保人数的增加，从%))*年开始，中央财政连续$年大幅增加对养老保险的投入，主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。

其中，%))$—!""%年，各级财政用于对企业基本养老保险基金的补助支出达到$+)亿元。

!""!—!""(年，中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达%("(&#亿元。

随着国家社会保障制度改革和福利政策的逐步到位，所需的公共财政资金将不断加大。

#、政府担保的潜在支出较大目前，我国政府承诺的各种担保种类繁多，总量较大，特别是地方政府为招商引资作的一些经济优惠政策和担保措施，一旦这些潜在支出都需要兑现，将给财政增加不少的意外支出压力。

’、我国幅员辽阔，面对自然灾害、意外事件，财政救助压力和潜在支出较大禽流感、火灾、地震、煤矿安全事故、血吸虫病等自然灾害和意外公共损失的不断发生，都会导致政府公共支出方面的负担加大。

三、防范和化解我国财政风险的对策国际经验表明,通过立法来建立一个有效的政府债务监控系统本身并不是目的,其真正目的是为中央政府监督中央和地方财政负债状况提供法律与决策依据,并迫使那些处于财政危机边缘的地方政府主动采取措施来调整其未来财政收支政策,避免财政危机的发生。

就我国的现实情况而言，我们认为防范和化解财政风险的对策主要有：（一）管理技术性措施%、加强有关管理制度建设，促进隐性财政风险显性化所说的隐性财政风险，主要是由隐性负债（含间接负债、或有债务等）形成的不确定性。

隐性负债带来的风险不容易衡量和控制的主要原因是，财政不能直接对负债的形成进行控制，也就无法对这部分风险做出承诺。

如果能将隐性负债显性化，相当于政府事先对可能的风险作了规范和承诺，使潜在的各种增加政府或有负债可能性的因素将会逐渐减小。

但是，目前将隐性负债显性化比较困难。

隐性负债主要存在于非竞争或准竞争的领域。

在这些领域中，基本上是国有垄断独资或国有寡头竞争，有较多的非市场经济做法，存在的隐性负债也难以反馈和测定，所以政府无法控制。

因此，使财政隐性风险显性化的措施主要有：一是逐步实现国家政策制度明确规定，哪些是公共产品，哪些是非公共产品，尽可能地减少国家在非公共产品中的投资和竞争。

二是改善担保激励约束机制，逐步实现隐性担保显性化。

尽可能地相机减少政府担保范围，当政府在负外部性威胁和社会预期的压力下，不得不对显性担保框架之外的经济主体进行担保“补偿”时，应坚持谨慎原则，在补偿过程中努力做到公开透明，明确政府和利益相关主体的责任和权益，以期将道德风险遏制在最小的范围内。